规划年会｜学术对话九：聚焦“小城镇转型与空间规划应对”，助力小城镇实现大战略

时间：2023-10-17

　　原创辛勤的中国城市规划

　　导读

　　2023年9月23日-25日，以“人民城市，规划赋能”为主题的2022/2023中国城市规划年会在湖北省武汉市召开。作为年会重点活动之一，由中国城市规划学会（以下称“学会”）主办、浙江工业大学设计与建筑学院、浙江大学城乡规划设计研究院有限公司和浙江省国土空间规划学会小城镇学术委员会承办的“小城镇转型与空间规划应对”学术论坛于9月24日在武汉召开，对话聚焦“小城镇转型”与“空间规划”两大议题，邀请政产学研各界代表共聚一堂，深入交流研讨当前小城镇转型发展趋势和挑战、小城镇国土空间规划的核心内容和实施重点，以及面向城乡融合的小城镇发展与规划策略。

　　本文字数：5934字

　　阅读时间：18分钟

　　自1980年代费孝通先生提出“小城镇、大问题”，小城镇作为城乡高质量发展、乡村振兴和共同富裕的关键节点，具有新型城镇化战略的重要意义。在我国构建新发展格局的背景下，小城镇正面临产业转型、人口转型、空间形态转型、生态保护和修复，以及构建新型城乡关系的挑战。新时期国土空间规划作为城镇资源组织和优化配置的公共政策，是引领小城镇转型、高质量发展和完善生态文明的重要抓手。当前，亟需对国土空间规划如何应推动小城镇转型开展讨论，如何通过空间资源要素的合理分配，促进城镇经济产业、基础设施、公共服务、人居环境和治理体系的协同发展，最终实现高质量的城镇化、城乡融合和乡村振兴。

　　国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部副部长卓贤研究员，学会小城镇规划分会秘书长、同济大学城市建设干部培训中心主任张立副教授，西安建筑科技大学建筑学院副院长杨辉教授，学会城市规划新技术应用专委会委员、华南理工大学建筑学院规划系副系主任赵渺希教授，华中科技大学建筑与城市规划学院规划系副主任王智勇副教授，学会城乡治理与政策研究专委会委员、首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院吴康教授，南京大学建筑与城市规划学院申明锐副教授，浙江省住房和城乡建设厅村镇建设处副处长、浙江省美丽城镇建设办公室综合组组长贾颖栋，学会理事、浙江大学城乡规划设计研究院有限公司院长张远景教授级高工等嘉宾进行了分享与讨论。

　　学术对话主席阐释主题

　　主持人：陈前虎

　　学会理事、小城镇规划分会委员

　　浙江工业大学设计与建筑学院院长、教授

　　本次学术对话由学会理事、小城镇规划分会委员，浙江工业大学设计与建筑学院院长陈前虎教授主持。

　　回顾中国改革开放四十多年发展的历史，从浙江的观察来看，小城镇的发展，大致经历了从早期的混沌，到中期的分化，再到分工这样三个转型阶段。在城镇化的上半场，小城镇的主要职能是蓄水池，农民就近进入小城镇进行生产和生活，然后通过资本积累，逐级梯度转移，进入大城市。从“乡脚”到“城脚”，从“蓄水池”到“分流器”，进入城镇化的下半场，小城镇的发展首先要依托区域，在大城市区域发展视角下来审视小城镇的发展。当前，小城镇在乡村振兴、城乡融合，包括区域协调发展，在一系列的国家战略中，都发挥着不可替代的重要作用。

　　本次会议围绕“当前小城镇和城乡转型发展趋势是什么”、“小城镇国土空间规划面临哪些主要挑战”、“小城镇国土空间规划的核心内容和实施重点是什么”、“如何构建面向城乡融合的小城镇发展与规划策略”等参考议题展开讨论。

　　学术负责人做引言报告

　　吴一洲

　　学会理事，浙江工业大学设计与建筑学院学术副院长

　　浙江省国土空间规划学会小城镇学术委员会主任、教授

　　费孝通先生提出了农村的“乡脚”概念，当前，小城镇作为支撑城市转型升级和功能再造的重要载体，也可称为“城脚”。小城镇具有大战略：首先，小城镇是就地解决三农问题的“空间锚”；其次，是农村富余劳动力的“蓄水池”和“节流闸”，是农村劳动力转移的突破口；第三，小城镇是避免发展中国家出现的“城市病”和农村不断衰落的“发展的陷阱”，促进城乡协调发展的“平衡杆”；第四，小城镇是城市高质量发展的“推进器”，联结大中小城市和农村的纽带，为大城市的产业分工体系提供支撑；第五，小城镇是实现共同富裕的“承载体”，依托小城镇的城镇化，有利于促进城乡共同富裕。小城镇要通过嵌入区域产业体系或延伸已有的产业链，实现工业化带动城镇化、城镇化反推工业化的良性互动。而国土空间规划作为小城镇资源组织和优化配置的公共政策，则是引领小城镇高质量发展和推进城乡生态文明建设的重要抓手。

