从轻和从重处罚如何定义？这个市场监管局发布行政处罚裁量规则
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重庆市市场监管局印发行政处罚裁量规则
重庆市市场监督管理
行政处罚裁量规则（暂行）
第一条 为规范市场监督管理机关行政处罚裁量活动，确保行政处罚的合理性，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》、《国家市场监督管理总局关于规范市场监管行政处罚裁量权的指导意见》、《重庆市规范行政处罚裁量权办法》等规定，结合我市市场监督管理工作实际，制定本规则。
第二条 本市各级市场监督管理机关实施行政处罚，适用本规则。市药监局、区县（自治县）市场监管部门对药品、医疗器械、化妆品生产经营以及使用环节的违法行为实施的处罚除外。
第三条 本规则所称行政处罚裁量，是指市场监督管理机关在实施行政处罚时，根据法律法规规章的规定，综合考虑违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度以及当事人主观过错等因素，决定是否给予行政处罚、决定行政处罚的种类和幅度的活动。
第四条 实施行政处罚裁量应当基于正当目的，遵循合法、公平、程序正当、过罚相当、综合裁量、教育与处罚相结合的原则，维护公民、法人和其他组织的合法权益，确保行政处罚公正合理。
第五条 行使行政处罚裁量权，应当以事实为依据，综合考虑下列因素：
（一）当事人是否具有主观故意及主观恶性的大小；
（二）涉案财物或违法所得的数额；
（三）违法行为持续的时间；
（四）违法行为的规模或涉及的区域范围大小；
（五）当事人是否多次违法；
（六）违法行为的手段是否恶劣；
（七）违法行为的危害后果、社会影响程度；
（八）违法行为地的经济发展状况；
（九）其他依法应予考虑的因素。
第六条 不予处罚是指案件存在法定情形或因法定原因，市场监管部门对当事人的特定违法行为决定不给予行政处罚。
第七条 从轻处罚是指市场监管部门依法在行政处罚的法定种类和法定幅度内适用较轻、较少的种类或者选择较低的幅度予以处罚。
下列情形属于从轻处罚：
（一）在法律法规规章规定可以选择多个处罚种类时，选择单处警告或一个较轻的种类；
（二）法定罚款幅度规定有最高限和最低限的，在从最低限到最高限这一幅度当中选择较低的30%部分（不含30%）进行处罚；
（三）法律法规规章只规定最高罚款数额或倍数，没有规定最低罚款数额或倍数的，决定罚款的数额介于最高罚款数额或倍数的10%―30%（不含30%）之间。
第八条 减轻处罚是指市场监管部门适用法定行政处罚最低限度以下的处罚幅度或减少法定的处罚种类。
下列情形属于减轻处罚：
（一）法律法规规章规定应当没收违法所得、没收非法财物，并处罚款时，不选择并处罚款；
（二）法律区别情形规定了行政处罚的不同档次时，在违法行为对应档次以下决定处罚；
（三）法定罚款幅度为一定金额或倍数的，决定罚款的数额低于最低金额或倍数；
（四）法律法规规章只规定最高罚款数额或倍数，没有规定最低罚款数额或倍数的，决定罚款的数额低于最高罚款数额或倍数的10%；
（五）法定罚款数额无幅度规定，为确定数额的，在确定数额之下决定处罚。
第九条 从重处罚，是指市场监管部门在依法可以选择的处罚种类和处罚幅度内，适用较重、较多的处罚种类或者较高的处罚幅度。
下列情形属于从重处罚：
（一）在法律法规规章规定可以选择多个处罚种类时，选择责令停产停业、暂扣或者吊销许可证书、暂扣或者吊销执照等种类；
（二）法定罚款幅度规定有最高限和最低限的，在从最低限到最高限这一幅度当中选择较高的30%部分进行处罚；
（三）法定罚款幅度只有最高数额或倍数，没有规定最低数额或倍数的，在最高数额或倍数的70%以上进行处罚。
第十条 根据法律规定，在法律、法规、规章规定的处罚种类之外，选择更重的处罚种类决定处罚，或者在法定罚款幅度最高金额之上决定处罚。
加重处罚的种类或幅度按法律规定执行。没有法律规定的，不得实施加重处罚。
第十一条 当事人有下列情形之一的，应当不予处罚:
（一）违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果；
