智库观察

　　党的二十大报告提出实施自由贸易试验区提升战略，是对自贸试验区建设的高度提炼和深度指引。20世纪90年代，全国第一个保税区在上海外高桥设立，2013年，以外高桥保税区为启航地诞生了全国第一个自贸试验区——上海自贸试验区。十年来，21个自贸试验区已形成从南到北、由沿海至内陆的发展新格局，充分发挥了先行先试的改革试验田和开放前沿阵地作用，在链接“双循环”、促进全国统一大市场建设和政府职能转变等方面在全国形成了明显的示范效应。

　　一、自贸试验区让“双循环”衔接更加顺畅

　　作为国内国际“双循环”的重要枢纽，自贸试验区既是促进国际循环的前沿阵地，也是引领国内循环的创新高地，更是有机衔接国内循环和国际循环的桥梁纽带。

　　第一，在对接国际高标准经贸规则方面，制度型开放已经成为自贸试验区的主基调。目前自贸试验区的对标重点已经从传统贸易和投资涉及的关税、市场准入逐步转为服务贸易、知识产权、数据跨境、产业发展、政府采购、国有企业和劳动保护等领域。这样的转变一方面顺应了国际高标准经贸规则重构从边境向边境后延伸的趋势，另一方面也是自贸试验区积极发挥国内国际双循环重要节点的内在驱动力使然，既是顺势而为，也是主动求变。在当前的CPTPP、DEPA等高标准国际经贸协定谈判中，自贸试验区将发挥更为重要的作用，以丰富的场景和案例助力谈判顺利进行。

　　第二，在内外贸一体化方面，自贸试验区的天然优势决定了其所在的区域一直都是实施推进内外贸一体化试点工作的重点区域。从主体看，自贸试验区的企业具有国内国际双重基因和双向适应性，不论是外资企业向内发展，还是国内企业向外发展，都能从自贸试验区丰沃的土壤中获取能量。从政策看，自贸试验区在促进内外贸同时开展、内外贸灵活转换方面有着独特的政策优势，如一般纳税人资格试点、内外贸同船运输等政策鼓励企业充分利用两个市场、两种资源，并尽可能地降低产品在两个市场的互换成本。海南自贸港在促进内外贸一体化上有着特有的政策优势，如加工增值产品内销免关税、内外贸同船加注保税燃油等。从业态看，自贸试验区近年来大力发展的跨境电商、市场采购、离岸贸易和保税维修等贸易新业态新模式进一步打通了国际市场和国内市场，让两个市场、两种资源的链接更加充分、高效。以跨境电商来说，跨境电商通过精准对接海外市场、简化交易中间环节，为国内企业、特别是中小企业“出海”提供了极大的便利，贸易创造性效应非常显著。

　　第三，在总部经济发展方面，自贸试验区以其丰富的总部资源成为链接国际资源和国内资源的高地。总部企业资源配置的高效性和发展空间的集约性与区域的发展目标高度契合，总部经济发展成熟的地方能够实现企业和区域发展的双赢。如跨国公司地区总部在深入推进本土化战略时，会和产业链上的本土企业发生越来越紧密的联系，这一方面提升了跨国公司在全球产业链价值链中的地位；另一方面也优化了本地产业生态，特别是为本土企业提供了链接跨国公司开放式创新生态系统全球网络的入口，从而使本土企业能够触及跨国公司独有的广度和深度，助力其“走出去”。以国内跨国公司地区总部最为集中的上海来说，上海自贸试验区通过全球营运商计划（GOP）、大企业开放创新计划（GOI）实现了跨国公司与本土企业之间的联动发展、融合共生，全球资源配置能力持续提升。

　　二、自贸试验区让全国统一大市场运行更加高效

　　市场是我国参与国际竞争合作最重要的资本。尽管我国拥有超大规模市场优势，但要把优势转化为实实在在的红利，还必须打破各类低水平封闭小循环，创造要素自由高效流动的市场共同体。目前，全国21个自贸试验区形成了覆盖东西南北中的全方位开放新格局，由于自贸试验区开放创新的内在基因，国内要素在自贸试验区的引领下得到了更充分、更高效的配置，区域间横向联系不断加强，同时也对全球要素资源形成了强大的吸引力。自贸试验区对全国统一大市场建设的促进作用具体体现在：

　　一是海关监管一体化日益加快。自贸试验区通过制度创新激活了要素流动性，使各类商品要素在各海关、口岸之间的流转更加便捷、顺畅。从通关方式看，我国的海关通关包括口岸报关、转关报关、属地申报、区域通关一体化和全国通关一体化等模式，其中在转关和全国通关一体化等方面的改革举措正是源于自贸试验区改革创新的内在动力和贸易新业态新模式带来的外在推力。如市场采购作为近年来快速发展的贸易新业态新模式，由于其小批量、多批次的特征和就近通关、便捷通关的需求，通过这种方式出口的商品可灵活选择转关、口岸清关或全国一体化通关模式通关。从监管方式看，海关异地监管的实施也让全国统一大市场建设多了一份“海关力量”。

