幼儿园办园主体的改革

　　教育改革是人们变革现存教育的一种教育实践活动，是教育现代化过程中普遍存在的现象。从上世纪80年代开始，我国幼教界就在不断进行着各种规模、层次不同的教育改革，推动了我国幼儿教育的发展，使我国幼儿教育的面貌发生了显著的变化。本文尝试从我国幼儿教育改革的一个方面——办园主体的变化，来探讨现在幼教改革的深层原因及存在的问题，以期对幼教改革的实践深化与理论建设有所裨益。

　　办园主体的内涵

　　按办园主体不同，幼儿园基本可分为三类：政府办园、集体办园和个体办园。政府办园又分为政府机关直接办园和教育主管部门办园；集体办园也可分为企事业单位办园和社区办园，其中企事业单位办园的很大一部分已转制为个人承办。按照人们熟知的说法，这三类幼儿园又被称作公办园、民办园和私人办园。通常，在教育行政管理中，私人办园也被归入民办园之列。因此，所谓办园主体问题，实质也可看作公办与民办问题。

　　办园主体改革的原因及其依据

　　一、办园主体改革的原因

　　我国经济体制改革的不断深入给教育带来了极其深刻的变革。幼儿教育作为基础教育的组成部分，也受到了经济体制改革的影响。在计划经济体制下，幼儿园由国家包办，在当时历史条件下是可行和必须的。然而，社会发展到现在，经济体制由计划经济向市场经济转化，原有的幼儿园体制已不能适应社会发展的需要，这是幼儿教育改革的最根本的原因。

　　具体说来有以下几方面的原因：首先，在计划经济体制下，国家根据计划划拨经费包办幼儿园，使其平稳地发展。随着我国经济、政治体制改革的推进，国家要减轻包袱，这就使原来由国家包办的幼儿园失去了依靠，大部分幼儿园都要走向市场，自求生存。其次，民办幼儿园迅速增多。在市场经济条件下，国家动员全民和全社会办园，改变了办园主体，民办幼儿园迅速发展起来，从而扩大了幼儿园的投资渠道。最后，原有僵化、不变、封闭的体制已成为幼儿园发展的阻力，市场才是幼儿园生存、发展的决定因素。因此，市场经济下，行政部门应当转变职能，为幼儿园的发展创造良好的条件。

　　二、办学主体改革的依据

　　为了学前教育事业的健康发展，我国政府和教育行政部门做了很多努力。1990年，在国务院颁发的《90年代中国儿童发展规划纲要》中提出90年代我国儿童生存、保护和发展的主要目标，在全社会大力倡导“树立爱护儿童，教育儿童，为儿童做表率，为儿童办实事的公民意识”。具体提出了"积极发展学前教育，坚持全员社会力量，多渠道、多形式地发展幼儿教育"的方针，提出城市入园(班)率达到70%，农村学前一年幼儿入园(班)率达60%，在经济欠发达的农村和人口居住分散、交通不便的山区、牧区，要利用多种形式进行学前教育的目标。

　　1997年原国家教委制订了《全国幼儿教育事业"九五"发展目标实施意见》，提出了2000年全国学前三年幼儿入园率达到45%以上的新的发展目标，进一步推进了幼教事业的健康发展。另外，相关教育部门还颁布了诸如：《全日制、寄宿制幼儿园编制标准》(1987)、《托儿所、幼儿园建筑设计规范》(1987)、《幼儿园工作规程(试行)》 (1989)、《幼儿园管理条例》(1989)、《幼儿园玩教具配备目录》(1992)、《学前班工作评估指导要点(试行)》(1996)、《幼儿园工作规程》(1996)、《幼儿园教育指导纲要(试行)》(2001)等法律法规。而且，现在依然有学者在为学前教育立法做着积极的努力。这些法律法规的颁布和实施对于推动幼儿教育事业的发展有着积极的作用。

　　办园主体改革中存在的问题和解决的思路

　　一、办园主体改革中存在的问题

　　幼儿教育改革的道路不是一帆风顺的。在办园主体的改革中，不论是公办幼儿园还是民办幼儿园都相当程度地存在着一些问题。目前，公办幼儿园面临的困难和问题主要表现在人力、财力和教育质量等方面。包括集体和个体在内的民办幼儿园是学前教育的主体，但同时也问题丛生，是社会关注的焦点。这些问题都是制约幼儿教育改革继续向前发展的大问题，下面将分别进行探讨。

　　1.公办幼儿园在改革的过程中存在的问题

　　问题一：办园经费困难与收费不规范行为并存。据调查，目前全国各地都相应减少了对公办幼儿园的财政拨款，大多由全额拨款改为比例不同的差额拨款，大量的办园经费都必须自筹。在幼儿园自筹资金有困难的情况下，向家长收取各种费用成为大多数幼儿园补充教育经费巨大缺口的措施，但这种筹集资金的方式本身是不合理的，对于经济发达地区来说，也许会筹集到充裕的资金，但对于不发达地区学前教育的开展就有了相当大的困难。

