多元共治提升空间供给能力｜学思践悟
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多元共治提升空间供给能力
——关于雄安新区城乡融合发展的思考建议
赵华甫 钱加乘
◆优化调整农田、林地、湿地等非建设用地空间，提升乡村多样化生态服务供给能力
◆加快疏通乡村土地要素市场化流通堵点，降低交易成本，逐步建立城乡一体化的土地交易市场
◆鼓励乡村空间建设和保护修复影响区域的利益相关主体积极参与管理方案设计，推进协同治理
党的二十大报告把全面推进乡村振兴作为加快构建新发展格局、着力推动高质量发展的重点任务。这也为雄安新区城乡协同发展提供了遵循。
当前，雄安新区建设全面提速，在雄安新区起步区和重点片区快速发展的同时，广大乡村腹地发展面临着各类国土空间分布零散、资源配置机制不活、资源利用效率不高、功能价值实现不足等现实问题。对此，笔者建议雄安新区强化国土空间规划引领，建立健全土地征收制度、产业准入制度、建设用地“人地挂钩”和“增存挂钩”机制。在此基础上，从土地整治、要素市场化配置和适应性管理等方面协同发力，进一步优化农业空间、生态空间、城镇空间的格局，促进耕地保护和土地节约集约利用，实现城乡统筹协调发展。
优化非建设用地空间，为乡村建设和产业融合发展提供支撑
雄安新区建设可以契合乡村空间重构和功能重塑的需求，以“数量有增加、质量有提升、布局集中连片、总体保持稳定”为原则，优化调整农田、林地、湿地等非建设用地空间，提升乡村多样化生态服务的供给能力。同时，鼓励低效农村建设用地复耕复绿，为雄安新区特色小城镇和美丽乡村布局提供支撑。
根据雄安新区乡村区位和比较优势，明确农村一二三产业融合发展项目范围，探讨新增建设用地结余指标服务乡村振兴的弹性年期供地模式，完善一二三产业融合发展项目用地的保障模式、实施机制和退出机制。在坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线的前提下，探讨雄安新区宅基地所有权、资格权、使用权分置的实现形式，完善配套的社会保障政策，构建农民依法自愿有偿退出宅基地的机制。在确保整治基本单元内部耕地数量、质量平衡的前提下，建议允许城乡建设用地增减挂钩项目区指标在河北省内灵活使用。
以要素市场化配置改革为突破口，彰显农村土地的财产收益功能
以城乡融合发展为目标，借鉴国内“三块地”改革试点区域的政策经验，研究解决雄安新区在土地征收、宅基地退出以及集体经营性建设用地入市方面存在的难题。重点推进雄安新区农村土地产权制度创新，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。基于绿色宜居乡村发展要求，建立健全农村集体土地价格和生态系统生产总值第三方评估体系，科学、合理核算乡村土地市场价值和非市场价值，探讨乡村生态产品价值实现机制。
在此基础上，抓紧完善农村土地流转的相关立法，建立健全农村土地使用权（经营权）流转的市场交易体系和公共交易平台，允许转包、租赁、转让、入股、股份合作等多种形式的土地流转，加快疏通乡村土地要素市场化流通堵点，降低交易成本，逐步建立城乡一体化的土地交易市场。同时，建立差异化的宅基地退出收益分配政策，明确退出宅基地依法依规登记为集体经营性建设用地的条件和程序，制定集体经营性建设用地入市方式和增值收益分配办法，完善入市土地后续的产业准入和用地负面清单管控，探索适合雄安新区的乡村土地要素市场化改革方案。
以适应性管理体系构建为支撑，强化乡村空间多主体协同治理
根据乡村发展的阶段性规律，研判雄安新区乡村空间特征与功能演变，明晰城乡统筹发展过程中自然资源的管理对象和管理目标。识别影响雄安新区乡村空间可持续利用的关键自然生态条件，例如地表水和地下水资源、森林资源等禀赋条件、开发水平及承载能力；识别影响乡村发展的规划、区位、人口、经济等关键社会经济因子特征。
同时，定期开展雄安新区乡村空间建设的全生命周期监测，评估各类乡村空间发展建设和保护修复的指标、目标实现情况和空间管控绩效，并与预先设定的管理目标进行比较，探明监测监管和实施过程的短板问题，进而建立乡村空间建设和生态保护修复项目措施的调整路径。
在此过程中，鼓励乡村空间建设和保护修复影响区域的利益相关主体积极参与管理方案设计，争取各方在预期目标、监测手段、干预措施、资金支持、收益分配等方面达成共识，探索建立监测管理成本、效益合理，生态、生产、社会效益均衡，政府、农民、投资者等多方利益共赢的协同治理机制。
［作者单位：中国地质大学（北京）土地科学技术学院］
本文仅代表作者观点
文字编辑：阎炎
新媒体编辑：陈平
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