　　二是区域间横向联系不断加强。十年来，上海自贸试验区累计已有300多项改革经验向全国分层次、分领域进行了复制推广。而区域之间的联系远不止于制度创新成果复制推广这一种形式，全国21个自贸试验区在开放和发展中产生的横向联动性、协同性日益增强，相互之间的交流合作、互学互鉴日益紧密。在平台方面，长三角自贸试验区联盟、黄河流域自贸试验区联盟、中国自由贸易试验区智库联盟等合作平台兴起，在营造更统一、稳定、可预期市场环境的过程中，各地区协同合作日益加强，共识不断深化。在区域方面，在自贸试验区“引力”的作用下，京津冀、长三角、粤港澳大湾区一体化动力进一步增强，成渝地区双城经济圈强势崛起，以城市群的方式提升了自贸试验区在全国统一大市场中的活跃度、贡献度和辨识度。

　　三是内陆地区市场潜力持续释放。近年来，铁路运输和铁海联运等多式联运的兴起在一定程度上改变了以海运为基础的国际经贸格局，让长期以来处于开放边缘的中西部内陆地区展现了蓬勃发展的活力，缩小了与东部地区的差距。以多式联运来说，这种以海、空、铁无缝衔接、精准匹配和全程一次性贯通为特征的运输模式降低了交易成本，为破除区域壁垒、促进要素在全国范围内高效流动打开了新空间。重庆、四川、陕西等内陆自贸试验区通过多式联运“一单制”改革提升了广大内陆地区物流通道整体运行效率，串联起了通道沿线各个区域和市场主体，以通道兴贸易、以贸易兴产业的格局越来越清晰。多式联运“一单制”作为一种国家战略和顶层设计，是要素从单环节流动向全链条、生态化流转的重要转变，同时也是要素在更大空间实现灵活高效配置的内在要求，有效提升了要素在国内国际市场的通达性。

　　三、自贸试验区让政府部门合力更加贯通

　　自贸试验区是继经济特区、开发区、产业园区之后的又一重要改革创新平台，但在发展背景、战略定位、总体目标和任务措施等方面有自身的新内涵、新特点、新使命，是新时代下改革开放新载体、新平台和新空间。作为国家顶层设计，最大限度地激活改革动力、释放创新活力，让改革创新更接地气、更有温度，是自贸试验区的鲜明特色。十年来，自贸试验区的改革创新在打破部门职责壁垒、信息壁垒等方面效果显著，提升了政府部门的合力，以“有为政府”实现“有效市场”，政府和市场的边界不断优化。

　　一是集成改革形成常态化机制。政府职能转变是自贸试验区制度创新的应有之义，近十年来“放管服”改革在自贸试验区得到了鲜活应用和创新发展。“放管服”改革是在改革理念、改革方式、改革方法和改革路径等方面带有明显“集成式”特色的改革，如上海自贸试验区首创的“一业一证”改革聚焦新业态新模式下市场主体的准入需求，将一个行业准入涉及的多张许可证整合为一张“行业综合许可证”，大幅降低了行业准入成本，激发了市场主体的创业创新动力。“一业一证”改革是以市场主体需求为中心创新制度供给，代表了行业综合许可“单轨制”改革方向，向市场主体制发行业综合许可证后，涉及的单项许可证不再单独受理、发证，但在事中事后监管上，实施覆盖市场主体全生命周期的协同、综合监管。

　　二是小切口改革向纵深发展。除集成式改革以外，小切口改革也是促进自贸试验区政府职能转变的“利器”。在自贸试验区，小切口、高频率的创新活动每天都在酝酿、发生，不仅见效快、感受度高，而且以小见大、由浅入深，最终会形成关联度高、集成性强的系统化改革举措。以生物医药“白名单”制度为例，研发用特殊物品进口长期受到小批量、多批次、高风险、强监管的困扰，进境节奏慢影响研发进度和后续新药上市进程。并且，研发用特殊物品必须具有《进口药品通关单》才能进口，这是只有在国内注册上市的药品才能具备的条件，因此，企业只能望“研”兴叹。上海自贸试验区从《进口药品通关单》入手探索试点生物医药研发用特殊物品的进口便利化，上海海关及浦东新区商务委、卫健委、市场监管局等单位组建入境特殊物品安全联合监管机制，形成入境特殊物品“白名单”制度。在“白名单”制度下，研发物品不再需要办理《进口药品通关单》，通关效率大幅提升。近三年，上海获批的国产创新药数量在全国占比高达1/4。目前，生物医药“白名单”制度在全国多地复制推广，激发了生物医药产业研发创新活力。

　　三是数字化改革效果明显。数据已成为与土地、劳动力、资本、技术并列的第五大生产要素，是数字经济发展的核心引擎。数字化是优化政府工作流程、促进部门间互联互通和协同合作的有力工具。自贸试验区近年来聚焦数字化，在贸易投资便利化、产业转型和数字政府建设等方面迈出了坚实的步伐。自贸试验区以数字化推动政务服务流程再造，统筹推进各行业各领域政务应用系统集约建设，在数据融合中实现业务融合，实现“高效办成一件事”。

　　在十年这个关键节点，自贸试验区在总结成果的基础上，还要树立更高远的目标，持续深化制度型开放，在区域发展和全球竞争合作中发挥更大的作用，为自贸试验区提升战略提供更多、更丰富的优质方案。同时，在“自上而下”的国家战略和“自下而上”的改革探索之间寻求更深层次的平衡和更广阔的改革空间，最大限度释放改革红利，打造中国式现代化的“自贸样板”。

　　（作者为上海市浦东改革与发展研究院自贸区研究室主任）