　　问题二：公办幼儿园的人事和分配制度需要改革。教师“双轨制”现象是公办幼儿园教队伍建设中出现的比较突出的问题。公办幼儿园一方面希望扩大招生规模以求发展，另一方面又不愿背上沉重的教师福利包袱，同时由于政府部门对幼儿园编制的严格限制，造成了现在合同教师越来越多，教师编制“双轨制”。教师编制“双轨制”的不良后果是：编制内的教师收入高而负担轻，因此养尊处优；编制外的教师收入低而工作任务重，因此出勤不出力，从而导致幼儿教师队伍不稳定。

　　问题三：保教质量难有新的突破。公办幼儿园优于民办幼儿园，同时也最能吸引家长的关键因素在于管理的规范性和保教质量的良好性。但是，许多公办幼儿园的这一优势正在逐渐丧失。教育观念陈旧、保守，缺乏创新和改革意识，没有自己的办园特色，幼儿园管理者和教师缺乏危机意识和紧迫感等都成为公办幼儿园不可忽视的问题。而实际上公办幼儿园的危机已经越来越明显：论硬件设施，比不过一些新创办的高标准民办园；论收费，又大大高于小规模的个体幼儿园。如果在保教质量上再难有突破，公办幼儿园将如何自立于竞争日趋激烈的市场是值得我们认真考虑的。

　　2.民办幼儿园在改革过程中存在的问题

　　近年来，全国各地在规范学前教育办学秩序的过程中，对民办幼儿园进行了重点整顿。民办幼儿园因缺乏政府的关怀和支持而相对混乱，被整顿过后出现了低迷和持续混乱的状况。这种状况对于我国的幼儿教育事业的健康发展是十分不利的。在整顿过程中反映出了民办幼儿园的一些弊端和问题。

　　问题一：缺乏政府关怀和支持，处于自生自灭的外部环境下。在我国，民办幼儿园一般都是自主投资、自主管理、自主经营的。但这并不意味着政府和教育行政部门可以不闻不问，办好民办幼儿园同样是政府和教育行政部门的责任。当前的情况是各地教育行政部门对民办幼儿园的管理原则非常简单：政策上鼓励，办得好的支持，办不好的关闭。总之，采取的是一种听之任之的态度。造成这种现状的原因主要是学前教育行政部门缺乏人员和经费。因此，不少学前教育管理机构都程度不同地存在“热情不高、不愿麻烦”的问题，对民办幼儿园的指导等服务性工作力不从心。

　　问题二：民办幼儿园办园条件两极分化严重。目前，我国的民办幼儿园中既有一部分规模较大、办园条件和水平较高，有全新的教育理念和高水平的幼儿教师，高收费、豪华型的幼儿园，又有一大部分是小投入、小规模、家庭庭院式的个体幼儿园。而后者也正是办园不规范的主体，庭院式幼儿园一般是经济欠发达地区学前教育市场自主选择的结果。

　　根据以上民办幼儿教育中存在的问题，我们提出了一些思路以供参考。首先应当确立政府的责任意识，积极地扶持民办教育的发展；其次，我们可以借鉴高中教育发展经验，允许公办园介入民办园的发展，扩大优质学前教育资源；最后，应当建立以评估为导向，完善市场化的监督机制。

　　总之，目前我国幼儿教育总体水平还不高，地区之间、城乡之间发展不平衡，与经济、社会、教育的发展和人民群众日益增长的需求还不相适应；幼儿教育事业投入不足；一些地方对幼儿教育的重要性认识尚不到位，简单套用企业改制的做法，将幼儿园推向市场，减少或停止投入，甚至出售；有的地方幼儿教育管理力量薄弱等等，这些都是比较突出的问题。

　　幼儿园办园主体改革的目标

　　针对上述问题，教育部等十部门于2003年1月17日提出了《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》。即幼儿园办园主体改革的目标：

　　近后5年(2003年—2007年)幼儿教育改革的总目标是：形成以公办幼儿园为骨干和示范，以社会力量兴办幼儿园为主体，公办与民办、正规与非正规教育相结合的发展格局。根据城乡的不同特点，初步建立以社区为基础，以示范性幼儿园为中心，灵活多样的幼儿教育形式相结合的幼儿教育服务网络。为0—6岁儿童和家长提供早期保育和教育服务。

　　今后5年，全国幼儿教育事业发展的总目标是：学前3年儿童受教育率达到55%，学前1年儿童受教育率达到80%；大中城市普及学前3年教育；全面提高0—6岁儿童家长及看护人员的科学育儿能力。

　　幼儿园办园主体的改革是幼儿教育改革的一个重要组成部分。正确地认识改革的必要性，客观地看待改革中存在的问题，对于我们顺利地进行改革，从而达到预期的办园主体改革的目标有着积极的意义，对于丰富我们的理论和实践也都大有裨益！ (文/北京师范大学教育学院学前教育专业 苏伟)