（二）违法行为在二年内未被发现。但法律另有规定的除外；
（三）实施违法行为时不满14周岁；
（四）精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时实施违法行为；
（五）其他依法不予处罚的情形。
第十二条 当事人有下列情形之一的，应当从轻或减轻处罚：
（一）主动报告并如实陈述违法行为；
（二）受他人胁迫实施违法行为；
（三）配合市场监督管理机关查处违法行为有立功表现；
（四）实施违法行为时已满14周岁未满18周岁；
（五）涉案财物数量、金额或者违法所得较少；
（六）其他应当依法从轻或者减轻处罚的情形。
前款第（三）项规定的情形包括当事人揭发市场监管领域重大违法行为，或者提供其他重大违法行为的关键线索或证据，并经查证属实。
第十三条 当事人有下列情形之一的，可以酌情予以从轻处罚：
（一）违法行为社会危害性较小或者尚未产生实际社会危害后果；
（二）及时纠正并如实陈述违法行为；
（三）在共同违法行为中起次要作用或者辅助作用；
（四）因残疾、疾病或者下岗失业等原因，导致本人或家庭生活确有困难的人实施违法行为；
（五）其他可以依法从轻处罚的情形。
第十四条 下列违法行为，同时符合本规则第十三条所列情形之一的，可以酌情减轻处罚：
（一）违反《商标法》第十四条第五款规定，将“驰名商标”字样用于商品、商品包装或者容器上，或者用于广告宣传、展览以及其他商业活动中；
（二）违反《广告法》第九条第（三）项规定，在广告中使用“国家级”、“最高级”、“最佳”等用语；
（三）违反《广告法》第十一条第二款规定，在广告中使用数据、统计资料、调查结果、文摘、引用语等引证内容，真实准确，但未表明出处；
（四）有充分证据证明确属管理疏漏造成产品不合格，且当事人事后积极配合执法部门调查取证，对违法行为及时整改;
（五）在行政执法部门采取行政强制措施之前，采取将出厂的不合格产品尽可能收回等方式，主动消除或者减轻违法行为危害后果；
（六）属于强制性认证产品，未经认证，擅自出厂、销售，进口或者在其他经营性活动中使用，未对人体健康和人身、财产安全、环境安全和国家公共安全等造成危害后果，并按规定正在办理强制性产品认证有关手续；
（七）销售者有充分证据证明其不知道该产品为禁止销售的产品并如实说明其进货来源；
（八）市局规定的其他可以酌情减轻处罚的情形。
第十五条 当事人有下列情形之一的，应当从重处罚：
（一）趁发生自然灾害、事故灾难、公共卫生或者社会安全等突发事件之机实施违法行为；
（二）严重冲击社会主义核心价值的违法行为；
（三）危害公共安全、国家安全、社会安定，破坏民族团结的违法行为；
（四）在共同违法中起主要作用；
（五）曾因同一性质的故意违法行为受到刑事处罚，或者在两年内曾因同种故意违法行为被查处，仍继续或再次实施；
（六）伪造、变造、隐匿或者销毁违法证据；
（七）隐藏、转移、变卖、损毁市场监管部门依法查封、扣押的财物或者先行登记保存的证据的，市场监管部门已依法对上述行为进行处罚的除外；
（八）胁迫、教唆他人实施违法行为；
（九）对举报人、证人有报复行为；
（十）其他应当依法从重处罚的情形。
第十六条 当事人有下列情形之一的，可以酌情从重处罚：
（一）实施冲击党和国家方针、政策明确的阶段性重点工作的违法行为；
（二）实施坑农害农等严重损害农民利益的违法行为；
（三）违法行为手段恶劣；
（四）涉案财物数量、金额或违法所得数额较大；
（五）违法行为造成人身伤亡或者重大财产损失，或造成其他不良社会影响；
（六）阻挠、抗拒执法，拒绝提供证据、阻碍调查或者对行政执法人员打击报复；
（七）其他可以依法从重处罚的情形。
第十七条 法律对违法行为设定有没收违法所得、没收非法财物等罚种时，应当优先适用。
本规则第十三条、第十四条、第十六条所规定的情形，属于法律法规规定应当从轻减轻或者从重处罚的，依照法律法规规定予以裁量。
第十八条 除法律法规规章另有规定外，当事人具有多种情节的，按照以下规则实施处罚：
（一）具有两个或两个以上从轻情节的，且没有从重情节的，应当按法定最低处罚数额（倍数）决定处罚，或者决定减轻处罚；
（二）同时具有从轻、减轻情节且没有从重情节的，应当减轻处罚；
（三）具有两个或两个以上减轻情节的，且没有从重情节的，应当在法定最低处罚数额（倍数）的30%以下（不含30%）决定处罚，或决定不予处罚；
