消费基础设施REITs政策解读及合规要点
前言
2023年3月24日，基础设施公募REITs新规落地，国家发改委发布《关于规范高效做好基础设施领域不动产投资信托基金项目申报推荐工作的通知》（发改投资〔2023〕236号，下称“236号文”），中国证监会发布《关于进一步推进基础设施领域不动产投资信托基金常态化发行相关工作的通知》（下称《常态化发行通知》）。两份新规维持了发改体系在资产端、证监体系在金融产品端的分工监管格局，对REITs市场各环节做出相应指导，加速REITs常态化发行。其中，最大亮点在于消费基础设施首次被允许纳入基础设施公募REITs试点范围。自2020年4月基础设施REITs试点40号文发布以来，REITs项目相关政策文件在实践中不断完善。可以预见的是两份新规的发布将对推动市场持续扩容增类，丰富投资类型，进一步拉动内需起到积极的促进作用。本文将从基础设施REITs的政策变迁切入，结合上述两份新规的相关要求对消费类基础设施REITs项目的合规要点做初步分析，供各位参考。
一、基础设施REITs概述
（一）基础设施REITs的概念
REITs全称Real Estate Investment Trusts，中文译为不动产投资信托基金，是实现不动产证券化的重要手段。REITs作为一种收益凭证,通过发行来汇集投资者资金，交由专业投资机构进行投资经营管理，最终将投资收益再分配给投资者。当前阶段我国主要发展的不动产投资信托基金主要为基础设施公募投资信托基金，通过公开向社会不特定投资人发行来汇集资金。
我国基础设施公募REITs正式登上历史舞台源自2020年《中国证监会、国家发展改革委关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》（证监发〔2020〕40号文）的出台。而后在2021年6月，我国第一批9单基础设施公募REITs分别在深沪交易所挂牌上市，成为我国首批成型产品。包括产权类的产业园3单、仓储物流2单、特许经营权类项目4单。
（二）基础设施REITs底层资产的范围变迁和扩容
2020年8月3日，国家发改委办公厅发布《关于做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点项目申报工作的通知》（发改办投资〔2020〕586号）：首次明确基础设施REITs入池资产范围；规定酒店、商场、写字楼、公寓、住宅等房地产项目不属于试点范围。
2021年7月2日，国家发改委发布《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点工作的通知》（发改投资〔2021〕958号），对基础设施REITs的资产范围第一次扩容。
2023年3月1日，国家发展改革委《关于规范高效做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）项目申报推荐工作的通知》（发改投资〔2023〕236号），对基础设施REITs的资产范围第二次扩容。
历次扩容情况如图所示：
文号
资产范围
586号文
1.仓储物流项目；
2.收费公路、铁路、机场、港口项目；
3.城镇污水垃圾及资源化利用、固废危废医废处理、大宗固体废弃物综合利用项目；
4.城镇供水、供电、供气、供热项目；
5.数据中心、人工智能、智能计算中心项目；
6. 5G、通信铁塔、物联网、工业互联网、宽带网络、有线电视网络项目；
7.智能交通、智慧能源、智慧城市项目；
8.符合“(a)位于国家发展改革委确定的战略性新兴产业集群或《中国开发区审核公告目录(2018年版)》确定的开发区范围内(b)业态为研发、创新设计及中试平台，工业厂房，创业孵化器和产业加速器，产业发展服务平台等园区基础设施(c)项目用地为非商业、非住宅用地”的国家战略性新兴产业集群、高科技产业园、特色产业园。
排除范围：
酒店、商场、写字楼、公寓住宅等房地产项目不属于试点范围。
958号文
新增范围：
1.能源基础设施，包括风电、光伏发电、水力发电天然气发电、生物质发电、核电等清洁能源项目，特高压输电项目，增量配电网、微电网、充电基础设施项目，分布式冷热电项目；
2.停车场项目；
3.保障性租赁住房，包括各直辖市及人口净流入大城市的保障性租赁住房项目；
4.探索在其他基础设施领域开展试点:
(1)具有供水发电等功能的水利设施;
