职业教育的产教融合：障碍及其消解
DOI:10.16298/j.cnki.1004-3667.2018.09.16
摘 要
职业教育产教融合正面临政府与市场失衡、治理模式落后、体系建设不畅、落地措施不实、学术漂移现象的现实障碍。解决职业教育产教融合体制机制问题，应遵循从“关系失调”到“清单机制”、从“分隔管理”到“系统部署”、从“学术漂移”到“多元评价”、从“资源优化”到“系统育人”的创新思路。现阶段消解产教融合障碍，应基于互联网大数据等技术建立区域性产教信息沟通平台、系统设计基于产教融合的人才生涯发展体系、通过赋权等形式发挥行业等中间性组织的协调作用，并探索实施各类高等院校与职业学校教师绩效考核新标准。
关键词
职业教育；产教融合；障碍；消解；创新
从确立社会主义市场经济体制起，由过去计划经济时期所形成的“产教一体”制度便失去了存在的基础。基于社会分工所形成的“产业”和“教育”两大系统在市场化的洪流中“分道扬镳”。如何落实“产教融合”成为职业教育人才培养的核心议题。因为“产教融合”所涉及的不仅仅是就业问题，更是区域乃至国家技能人才队伍建设问题，融合的质量很大程度上影响企业和职业院校的生存与发展。从实践层面来看，产教融合已经在全国各地以不同形式缓慢推进，但从官方文件中正式出现“产教融合”一词起仅不到5年。职业教育的产教融合还存在很多制度层面与非制度层面的障碍，亟待解决。
一、职业教育产教融合的现实障碍
（一）政府与市场失衡：政府权力边界模糊与角色定位不清
作为市场经济调控的两端，政府计划与市场调控始终是两股难以平衡的力量。即使是在已经确认“让市场在资源配置中起决定性作用”的今天，如何“更好发挥政府作用”仍未形成社会共识。这一点在职业教育产教融合的推进中体现的尤为明显。一方面，政府在产教融合中可能过分依赖市场，放弃在政策层面的宏观调控。政府“放任”的态度使企业和学校能够在融合形式与内容上有更多可能和途径。但“放任”所引发的监管缺失可能会导致“产教融合”在“资本逐利”的影响下，失去原有的价值定位，甚至走向违法的禁区。21世纪初期“工学结合、企业实践”成为“变相输出免费劳动力”的现象就是政府在行政监管和制度建设上“缺位”所致。另一方面，政府在产教融合中还可能“越权”介入。“越权”表现在：①政府直接安排相关企业与学校间建立合作关系，设立合作项目；②政府通过规章制度设立不合理的准入门槛与管理机制，对产教融合的内容、方式等进行过度限制。政府的“越权”行为会打击学校与企业作为融合主体的积极性，破坏市场机制优化教育资源与人力资源配置的基本格局，出现社会资源浪费以及信用机制破坏的结果。
产业与教育如何融合，理应是一个市场解决的问题。不同区域的产业对人才类型（如普通技能人才或专有技能人才）、技术与管理水平（如基础型科研成果、应用型科研成果或软科学成果）等的需求是不断变化且极具区域和产业特点的。职业教育产教融合的初衷也正是希望职业院校能够遵循市场机制优化资源配置的基本规律，将人才培养、科学研究、社会服务与产业系统进行对接，形成“教育-产业-教育”双向支持的螺旋机制。政府的所有规制行为都应基于承认和鼓励市场机制作用这一根本原则。在此基础上，政府根据区域内人力资源输入、开发与输出的现实，以及产业界对区域理想人力资源结构的期盼，尽可能地利用法律和政策以补充市场机制所不能实现的功能。这其中的关键问题就在于如何界定政府的角色及其权力边界，尤其是“政策”作为政府灵活管理社会事务工具的边界，以避免“放任”和“越权”两种极端。
（二）治理模式落后：管办评关系不清且中间性组织作用淡化
政府行政边界不清及产权保护机制无法跟进，必然会导致管办评关系不清的问题。现有的产教融合项目主要由融合双方自主管理、自主举办、自主评价。从市场化运作的角度来看，产教融合工作由双方自主促成、实施与评价是符合规律的。但关键在于，产教融合的合作一方——学校并非市场主体地位。即使在某种程度上学校获得了“准市场主体地位”，也无法忽视其作为人才培养与科学研究机构的特殊性。如果产教融合的举办、管理和评价交由双方完全包办，可能会导致产权界定不清、国有资产流失、师生权益受损等负面影响。