（四）具有两个或者两个以上从重情节且不具有减轻、从轻情节的，应当按法定最高处罚数额（倍数）实施处罚；
（五）对以上规定之外的其他具有多种违法情节的情形，应当根据案件情况按当事人的主要违法情节并综合其他情节实施处罚。
第十九条 当事人的同一违法行为同时违反多个市场监督管理法律法规规章规定，应当适应其中一个较重的规定予以处罚，法律法规规章另有规定的除外。
同一违法行为既违反市场监督管理法律法规规章规定，又违反其他法律法规规章规定，被其他行政机关依法给予罚款处罚后，市场监督管理机关不得再次予以罚款处罚。
第二十条 市局可以根据《行政处罚法》和市场监督管理法律法规规章规定，结合执法实际，制定市场监管领域轻微违法行为免罚清单。对免罚清单规定的情形，应当免于处罚，但本规则第十五条第一项规定的行为除外。
当事人的行为属于《清单》所列违法行为，但同时违反其他市场监督管理法律、法规、规章的，可以按本规则第十九条的规定予以处罚。
第二十一条 除法律、法规和规章另有规定外，责令当事人限期改正的期限一般不超过30日；确因特殊原因不能在规定期限内改正，当事人申请延长的，经本机关负责人批准，可以适当延长。
市场监督管理机关作出责令改正决定，应制作《责令改正通知书》送达当事人，告知其违法事实、违反的法律法规和改正期限，并督促和指导当事人及时改正。
第二十二条 责令停业整顿的营业范围按法律法规规章的规定执行。没有规定的，应当责令当事人停止与违法行为相关的经营活动。情节严重的，可以责令当事人停止全部经营活动。
责令停业整顿的时限按法律法规规章的规定执行。没有规定的，可以明确具体的整改时间，也可以以特定条件成立之日为时限，但最短不得少于15日。以具体时间为时限的，最长不得超过90日。以特定条件成立为时限的，对条件的表述应当客观、明确、具体，便于核查。
当事人整改完毕，申请提前恢复营业的，经调查核实并经本机关负责人批准，可准予恢复营业。
第二十三条 法律法规规章修订，或者以新的法律法规规章废止旧的法律法规规章的，对新规定施行前发生、施行后查处的同种类违法行为，应当适用新、旧规定中较轻的规定进行处罚裁量。新的规定不视为违法行为的，不予处罚。
第二十四条 办案机构在查办案件时应依法全面、客观收集与行使行政处罚裁量权有关的证据，不得只收集对当事人不利的证据。
第二十五条 按照市局规定需要集体讨论的重大、复杂行政处罚案件的裁量，应经市场监督管理机关负责人集体讨论决定。
第二十六条 在案件调查终结报告、听证报告、处罚决定书或者其他处理决定中应当对处罚裁量的情况进行表述，说明相应的事实、理由和依据。
对依法应当先行责令改正的违法行为实施处罚的，应在案件调查终结报告、处罚或听证告知书以及处罚决定书中说明经责令改正后当事人拒不改正的事实，并在案卷中收存《责令改正通知书》、《送达回证》等材料。
第二十七条 审核机构在对处罚案件进行审核时，应当对行政处罚裁量的适当性予以审查。
第二十八条 市场监督管理机关作出不予处罚决定后，对当事人或其监护人应以口头或书面形式进行告诫，告知其违法事实和违反的法律法规规定以及整改要求或建议。
第二十九条 申请人民法院强制执行时，处罚机关可以根据实际情况决定是否加处罚款。决定加处罚款的，应当按照法定比例实施，不得减少加处基数，降低加处比例。
第三十条 市局、区县局应当对下级机关、机构和本机关行使行政处罚裁量权的情况进行指导和监督。发现违反本规则不当行使裁量权的，应当依法予以纠正。
第三十一条 市场监督管理机关应当自觉接受人大监督、政协监督、司法监督和舆论监督，并对监督意见认真调查、核实，依法及时处理。
第三十二条 不当行使行政处罚裁量权导致行政处罚案件被有权机关撤销、变更或确认违法，造成不良影响的，应依照有关规定追究相关人员的过错责任。
第三十三条 本市各级市场监督管理机关在决定行政处罚时，如适用本规则与适用市局《行政处罚裁量指导基准》得出的处罚结果不一致时，以本规则确定的处罚结果为准。
第三十四条 市场监督管理所依法以自己名义实施行政处罚时，按照本规则执行。
市场监督管理机关实施取缔、撤销登记、撤销许可等非处罚行为，不适用本规则。