　　特邀发言

　　制度视角下东亚小城镇建设与规划的引介与启示

　　张立

　　学会小城镇规划分会秘书长

　　同济大学城市建设干部培训中心主任、副教授

　　东亚地区具有相似的人文地理环境，都具有高人口密度，经历了相似的城镇化发展历程和农村建设历程，也产生了相似的农村地区问题。研究从行政管理体制、财税制度、土地利用及规划、社会经验四个方面，对日本、韩国和台湾地区的小城镇进行了全面的研究和分析。在行政管理体制方面，均为中央集权，在垂直体系和事权划分的明确程度上有差异。财税制度方面，均为分税制体系，日本央地税权均衡，韩国和台湾地区“中央”集权明显，对转移支付依赖性也更强。土地利用和规划方面，都具有多层级规划体系，日本市町村在规划体系中地位相对较高，规划自主权也最强。社会政策方面，日本以完善物质空间、振兴地方经济，以及促进地方文化环境改造为主要策略，均衡地区发展，解决过疏化问题。韩国通过连贯性政策，以改善基础环境，兼顾邑面的特色化发展来均衡城乡差距。台湾地区通过地方提案、上级审核与资金支持的方式落实政策，以创建先进范例自下而上推动整体发展。最后，从提升小城镇在行政管理体系中地位、明确事权划分、提高自主财源、加大转移支付力度、完善财税和规划法律、活化土地利用、完善非城市用地管制、提升基础环境及产业振兴等方面，总结了东亚地区小城镇建设对我国小城镇建设的经验和启示。

　　从价值理性到工具理性：生态与文化浸润的小城镇规划实践探索

　　杨辉

　　西安建筑科技大学建筑学院副院长、教授

　　从价值理性与工具理性的关系辨析看城镇的整体发展过程，前期更多的是对国家和地方发展计划的落实，由工具理性主导，主要是基本性和迫切性需求；而当前城镇化阶段，价值理性导向则更为明显，如生态文明、历史文化保护传承和乡村振兴等等，并已经上升到了国家战略的层面。首先，在小城镇的空间规划实践中，要充分演绎公园城市，特别注重城市与自然的和合。其次，在历史文化保护传承方面，要注重时间与空间的衍续，在未来发展与保护传承的考量上，应坚持辩证统一的原则；第三，历史文化保护传承也应从“规划”到“规则”，建立简化提效、刚弹兼顾的指标规则，凸显特色、分类分级的用途规则，精细导控、直观呈现的风貌规则，以及形成便于检索、易于操作的成果手册。

　　深莞惠都市区的城镇企业死与生

　　赵渺希

　　学会城市规划新技术应用专委会委员

　　华南理工大学建筑学院规划系副系主任、教授

　　全球下背景下专业镇的发展兴起，珠三角在这一背景下培育了东莞、中山等的一批专业镇，在都市圈建设背景下，专业化特色化需要集聚城镇人口来引导，在企业视角下，企业的生命周期对城镇土地利用和规划意味着什么。以企业更替和企业生命周期为切入点，企业存活率、更替率为指标，研究对深圳都市圈的城镇企业发展态势进行了全面分析和研究。首先，深圳都市圈的城镇企业增长和企业更替呈现明显空间集聚特征，区域绩效和集聚阴影的空间分布总体呈圈层模式，区域不均衡现象突出。第二，企业增长更替倾向于选择邻近企业密集且通达性较好的城镇，城镇既有人口规模作为经济增长的重要依托，通过提供集合的劳动力市场和消费市场来促进企业数量的增长与更替。最后，通过情景模拟，在收回土地置换经营主体、基于市场的企业自主更替、收回土地转为公益类用地、提升企业存活率、优化土地出让期限五个不同发展情景下，提出了相应的规划干预政策。