管办评关系不清的另一个重要原因在于中间性组织作用的淡化。威廉姆森将中间性组织界定为“在以完全市场和一体化企业为两端、中间性组织介于其间的交易体制组织系列上，分布是两极分化的”。它可以被视为企业和市场之间的一种制度性安排。近年来，这一概念开始逐渐被用于政府治理的研究中。实际上，从治理角度看，中间性组织扮演的是“缓冲”“协商”“辅助”的角色。市场与政府作为市场化管理和权威式管理的代表，必须借助中间组织进行利益协调。商会、行业组织、非政府组织等都属于此类机构。而在现有的产教融合机制中，中间性组织的作用并未得到重视。以市场机制为主的产业端和以政府调控机制为主的教育端往往就合作议题直接对接。在组织性质、运行机制、发展目标、文化氛围等有着巨大差异的背景下，这种直接对接缺乏资源协调和信息缓冲的中介，并不能有效降低组织间的交易与管理成本。
（三）体系建设不畅：横向融合缺乏纵向发展体系的配合
从过程来看，传统的产教融合强调的是资源在横向上的双向流通，即产业主体与教育主体间围绕某个具体的项目，在各自制度体系、资源占有、权力结构等的现状下，借助彼此可用的资源进行优势互补。这种流通观的缺陷在于，它将融合视为一个静止的过程，这就意味着产教融合更多的是朝向组织间的短期利益。但就人才培养看，理想的产教融合更应在学校和企业间形成横向与纵向交叉的人才培养体系。就产研转化来看，理想的产教融合应在学校、研究机构和企业间构建集科研、生产于一体的“产业公地”。无论是科研，还是人才培养，两者都需要产教双方构建纵向的发展体系，在静止的、横向的资源沟通基础上，形成促进核心要素发展的机制，从而不断增强双方的实力。很显然，这种纵向的发展体系并没有在产教融合的过程中建立起来。这既与产教融合的顶层设计缺失有关，也与现代职业教育体系的内部建设迟滞有关。
（四）落地措施不实：缺乏系统长期的产教融合法律和政策协同机制
顶层设计的缺失，直接影响到产教融合政策间的协同。产教融合的核心任务与发展环境在不同时期有着不同表现。所以产教融合必须要确保拥有灵活和连续的政策分析、制定、实施与评价机制。以德国为例，德国产教融合理念的落实依靠一个完整的工作机制。这个工作机制包括联邦职教所决策委员会、各州职业教育委员会、区域职业教育委员会、职业教育（毕业考试）委员会、职业教育条例与职业学校框架教学计划协调委员会、各州法律确定的职业学校咨询委员会、联邦政府倡导成立的职业教育与继续教育联盟。每个机构依据联邦法律出台相应的政策，不同级别和机构的政策在国家与区域间、校企之间存在沟通协调机制。整个机制体系系统设计且依法推进。但目前我国在产教融合顶层设计上缺乏具体的规划，区域层面也缺乏系统性的政策供给。产教融合由系统架构走向系统实施，还需要法律和政策层面的细化与协同。
（五）学术漂移现象：产教融合氛围中的不和谐要素
1972年，伯吉斯（Tyrrell Burgess）首次对“学术漂移”的内涵进行了界定，他将“学术漂移”定义为非大学的高等教育机构按照更接近于大学“面目”的方式来确定其活动实践的一种趋势。有学者对我国的高等职业院校与新建本科院校的“学术漂移”现象进行了研究，认为新建本科院校存在较为明显的以研究型大学为最终发展目标的“学术漂移”趋向，而高职院校存在以传统的学术型教育质量观评价其课程、教学内容和培养目标的“学术漂移”现象。就发展氛围来看，“学术漂移”现象并不利于产教融合在高等学校和职业学校中的整体推进。因为产教融合是一项人力资源供给侧结构性改革，其核心是通过向教育领域引入产业要素，达到以人才发展引领产业转型升级、解决就业问题的目标。教学、科研与社会服务需要紧紧围绕产业发展需求，充分照顾社会成员的就业与发展问题。这种导向与“学术漂移”所崇尚的“学术性”相违背。应用型本科以及高职院校中存在的“学术漂移”现象，是这些高等教育机构属性的不确定性，以及教师群体学历层次不断提升所造成的结果。前者已经在诸如《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》等文件中予以明确定位，后者则需要在教师发展模式、科研方向、思想观念等诸多方面开展较为长期的变革。
二、解决职业教育产教融合体制机制问题的创新思路
上述分析的五大障碍中，有的是职业教育产教融合过程中固有的、长期存在的基础性问题，有的则是社会经济与高等教育发展过程中出现的新问题。两类问题的解决，应基于产教融合两大主体的性质、功能、运行机制，结合新时期社会主义市场经济的理论观点，高等教育发展的重要趋势以及政府行政管理体制改革的基本方向，提出创造性的解决思路。