第三十五条 本规则自2020年12月16日起施行，《重庆市工商行政管理局关于印发行政处罚裁量权适用规则的通知》（渝工商发〔2017〕27号）、《重庆市质量技术监督系统规范行政处罚裁量实施办法（试行）》（渝质监发〔2010〕215号）、《重庆市食品药品监督管理局行政处罚裁量权适用规则》（渝食药监法〔2017〕13号）、《重庆市食品药品监督管理局修订〈重庆市食品药品监督管理局行政处罚裁量权实施基准〉部分条款的通知》（渝食药监法〔2015〕31号）同时废止。
重庆市市场监督管理局关于《重庆市市场监督管理行政处罚裁量规则（暂行）》的政策解读
一、起草必要性
过罚相当是行政处罚的的重要原则，处罚裁量是执法办案工作中确保公平公正的关键环节，也是复议机关、人民法院进行复议和审理的重要内容。在实践中，由于案情的复杂性和执法人员对法律法规的理解认识不到位，或者受其他案外因素影响，裁量不合理、不适当的问题较为突出，往往造成 “同案不同罚”的现象，影响了市场监管机关执法水平和行政公信力的提升。机构改革前，原工商、质监、食药监、价格监督部门制定了关于行政处罚裁量权方面的行政规范性文件，在若干具体规定上各不相同，导致系统各执法单位在行使行政处罚裁量权时无所适从。因此，全系统亟需制定《裁量规则》，统一、规范行政处罚裁量活动。
2020年1月3日，总局发布了《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》（国市监法〔2019〕244号，下称《指导意见》），对行政处罚裁量权行使原则、适用规则以及建立健全行政处罚裁量基准制度等内容作出了规定，为制定《裁量规则》提供了基础性的制度遵循。
二、主要依据
（一）《中华人民共和国行政处罚法》
（二）《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》
（三）《国家市场监督管理总局关于规范市场监管行政处罚裁量权的指导意见》
（四）《重庆市规范行政处罚裁量权办法》
三、起草过程
我局于今年3月初着手《裁量规则》的调研论证和起草工作。通过对复议诉讼和案件评查中典型案例的分析，深入研究原工商、质监、食药监和价格监督部门裁量规则存在的问题，参阅大量学术论文、著作，形成《裁量规则》征求意见稿，并向系统各单位征求意见，共收集汇总意见建议94条。在充分吸纳各单位合理意见的基础上，参考外省市陆续出台的相关文件，对本《裁量规则》进行了修改完善，分别于2020年9月24日召集部分区县局进行了研究论证、于2020年11月17日向社会公众征求意见，并就若干具体问题与市高院、市司法局进行了反复沟通、磋商，数易其稿，最终形成了文本送审稿。
四、主要内容
《裁量规则》共三十五条，其中：第一条至第五条分别明确了制定的目的、裁量的适用范围、裁量的定义、裁量的原则和行使处罚裁量的考量因素；第六条至第十条对不予处罚、从轻处罚、减轻处罚、从重处罚、加重处罚进行了定义；第十一条至第十六条分别对免罚情形、从轻减轻情形、酌定从轻情形、酌定减轻情形、从重情形和酌定从重情形作出了规定；第十七条至第十九条规定了法律法规的优先适用、情节对冲和竞合裁量情形；第二十条对免罚清单规定的情形重新进行了明确；第二十一条、第二十二条对责令改正的时限以及停业整顿的范围和时限作出了规定；第二十三条规定了“从旧兼从轻”的原则；第二十四条对办案机构的证据收集作出了明确；第二十五条规定了重大、复杂行政处罚需要经市场监督管理机关负责人集体讨论决定；第二十六条规定了文书中对裁量说理性的表述；第二十七条规定了对裁量适当性的审查情形；第二十八条对不予处罚情形的行政指导作出了规定；第二十九条规定了加处罚款的裁量的具体情形；第三十条、第三十一条对行使行政处罚裁量实施监督作出了统一规定；第三十二条对不当行使行政处罚裁量权予以责任追究作出了规定；第三十三条明确了《裁量规则》与《裁量指导基准》出现冲突时的适用原则；第三十四条明确规定了在实施取缔、撤销登记、撤销许可等非处罚行为时，不适用本规则；第三十五条规定了本规则的施行日期。
五、特别说明的事项