　　中部山区乡镇发展特征、问题及规划对策研究——以湖北省21个“四化同步” 示范乡镇为例

　　王智勇

　　华中科技大学建筑与城市规划学院系副主任、副教授

　　在新时期“四化同步”发展战略中，小城镇的地位和作用日益凸显，湖北省以流域综合治理和统筹发展规划大力推动四化同步发展，以“四化同步”发展作为实现现代化的路径。湖北省山区乡镇当前存在人口向镇区集聚、沿路及沿河谷集聚、异地城镇化明显，经济基础薄弱及工业化水平低，空间格局沿河谷沿交通线带状生长等特征。表现出了人口流失明显，集聚能力有限，发展动力不足；产业均衡低质发展，资源禀赋依赖度高，发展基础薄弱；生态屏障阻挡，交通不畅形式单一，制约乡镇发展；生态环境敏感，生态保育与安全防灾任务重，发展面临挑战等问题。基于对全国山地地区乡镇“特色引领，生态优先，动脉带动，沟域集聚，政府主导”发展模式的总结，在“政策引导、资源导向、基础支撑、潜力挖掘”四大基本原则指导下，提出产业发展“富裕城乡”、空间发展“集约城乡”、生态保育“绿色城乡”和交通优化“畅达城乡”的山区乡镇四大规划对策。

　　久久为功推动小城镇建设、打造现代版“富春山居图”——浙江省小城镇建设的探索与实践

　　贾颖栋

　　浙江省住房和城乡建设厅村镇建设处副处长

　　浙江省美丽城镇建设办公室综合组组长

　　浙江省小城镇建设起源于“千村示范、万村整治”工程，坚持久久为功，一年接着一年干、一件事接着一件事办，全省小城镇环境面貌、基础设施水平、公共服务能力、产业发展活力等大幅提升。

　　特别是2016年至2019年实施小城镇环境综合整治行动，系统推进“363”模式，提出“一加强，三整治”的实践框架，改善小城镇环境卫生、城镇秩序、乡容镇貌，出台《浙江省小城镇环境综合整治技术指南》和《浙江省小城镇环境和风貌管理规范》等技术和规范文件，开展分类指导，保证常态长效，通过三年的整治行动，使全省小城镇系统改善、全面提升。

　　2020年至2022年实施美丽城镇建设行动，系统谋划抓统筹，将美丽城镇建设作为全省小城镇工作的总抓手，以“环境美、生活美、产业美、人文美、治理美”为总体目标，推进‘“十个一”标志性成果，三年的美丽城镇行动，使全省小城镇提质升级、全域美丽。

　　2023年开展现代化美丽城镇示范镇建设行动，以“以人为本，全龄友好；因地制宜，分类施策；联创联建，共富共美；全民参与，共建共享”为基本原则，按照“重点打造一批、创新培育一批、扶持提升一批”的思路，建设现代化美丽城镇示范镇，进一步发挥小城镇联结城市、带动农村的节点作用，高质量推进城乡协调发展。同时，拓展首席设计师、驻镇规划师“双师”制度，探索建立乡村工程师机制，强化“无体检不更新、无运营不建设、无保护不改造”的理念，强化城乡一体长效运营管理机制。

　　点评专家

　　卓贤

　　国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部副部长、研究员

　　各国对于城镇化的概念和口径不一样，可以依托人口普查和卫星灯光强度等客观的数据，依此来科学界定不同等级的城镇和城市化率。小城镇的国际比较研究很有意义，日韩的人口都在向都市圈集聚，他们的经验是否适合我们，怎么为我们发展所借鉴，还需要深入研究。小城镇的公园建设应侧重开放性和可进入性，平衡景观的功能和实用的功能。小城镇的发展可以用企业的一些指标来，比如企业更替、企业资金来源等，都能很好反应城镇的发展状态。在总人口下降、部分地区人口收缩的背景下，规划从增量规划转向存量规划转变是大势所趋，借鉴国外经验，以公共设施和基础设施为中心，集中布置城镇公共服务，提高设施使用率，以应对城镇和人口收缩。