（一）从“关系失衡”到“清单机制”
产教融合需要处理的主要关系是产业与教育围绕提升社会效率而维持的资源配置与协同关系，这一关系的背后是市场机制与政府机制间的协同关系。政府的越权或缺位都是政府没有处理好这一关系的表现。“清单机制”是协调这一关系的重要手段。
“清单机制”是政府深化行政管理体制改革、实现“简政放权”的关键之举。“清单机制”指的是以权力清单、责任清单与负面清单作为划定政府与市场权限、规范政府规制与市场调节行为的治理方式。其中权力清单列明政府拥有的管理权力；责任清单与权力清单相配套，实现对权力的制约与问责；负面清单则是一种准入机制，其核心思想是“法无禁止皆可为”，确保政府既能够对市场的行为进行有效监管，又避免政府可能导致的“越权”行为。清单机制的优点在于实现了行政开放、责任兜底与司法自治的三大目标，划清了政府、社会与个人的权责界限，最大程度上维护了市场机制与政府行政各自的权威与自由。
“清单机制”是由管理向治理迈进的体现，这一制度逻辑也可以引入产教融合的关系协调之中。产教融合的过程是一个资源配置与协同的过程，由于产教两大主体处于信息不对称状态，组织机构的运行机制差异较大，所以这个过程充满着不确定性。“权力清单”可以明确政府在规范产教融合、校企合作中的角色及其行政边界。“责任清单”则搭建政府在产教融合事项中行政失责的问责机制。问责机制既是为避免政府过度插手和规制产教融合过程，同时也确保政府作为公共管理部门在维护市场秩序中的权威。“负面清单”则明确产教融合双方在洽谈与实施各类项目与合作前的准入资格。清单机制的建立，为产业与教育两大系统间的关系协调提供了新的思路与方法。
（二）从“分隔管理”到“系统部署”
产教融合要实现的基本目标是将人才培养、产业转型、教育改革与社会发展四大任务统一起来，通过产业系统与教育系统间在要素层面的融合，达到不同部门、不同类型资源、不同利益主体间的协同。所以产教融合必定是一个多元主体利益博弈的过程。学校和企业作为最重要的两大利益相关者，其思考问题和利益评价的出发点截然不同。但由于产教融合的相关政策主要由教育部门出台，政策的出发点是基于教育系统对产业育人和科研成果转化的单方面需求。所以这种“单向度”的政策不能很好地反映产业系统作为利益相关者的诉求。
《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》的出台，是产教融合由“分隔管理”走向“系统部署”的重要一步，也是国家层面进行产教融合顶层设计的第一步。但更值得期待的是国家未来在政策设计、管理机构设置上的更大作为。系统部署的核心在于打通原有部门和政策间的利益壁垒，消除产教融合过程中的体制机制障碍，并利用税收、购买服务等方式强化产业界融入人才培养的动力。这就需要：①未来的产教融合政策应在国务院或跨部门层面进行整体设计；②各地区应围绕产教融合的整体目标，以产教融合作为国民经济与社会发展规划的重要逻辑；③产教融合的实施与评价应从原有的“点对点”的基层模式升级为“体对体”的系统模式，学校、研究机构、企业等主体间的具体合作将被置于区域经济社会发展的系统环境之中，获得系统资源的支持；④产教融合的质量和效益也应被视为政府绩效评估体系中的重要考核指标。
（三）从“学术漂移”到“多元评价”
尽管“学术漂移”现象的存在有其历史背景，但从现实层面看，高校、职校评价机制的僵化是这一现象不断蔓延的推手。传统的高校、职校教师质量观与评价机制过度追求对教师的定量考评。教师所追求的学位、学术成就等也往往建立在其个人的兴趣和诉求之上，与学生和社会的实际需求没有什么关联。所以由“学术漂移”带来的产教融合氛围中的“不和谐因素”应从评价改革上予以解决。
2018年出台的《关于分类推进人才评价机制改革的指导意见》是新时期人才评价改革的指导思想，也是产教融合背景下各类高校改革教师评价机制的重要契机。文件中强调了应“坚持凭能力、实绩、贡献评价人才，克服唯学历、唯资历、唯论文等倾向”，这符合破除“学术漂移”这一不利因素的基本诉求。高校推进产教融合，必然要求教师与科研人员将目光投射到产业领域，如将企业实践和工作场所知识的开发作为教学的重要环节；将科学研究与产业需求对接，满足企业生产过程中遇到的实际问题；将学生的职业能力与人力资源市场的真实需求相对接等。这些改变将影响教师原有的工作精力分配和绩效结构。所以，产教融合背景下的高校教师绩效评价体系，应围绕育人质量、科研转化、生产效率与利润、社会服务与财富增加等维度进行设计。此外，评价机制也应纳入企业、学生、教师、学校、各类社会中间机构等多元主体，组建新的绩效考核机构。
