顾晓波：上海成人教育发展现状与对策
上海正处于加快建设国际经济、金融、贸易、航运中心之一，率先基本实现现代化的关键时期。要实现这一宏大目标，必须以提高人力资源素质为支撑，走通“科教兴市”这一“华山天险一条路”。作为人力资源开发的重要环节，上海成人教育在创建学习型城市、提升市民素质的目标驱动下，近年来呈现良好的发展势头。面临新形势、新挑战，上海成人教育必须寻求新定位，探索新思路，以更好地服务于经济建设和社会发展。
一、现状和特点
1．以满足人们多样化学习需求为目标，基本形成了面向全体市民的多层次、多形式、立体化的成人教育办学格局。(1)成人学历教育继续保持平稳发展态势，为满足人们提升学历需求和推动本市高等教育普及化作出了贡献。(2)在浦东新区、闸北区、嘉定区三个全国社区教育实验区的示范带领下，社区教育进入良性发展轨道，提高了广大市民的文化素养和生活品质。全市共有各类社区学校200余所，为创建学习型城市奠定了坚实基础。(3)适应上海老龄化社会的发展趋势，以市级老年大学为龙头，区县老年大学为骨干，街道、乡镇老年学校和居委、村办学点为基础的四级老年教育网络逐步完善，接受老年教育的人数占全市老年人口的13％。（4）遍及城乡、跨越时空、覆盖不同年龄和学历层次的远程教育网络基本形成，大大拓展了人才培养的渠道，为人们提供了更多的学习选择机会。(5)围绕“城乡一体化、农业现代化、农村城市化、农民市民化”的郊区工作目标，以“燎原计划”和“绿色证书”为抓手，积极推进农村成人教育，市郊每13.36户就有一名“绿色证书”获得者。
2．以提高企业职工素质、增强企业核心竞争力为目标，积极推进现代企业教育制度建设，大力开发企业人力资源。(1)继续开展建立现代企业教育制度和现代企业培训中心建设试点工作，确定了上海宝钢、上海石化等28家企业为现代企业教育试点单位，上海航天教育中心、上海汽车总公司培训中心等32个教育培训中心为现代企业教育培训中心试点单位，为探索建立现代企业教育制度积累了经验。(2)人力资源开发已成为许多企业的核心理念和首要战略。如中美施贵宝制药有限公司把开发人力资源作为“企业的首要战略”，宝钢集团公司把培育高素质的人才队伍作为“企业的第一道工序”。(3)适应企业发展对高技能人才的需要，一些企业把高级技术工人培训作为教育培训工作的重点。上海隧道工程股份有限公司制订了培养高级技师的“登高计划”。(4)培训内容和标准力求与国际接轨。上海友谊(集团)有限公司邀请美国沃尔玛的企业家为中层以上管理人员开设讲座；锦江(集团)有限公司与瑞士酒店管理学校合作开展培训。
3．以紧缺人才培训为代表的社会化培训蓬勃发展，在提高人们就业竞争能力的同时，培育和带动了城市教育产业的发展。(1)上世纪90年代举办的“十大紧缺人才培训工程”实施以来，参与各个项目培训、考核的市民已达400多万人；所设2g大类项目的培训和考核，累计有26864人取得《上海市岗位资格证书》，为全市经济和社会发展及时提供了重要的人力和智力资源。(2)民办非学历教育和培训有新的发展。2002年，上海民办非学历教育机构达1431所，其中进修学院 201所，年培训人数达209万人次。一批办学质量高、社会信誉好的学校脱颖而出，成为正规学历教育的有力补充和拉动城市教育经济发展的强劲动力。
二、主要问题
1．政府机构改革后，成人教育的宏观管理和统筹协调有了不同程度的削弱。
——在机构设置上，缺乏全市性的成人教育统筹协调机构。“上海市成人教育委员会”没有很好地行使统筹与协调职能，市教委职成教处又囿于管理权限，无法有效协调其他部门、行业所属的成人教育机构，从而不可避免地出现职责不清现象，或产生不少“真空地带”。
——政府在发展成人教育的指导思想上，过多强调市场行为和依靠行业企业，缺乏有效的宏观调控机制。而这反过来又影响了行业企业和社会力量举办成人教育的积极性，一些行业企业举办的成人教育和职业培训近年来不同程度地存在机构萎缩和资源流失现象。