（一）关于从轻处罚和从重处罚的定义问题。按照《重庆市规范行政处罚裁量权办法》第十七条第（一）项的规定：“罚款为一定金额的倍数的，从轻处罚应当低于中间倍数，从重处罚应当高于中间倍数”。此规定只有从轻和从重的处罚裁量，没有居中处罚裁量。而《市场监管总局关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》中明确规定了“从轻行政处罚，罚款的数额应当在从最低限到最高限这一幅度中较低的30%部分”，“从重行政处罚，罚款的数额应当在从最低限到最高限这一幅度中较高的30%部分”。经与市高法院行政庭、市司法局复议处、文审处进行沟通，均认为《市场监管总局关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》中对从轻处罚和从重处罚的规定更加严谨、更加准确。因此，我们在起草本《裁量规则》时参照了总局的规定（参见第七至九条）。
（二）关于酌定情节。现行法律法规中虽然对从轻、从重处罚的主要情形作出了规定，但部分未列入法条的情形，其社会危害程度和可能产生的危害后果明显轻微或严重，不能不在裁量规则中列出，指引裁量工作。为此，《裁量规则》比照刑法的规定，根据总局《指导意见》，将各类情节区分为法定情节与酌定情节，明确法定情节应当在裁量中予以考量，酌定情节可以根据案情适度考量。文本中规定了第十三条“酌定从轻情形”、第十四条“酌定减轻情形” 和第十六条“酌定从重情形”，执法机关可结合违法行为的具体实施情况并对应可能出现的危害后果，在处罚时予以酌情考虑。
（三）关于加重处罚。今年2月24日，全国人大常委会出台了《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，作出了“加重处罚”的规定。全国人大法工委就“加重处罚”的适用问题在答复的意见中明确：对非国家重点保护野生动物的违法行为的处罚，按照针对国家重点保护野生动物的违法行为的处罚规定执行；对国家重点保护野生动物违法行为的处罚，区分一般违法行为和情节严重违法行为，对情节严重违法行为规定了较重处罚的，对一般违法行为按较重违法行为的处罚规定处罚，对情节严重的违法行为以及未区分一般违法行为和情节严重违法行为的，其罚款幅度上限提高一倍；现行法律未区分国家重点保护野生动物、非国家重点保护野生动物统一作出处罚规定的，其罚款幅度上限提高一倍。因此，在本《裁量规则》中对“加重处罚”作出了具体的明确。（参见第十条）
（四）情节叠加与对冲的处理。情节叠加，是指一个案件中当事人存在多个同向的情节，如从轻减轻或均为从重情节。情节对冲，是指一个案件中当事人存在多种裁量情节，既有从轻减轻情节，又有从重加重情节，既有法定裁量事由，又有酌定事由的情况，因此在裁量中应当综合考量。本《裁量规则》中对五类存在情节对冲原则的情形作出了规定，力求在综合平衡的基础上，充分体现处罚裁量的公平、公正、适当（参见第十八条）。
（五）关于从旧兼从轻原则。该原则本属于刑法的定罪量刑原则，在行政处罚法中并无明确规定。意指在法律新交旧替期间，按照 “法不溯及既往”的原则，在旧法生效期间实施的犯罪行为应按旧法处理，原则上不适用新法。但如果根据新法规定，行为人的行为不再视为犯罪，或者新法对同类行为规定的刑罚更轻，则应当适用新法。在实践中，“从旧兼从轻”原则很早就渗透到行政诉讼、行政复议领域，成为行政审判、行政复议机关的共识，已经做成了一系列判例，故《裁量规则》第二十三条规定：“法律法规规章修订，或者以新的法律法规规章废止旧的法律法规规章的，对新规定施行前发生、施行后查处的同种类违法行为，应当适用新、旧规定中较轻的规定进行处罚裁量。新的规定不视为违法行为的，不予处罚”。
（六）关于责令停业整顿和责令改正时限和范围的裁量。现行的市场监督管理法律法规均未对责令停业整顿和责令改正的时限作出具体规定，在执法实践中往往导致执法机关在作出具体行政行为时随意为之，造成权力滥用。因此，在本《裁量规则》第二十一、第二十二条中增加了对责令停业整顿范围、时限、当事人整改的规定，以确保执法的严肃性，杜绝随意性。
来源：重庆市市场监督管理局
发布单位：中国工商出版社 新媒体部（数字出版部）
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原标题：《从轻和从重处罚如何定义？这个市场监管局发布行政处罚裁量规则》
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