（四）从“资源优化”到“系统育人”
“资源优化配置”是产教融合自始至终的核心要义与发展主线。但产教融合的起点是“产”，落点是“教”。“供给-需求-供给”的闭环反馈最终是要指向人力资源的“供给侧”——学校。所以我们不能仅仅将产教融合视为一个资源优化配置的平台，将人力资源视为一个纯粹的市场交易的要素。而应该在“资源优化”的功能基础上将育人的思想贯穿其中。“系统育人”体现的不仅仅是对教育事业本真功能的呼唤，更是人力资源强国建设的需求。
“系统育人”有两层含义。①让产教融合成为技术技能人才成长的终身平台。如果要将一名普通员工或学徒培养为一个领域内的技术专家，学校和企业均无法单独胜任。原因在于员工发展的不同阶段对知识的需求不同，且每个阶段都需要发挥学校和企业作为正式学习场所与非正式学习场所的不同性质的功能。产教融合就可以在纵向上为技术技能人才的成长提供一贯式的发展平台，将外在于人的物化形态的技术人工物或技术规则，转化为内在于人的人化形态的能力，实现从实体性的人工物与规则到身体技术的过渡。②让产教融合成为一种主流的教育形态。产教融合中暗含的“工学结合”思想曾被杜威等教育家所推崇。“工学结合”并不意味着所有教育都应遵循“就业导向”，其核心思想在于让教育找到其在社会中的意义，让学生找到所学知识与技能在生活中的“抓手”，从而提升教育的社会价值及效率。产教融合可以成为一种主流的教育形态，改造已有的职业教育体系中重理论轻实践、重知识轻操作、重存储轻运用的现象。
三、推进职业教育产教融合体制机制改革的具体策略
四大改革思路描绘了产教融合在新形势下改革的基本路径与方向。但融合的过程应根据社会的迫切需求，按照改革步骤逐步推进。从可行性和迫切性来看，现阶段产教融合的体制机制改革应具体在以下4个方面加以推进和落实。
（一）基于互联网大数据等技术建立区域性产教信息沟通平台
及时、系统、科学、全面的信息沟通渠道，是发挥产教融合“资源优化配置”功能的硬件保障。市场机制配置资源是通过价格机制、供求机制、竞争机制、工资机制、利率机制、风险机制等实现的，而这些都需要信息流通作为基本条件。产教融合中的诸多环节都需要多渠道的信息做支撑。在“供给-需求-供给”这一闭环中，“需求-供给”环节主要由产业向教育系统传递需求信息，企业可以将生产问题、人才需求、员工培养需求等反馈给教育系统，由高校、职校、研究机构等调整专业设置、招生规模、课程体系、教学手段、研究课题等；“供给-需求”环节主要由教育系统向产业界传递供给结果，学校将调整后的结果以毕业生数量和质量、科研成果、创意成果等形式反馈给产业，自此形成一个基本的互动过程。但在实际操作过程中，供给侧与需求侧间的互动涵盖宏观到微观的各个层面，频率十分频繁，方式也包括正式与非正式互动。
互联网、大数据等技术为这一平台的建立提供了丰富的信息来源和分析工具。信息平台要实现3个目标。①利用信息平台实现产教系统信息全天候流动与开放，避免由于各种因素导致的信息沟通不畅，形成一定时期的信息孤岛。②利用信息平台收集区域产业发展与教育事业的基本数据，供政府、学校和企业决策者参考。实际上很多地区已经具备了产业与教育系统相关数据的收集、存储能力，但两大系统的数据并未打通，且无法实现一定范围内的开放获取，从而造成一些学校、企业自主进行的市场人才需求调查并不能反映真实情况。③定期发布区域产业发展报告与预警信息。平台数据将部分交由专业研究机构进行分析，结果向产业和教育系统发布，以辅助学校在课程设置、教师发展、招生就业、科学研究等方面的决策，以及辅助产业在区域人力资源储备和发展、技术攻关等方面的决策。
区域性产教信息沟通平台的建设和运营可由区域发展与改革委员会主管，教育部门和经济部门协助管理，由行业、协会等中间性组织负责日常运营。平台应在区域内的主要企业和学校设置信息采集员，负责校企相关数据的动态采集。数据采集结果可根据不同机构的权限选择性地开放，供需信息等涉及政府信息公开的事项应对公众开放。