2．相当一部分成人学校尤其是一些民办学校和培训机构办学条件较差，教育质量不高，办学不规范现象仍较严重。
——由于对成人教育认识不够，一些成人学校和培训机构在办学指导思想上带有过于浓厚的功利色彩，一些高校甚至将举办成人教育作为创收和人员分流的渠道，而对如何改善学校办学条件和提升教育质量重视不够。
——民办教育机构办学不规范现象仍较严重。如实行家族式管理，董事会形同虚设，财务管理不规范，少数民办教育机构在招生、广告宣传、证书发放等方面缺乏诚信，存在虚假许诺甚至欺诈行为等，导致各种投诉不断。缺少独立校舍、教师队伍不稳定等问题也制约了民办教育特别是民办非学历教育机构的发展。
3．成人教育作为与经济发展最密切的教育形式，在如何适应并主动服务于经济结构调整方面有待进一步加强。
——由于缺乏有效的宏观调控机制，以及受办学条件的制约和出于办学成本的考虑，培训机构和项目设立的类型结构上，技术培训类仅占 20—30％，所占比例明显偏低，不适应上海经济发展对技能型人才的需求。
——郊区成人教育发展不适应郊区产业结构调整的需要。作为郊区成人教育办学主体的乡镇成人学校管理体制不顺、办学机制不活、投资渠道单一；市区优质教育资源辐射郊区，市区和郊区一体、联动的成人教育发展局面还未真正形成。
三、形势与挑战
1．上海建设国际化大都市对市民素质的要求不断提高。
现代城市的发展，不能仅着眼于经济实力、人口数量、城市设施、地域条件等硬性指标，而忽视精神文化和市民素质等软件因素。上海“申博”成功后，如何提高广大市民素质已引起广泛关注。目前，上海市民的整体素质与建设一流城市的目标相距甚远。上海每10万常住人口中，在校大学生只有1382人，远远低于1989年纽约的 5166人、1990年东京的5827人、1989年巴黎的 11455人。在国内，上海人口的受教育程度居第二位，落后于北京。市民的道德素养、行为规范与“城市精神”的塑造也有较大差距，因此，提高城市人口整体文化素质的任务十分艰巨，成人教育将担负重要责任。
2．知识经济发展和产业结构调整迫切要求提高劳动者队伍素质。
随着知识经济时代的到来，高新科技的推广应用和更大规模的产业结构调整将进一步推进，智力劳动将逐步成为社会劳动的主流，提高就业人员的整体素质已成为当今社会的紧迫课题。但是据统计，上海劳动力的文化程度同样令人担忧。25岁至64岁的从业人员受教育年限，上海为 10年，北京是10.9年，韩国是11.5年，日本是 12.8年，美国是13.2年；其中大专及以上文化程度的比例，上海只有15％。
劳动者的技能素质还跟不上科技和产业发展的趋势。目前上海市职工中普通工、熟练工占工人总量的60％，高级技能型人才约占技工的 6％。上海现有专业技术人员110万，占从业人员总数的13.3％，具有大学本科及研究生学历的仅占专业技术人员总数的25％，远低于发达国家和地区水平。 上海劳动力素质不高直接影响到“科教兴市”的进程，影响到上海现代化国际大都市建设的步伐。今年，市劳动和社会保障局提出实施“职业技能振兴计划”，到2005年，上海高技能人才在技术工人队伍中的比例，要从目前的6％提高到15％。这对上海市成人教育和职业教育机构提出了新的挑战，要求在发展策略和人才培养模式等方面实现创新和突破。
3．外来务工人员的教育培训还没有引起政府和社会的足够重视。
上海现有外来务工人员280多万，已成为本市劳动力资源的重要构成。但外来务工人员的文化程度和技能素质普遍较低。据统计，外来务工人员中约有85％文化程度在初中及初中以下，约 60％从事制造业、建造业和商业服务业等低技能要求的职业岗位，绝大多数外来务工人员无技术等级证书或职业资格证书。这不仅制约了他们自身的生存和发展能力以及生活水平的提高，也给上海的经济建设和社会发展带来了不少新问题。加强对外来务工人员的教育与培训，对于提升本市人力资源的整体水平，具有重要意义，也是上海成人教育发展中必须关注的重要领域之—。