　　吴康

　　学会城乡治理与政策研究专委会委员

　　首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授

　　东亚地区自农耕文明以来就有地缘人缘的相似性，城市化发展上则大多向往都市闻名，城市首位度较高，过去三十年来随着老龄化少子化等人口结构转变，日本韩国与中国台湾地区也都面临着小城镇发展动力不足，人口收缩的问题，那么我国人口也已达峰，也可能会面临相似问题，探索小城镇的可持续发展是东亚地区面临的共同问题。在中国式现代化的探索中，我国提出美丽中国，美丽城镇也就是生态文明下挖掘小城镇绿色生态优势和历史文化特质，引导其走一条不同于传统增长模式下的可持续发展道路，这是值得探索的，尤其在国土空间规划阶段，小城镇需要处理好增量和存量的关系，更需要关注项目落地、运营的全流程环节，从企业入手研究小城镇是个很好的视角。中部地区，尤其是湖北，从五普到七普可以看出，是比较典型的人口流出地区。在湖北省内，从南到北，从东到西，人口流动的差异性也很大，人口流失的情境下，未来小城镇的发展需要更精准的摸清现状，现状越清楚，做出的决策才有可能更合理更科学，才能探索出符合各地实际且更有针对性的未来小城镇发展路径。

　　申明锐

　　南京大学建筑与城市规划学院副教授

　　乡村振兴工作目前在全国各地深入开展，相比而言，小城镇研究近些年缺乏充分关注。小城镇发挥着衔接城市和乡村之间的绞合作用，作为中间体，目前是人居聚落体系的薄弱环节。江浙地区的小镇经济和乡镇企业，在改革开放中发挥了重要作用，历史贡献巨大。近些年来，这些临近中心城市的小城镇呈现出特色化和产城融合的发展趋势，成为网络化大都市的一部分。然而在全国层面来看，中西部和那些距离大城市有一定距离的小城镇面临中空的危机，如何因地制宜，如何围绕以服务乡村的公共设施为的核心功能，兼顾产业自给，需要积极探索相应路径。支撑服务乡村的“镇”兴了，乡村才能振兴。从都市角度，乡村是景观化的，是有向往生活的地方；而从乡村在地生活的视角，小城镇是实现乡村服务设施的完善、满足百姓安居乐业的空间支撑。总之，需要充分重视“镇”兴，发挥小城镇牵引服务功能，才能真正实现更广泛意义上的乡村振兴。

　　张远景

　　学会理事，浙江大学城乡规划设计研究院有限公司院长、教授级高工

　　小城镇概念要界定清晰，县城和镇有很大区别，南方和北方的城镇产业结构差别也很大，北方的城镇更像是一个乡村地区的服务中心，南方则更多具有产业的功能。要关注人口的变化，如农村人口转移和城市人口收缩等，在土地资源的政策模式和配置模式方面都有很大区别。如何应对当前小城镇收缩的趋势，当前的规划设计应重点关注“弹性”。浙江的经验一方面是关注落地实施，重视建设方案的科学合理性，关注过程实施性，把运营前置，设计阶段考虑运营问题，这是一个值得向全国推广的经验；另一方面是不断迭代升级，美丽城镇到现代化美丽城镇，浙江持之以恒，不断在前期建设的基础上迭代升级，参与区域分工，发挥小城镇区域竞争力。

　　在嘉宾引导发言后进入互动讨论环节，参会听众针对各自研究领域，结合与会专家提及的东亚小城镇基层自治、规划机制保障、机制建设成效、城镇企业运营等问题，与嘉宾进行了积极交流和互动。

　　会议最后，陈前虎教授在总结与会嘉宾发言观点的基础上，分享了他对小城镇转型与空间规划应对的思考。

　　从小城镇空间规划的角度，应充分考虑当前小城镇面临的剧烈分化和分异趋势，及其带来的过疏化和过密化对基础设施和公共设施配置的挑战，提升服务和空间利用效率。同时，要更加关注在此背景下如何开展全域土地整治，盘活存量资源，保护好小城镇的生态和文化。有生态和文化才能够吸引到人才，才能够促进科技创新的合作，推动产业的转型升级，这是小城镇、城市和乡村发展的一个基本逻辑。

　　面向城乡融合的小城镇发展和规划策略，包含以下四个重点：一是殊途同归，尊重规律，从日韩等发达国家和浙江省的实践脉络看，都体现出了类似的发展规律和异曲同工的做法；二是因地制宜，与时俱进，各个地方情况不同，同一个地方不同的区域，要根据实际情况和发展阶段具体确定发展战略；三是分类引导，特色发展，这是小城镇发展具有生命力的基本原则；四是统筹规划，抱团取暖，如浙江的实践所示，打造美丽城镇集群和县域样板区，推进基础设施和公共设施的共建共享。

　　供稿单位：浙江工业大学设计与建筑学院