（二）系统设计基于产教融合的人才生涯发展体系
现代职业教育体系实现了职业教育与普通教育体系间的转换和沟通。但是从职业教育体系内部来看，以企业为主体的工作场所并未被纳入学生生涯发展体系之中。产教融合背景下的生涯发展路径，应将企业作为重要一元，使以企业为主体的产业元素贯穿职业能力培养的全过程。
从学校方面来看，人才培养模式、课程体系、教学体系等的设计应由企业全程参与。“现代学徒制”人才培养模式、“校企模块化课程体系”“学校与工作场所的交叉学习”等都是产教融合生涯发展路径设计的体现。学生在学校与工作场所的双向互动下，从一个“职业概念陌生的学生角色逐渐转变为具有基本职业能力的准员工角色”。从企业方面来看，员工在进入工作环境后，需要学习如何让所学知识服务于工作实践、如何驾驭多元化的生产情境、如何追踪和使用最新的生产与管理技术、甚至是如何在扎实的理论功底与丰富的生产经验的支撑下完成对现有生产环节的改造、升级乃至变革。所以企业应将职业院校作为员工职业生涯发展中的重要一元，通过脱岗进修、在线学习、联合研发等方式为企业员工在技术和管理层面的发展提供保障。可见，系统设计基于产教融合的人才生涯发展体系是学校和企业共同的任务，体系的建立也将反过来受惠于学校人才培养质量和企业技术、管理人才队伍的建设，最终体现在企业效益的提升。
（三）通过赋权等形式发挥行业等中间性组织的协调作用
赋权是现阶段解决中间性组织功能缺失的有效途径。行业协会是以同行业企业为主体，代表行业利益的非营利性组织。它的职能包括两个部分：一是企业无法独自承担但又对企业发展十分重要的职能；二是政府基于“简政放权”而下放给行业的部分职能。但是这两种职能仅涉及企业经营生产过程中的部分环节，不涉及或很少涉及与企业人力资源引进与开发、技术攻关、市场开拓等企业内部核心领域。所以行业等中间性组织在产教融合中的作用空间有限。发挥中间性组织的协调作用，就必须要赋予该组织在相应事务上的决策权及相应资源的支配权。现阶段各地区可探索以行业为主体的产教融合项目推介、联系、管理与评价机制，由行政部门赋予行业协会等中间性组织以组织、管理、评价权。由行业协调区域内企业在人力资源、生产技术、管理技术、市场营销等方面的需求，并按照紧急性与复杂性进行分类以寻找具备实力的合作方。各产教融合项目实施前后，行业协会将承担项目实施的质量监督和评价工作，充分发挥行业协会作为第三方机构在专业性和公平性上的优势。
（四）探索实施各类高等学校与职业学校教师绩效考核新标准
高等学校与职业学校教师绩效考核标准应满足以下4个基本要求。①多维评价指标。从高等学校的功能定位上看，各类高校教师的评价体系应该包括“科学研究”，中等专业学校、技校的教师评价也不能忽略教师作为行动研究者所承担的研究使命。产教融合下的教师评价应把科研成果转化率、科研产值、横向课题数量、社会服务次数、毕业生企业满意度、学生生涯发展满意度、政府采纳情况等作为综合评价的重要参考变量并赋予一定权重。②多元评价主体。教师在教学、科研与管理过程中所涉及的学生、企业员工、管理对象、社区成员、服务客户等都可以被纳入到评价过程当中。③多样评价方法。在已有以定量为主的科研评价体系中适当引入定性评价方法。借鉴高等教育领域内“学术代表作”评价制度，允许教师或科研人员提供具有代表性的产教融合项目，由评审委员会通过自我剖析会、个别访谈、实地调查、无记名投票等形式给予综合评价，并计入绩效考核的成绩当中。④灵活评价周期。由于产教融合并非一蹴而就之事，绩效考核也应在时间段上灵活设计，充分考虑科研成果转化、社会服务、人才培养的周期性。
产教融合是职业教育发展的应有之义，但不同时期的产教融合有着不同的制度障碍与历史机遇。产业界与教育界应利用产业转型升级与教育体制变革的契机，以人才培养为抓手，以产业振兴为动力，以社会发展为目标，按照产教融合不同阶段的任务稳步推进改革，消除体制机制障碍，办好人民满意的教育。
作 者
李政，华东师范大学职业教育与成人教育研究所博士研究生，上海200062
原文刊载于《中国高教研究》2018年第9期第87-92页
栏 目：产教融合研究
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