4．入世后境外教育培训机构的大量入驻，将对本市成人教育机构带来强有力的冲击。
从目前上海教育和培训市场的实际情况看，主要存在三个突出问题：一是培训机构总体上规模偏小、布局分散，尚未形成规模优势；二是培训市场体系还没有建立完善起来，既不能满足在职人员继续教育提高的需求，也难以应对人世后国外培训机构的挑战；三是培训市场的运行机制和管理规则还没有建立健全起来，政府宏观调控能力有待加强。因此，面对人世以后的机遇和挑战，如何加大成人教育及培训的管理制度改革和市场体系建设，必须引起高度重视。
四、思路和对策
1．建立和完善教育部门为主导，劳动等相关部门配合、行业企业和社会力量积极参与的成人教育管理体制和运行机制。
——恢复上海市成人教育委员会的功能，或更名为上海市终身教育推进委员会，统筹管理全市的成人教育工作，主要负责对涉及多部门的成人教育发展政策的协调，解决全市成人教育和培训资源的整合，引导和规范培训市场的发展等。
——鼓励和支持行业主管部门、行业组织和企业积极举办职工技术技能培训，并承担相应的费用。按职工工资总额1.5％—2.5％提取的职工教育经费中，要确保50％用于一线职工的教育和培训。
2．建立和完善社会化技能培训体系。
——适应上海对技能型人才特别是高技能人才的需求趋势，加大政府对紧缺的技能型人才培养的扶持力度，着力构建高技能人才培养体系。
——政府制定紧缺技能型人才培养的招投标方案，定期发布相关培训信息，鼓励和引导社会培训机构按照政府公布的紧缺技能型人才的培训信息，开设相关培训项目，并积极参与项目投标；对部分社会急需的培训项目，采用“政府购买”的形式，对办学机构和学员予以资助和补贴。
3．大力开展以杜区教育为主要形式的市民素质教育。
——各社区学院要转变办学模式，拓展服务功能，充分发挥其在社区教育中的辐射带动作用。形成以社区学院为龙头，以社区学校为主体，包含各类文化教育阵地的社区教育体系，促进社区教育的规范发展。
——鼓励各类普通教育学校和企事业单位积极介入社区教育，在提供师资、开放校舍设施等方面为社区居民接受教育创造条件，形成共建共管、全民参与的社区教育格局，为创建学习型城市奠定良好的社会基础。
4．重视和加强农村成人教育。
——适应大量农村人口向非农产业转移的趋势，大力加强农村富裕劳动力的转岗创业技能培训。
——鼓励市区优质职业教育和成人教育资源以建立分校、联合办学、扩大远程教育覆盖面等形式向市郊辐射，带动农村成人教育发展。
5．实施“外来务工人员培训工程”。
——市和区县政府分别成立“外来务工人员培训工程领导小组”，由劳动、教育、财政、民政、工会等部门组成，各区总工会为主要责任部门。领导小组主要负责培训需求的市场调查和信息发布、培训项目的设立及招标方案的制定，竞标机构的资格审定等。
——充分发挥现有各类教育资源的作用，构筑多层次、多形式、立体化的培训体系。各级各类职业学校和培训机构根据“工程领导小组”发布的招标信息，结合自身条件和专业特色，自愿参与培训项目竞标，竞标成功后，应组织力量确保按质完成。
——建立政府、企业、个人成本分担外来务工人员的教育和培训的经费保障机制。市政府应建立外来务工人员培训专项经费，以“政府购买”形式向承担外来务工人员教育培训任务的机构提供所需经费。企业用工单位应向承担教育培训任务的机构提供一定的经费补偿；企业自己承担教育培训任务的，其所提供的师资、场地、设备等可折算为具体费用，并可在国家和本市规定的职工教育培训经费额度中列支。对个人承担部分，既要考虑教育和培训的成本，也要考虑他们的实际承受能力，对于经济困难的农民工，可通过助学金或酌情减免收费等形式予以资助。 (顾晓波)
来源：上海市教科院职成教研究所 责编：邵波涛