(2) 自然文化遗产、国家AAAAA 级旅游景区等具有较好收益的旅游基础设施，其中自然文化遗产以《世界遗产名录》为准；
5.项目土地用途原则上应为非商业、非住宅用地，租赁住房用地以及为保障项目正常运转而无法分割的办公用房、员工宿舍等少数配套设施用地除外。
排除范围：
酒店、商场、写字楼等商业地产项目不属于试点范围。
236号文
新增范围:
增强消费能力、改善消费条件、创新消费场景的消费基础设施，优先支持百货商场、购物中心、农贸市场等城乡商业网点项目，保障基本民生的社区商业项目。
（三）将商业消费基础设施纳入REITs资产范围的意义
236号文和《常态化发行通知》中规定，消费REITs项目发起人（原始权益人）应利用回收资金加大便民商业、智慧商圈、数字化转型投资力度，更好满足居民消费需求。由此可见当前我国大力推行消费REITs的初衷依旧是盘活存量资产，拉动消费内需。
今年的中央经济工作会议指出，要充分挖掘国内市场潜力，提升内需对经济增长的拉动作用。要把恢复和扩大消费摆在优先位置，增强消费能力，改善消费条件，创新消费场景。消费基础设施正式纳入基础设施REITs底层资产，在巩固基础设施REITs市场繁荣的同时也能够有效激发市场活力。
二、基础设施REITs项目合规要点
（一）发起人不得从事商品住宅开发业务
236号文明确规定项目发起人（原始权益人）不得从事商品住宅开发业务，严禁规避房地产调控要求，不得为商品住宅开发项目变相融资。这一规定在《常态化发行通知》中做出了重申，明确了REITs与商品住宅开发业务相互隔离的原则。需要有独立的原始权益人开展消费类基础设施相关业务，与住宅业务板块隔离，且明确项目回收资金不得流入住宅地产市场。
（二）项目投资管理合规性
项目投资手续合规性一直是监管部门在审查项目REITs发行条件的重点之一。早期开工建设的项目部分存在投资手续不合规、不完善的问题，这也是很多试点项目在培育阶段需要重点优化的事项。236号文的出台再一次强调了投资手续合规的重要性。
根据236号文的规定，投资管理手续是否合规，应以项目投资建设时的法律法规和国家政策作为主要判定依据。针对不同情形进一步规定：
项目投资建设时无需办理但按现行规定应当办理的有关手续，应按当时规定把握，并说明有关情况。
项目投资建设时应当办理但现行规定已经取消或与其他手续合并的有关手续，如有缺失，应由相关负责部门说明情况或出具处理意见。
按照项目投资建设时和现行规定均需办理的有关手续，如有缺失，原则上应由相关负责部门依法补办，确实无法补办的应由相关负责部门出具处理意见。
如项目曾进行改变功能用途的重大改扩建，应主要依据改扩建时的相关手续办理情况判断其投资管理合规性。
（三）项目用地合规性
236号文规定：“项目用地性质应符合土地管理相关规定”。用地合规性手续，一般包括用地预审、土地征迁、用地批准、土地出让或划拨、土地使用权证或不动产权证办理等。
需要注意的是，虽然大部分消费基础设施项目的土地使用权往往通过市场化方式获得，因而较少附加转让限制，但存在部分消费基础设施项目土地使用权的协议出让及用地手续的办理涉及资产转让限制。因此，在被限制资产转让的情况下，项目发起人（原始权益人）需要取得原《土地出让合同》相关部门的同意文件，或者无异议文件。
（四）项目权属应清晰
2021年国家发展改革委《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点工作的通知》中关于试点项目申报要求中明确规定：“基础设施项目权属清晰、资产范围明确，发起人（原始权益人）依法合规直接或间接拥有项目所有权、特许经营权或经营收益权。项目公司依法持有拟发行基础设施REITs的底层资产。”
一般判断基础设施项目权属是否清晰主要以是否办理并取得不动产证书或房屋所有权证书为主要依据。但是在现实的消费基础设施场景中，有时会存在消费基础设施（如购物中心）与酒店、办公楼（酒店、办公楼目前仍不在消费REITs底层资产试点范围）作为综合体项目登记在一个不动产权证书上的情况。在这种情况下，项目申报前就需提前与相关部门进一步沟通，将消费基础设施与非消费部分所有权剥离，取得相关部门书面权属证明文件，确保符合底层资产权属和范围清晰的要求。
三、结语
自236号文和《常态化发行通知》发布后，各地陆续发布推进REITs常态化发行的通知或文件。可以预见的是，REITs项目的发行将会步入多类型全面开花的新阶段。消费基础设施REITs的发行正在成为促进消费，扩大有效投资，繁荣我国实体经济的典型举措。