政府投资项目采用BT模式的弊端及改进建议

　　  当前，各地政府为了实现打造宜居幸福城市、创建文明城市的发展目标，加大了对城市基础设施建设投入。然而，资金短缺已经成为制约城市基础设施发展的瓶颈。解决财政资金短缺，政府需要积极吸纳社会资金，引导社会资金向基础设施流动。BT融资模式作为一种融资方式，兼有缓解资金困难、提高项目运作效率、保证项目质量的优点，因而被广泛应用于城市基础设施项目。BT模式给地方政府带来的负债是显性的、可控的，并且可以帮助地方政府缓解年内的财政投资压力。但在实际运作过程中，BT模式还存在不少问题。一是BT模式相关法律法规依据缺失。BT模式得益于自身优势，近几年间得到迅速发展。然而，国家层面尚未出台BT模式方面的法律法规，各地均处在摸索阶段，只在个别地方如郑州、西安等地，出台了本区域《政府投资项目BT融资建设管理办法》，这些管理办法在合同文本、操作模式、责任部门、组织方式等环节不尽一致，都没有专门的法律法规予以明确和规范，均带有显著的地方特色，普遍都存在考虑不全面的问题，除了会造成项目建设方造价的增加，也会造成项目运行存在着巨大的法律风险、合同风险、履约风险。二是BT模式适用范围不明确，易造成财政资金的浪费。BT融资规模必须与当地政府财政收入情况相适应，否则，BT违约方需要付出巨大的代价,所以政府投资项目采用BT应坚持适度原则，防止出现BT模式滥化。笔者认为，BT项目有两个必要条件：一是必须是投资规模较大的项目，一般是指城市基础设施等为代表的重点民生设施；二是当前财政收入不能满足投资需要。只有满足了这两个必要条件， BT项目融资建设才能启动。然而，现实生活中，滥用BT模式的现象屡见不鲜。比如，投资规模小、建设资金回收周期短的项目采用BT进行运行，支付约定回报率，势必会造成财政资金的浪费。三是BT项目监管难度大，项目建设滋生诸多问题。地方政府及相关部门在都对ＢＴ融资模式操作方式、风险规避、违约索赔等方面有清楚的认识。在实际操作过程中，为其开绿灯的现象也较为普遍，最突出的问题表现为先施工后招标、先采购后控制、先变更后设计，这种建设程序的先后颠倒会产生多方面的问题：未经招投标程序直接选定参建单位，不能形成有效竞争，难以保证选到优秀企业，极易发生暗箱操作、腐败现象；极易出现扩大项目建设规模、超标准建设、超概算，致使项目花费更多的财政资金，给地方财政增加沉重的负担。四是BT项目参与方较多，协调难度大，直接影响项目建设质量。BT项目参与方较多，仅依靠合同文本约定进行约束，投资方、管理方、建设方行为均忠于自身利益，缺乏有效的协调，容易发生扯皮、推诿。投资方既是投资者又是管理者，随意降低项目建设标准、变更建设内容、材料以次充好现象客观存在；管理方由投资方和建设方组成，其作用取决于双方博弈；在BT模式中，建设方并不直接进行项目管理，只能通过管理方发送指令，管理效果也会大打折扣。BT模式操作周期长、牵扯范围广、复杂性强，增加中间环节融资成本。 针对操作过程中存在弊端，审计提出如下建议：一是要加强和规范BT模式项目管理。为减少项目风险，促进政府投资项目的顺利进行，当地政府应充分汲取其它地方先进管理经验，符合国民经济和社会发展规划、以及城乡建设发展需要，，出台BT模式项目管理办法，由政府主管部门进行统筹管理。管理办法应体现统筹兼顾、量力而行的原则，详细规定投资人选择办法、各方职责权限、方案审批、合同关键条款等，合同关键条款包括：合同价款、投资回报率、工期和回购期、工程质量、安全和环保、风险分配、工程分包、工程价款结算方式、投资回报和回购款支付方式、违约责任与索赔、纠纷争议解决程序等。全面规范BT项目管理，降低项目运行风险，节约和控制工程投资。二是要严格控制规模，慎重选择BT项目。科学衡量当地财力水平，杜绝盲目扩大政府投资规模，BT模式主要适用于资金投入大、技术标准高、专业化程度高/建设周期长的基础设施建设。对一般市政基础设施建设项目，则不宜采取BT建设模式。此外，政府应该尽快出台BT项目建设管理办法，尽快完善BT项目申报程序，所有BT项目均应经市政府会议批准，杜绝滥用BT融资模式的现象，节约财政资金。三是要严格进行招投标，引入竞争提高项目效益。《招标投标法》规定：“大型基础设施、公用事业等关系社会利益、公众安全的项目；全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目”必须进行招标。BT模式只是一种融资模式，社会资金的注入并不能改变政府投资项目的性质，必须严格按照国家有关规定进行项目招投标，通过招投标竞争提高财政资金使用效益，规范使用BT模式，努力减少“权力寻租”、暗箱操作。四是要强化BT项目质量管理。政府应该严格质量控制，强化政府质量监督部门对BT项目的质量监督。在合同文件中明确约定质量等级、技术标准、质量检验。BT项目投资人提供相应的工程质量银行保函或担保，以承担对工程质量的担保责任。在项目建设过程中，政府的质量监督机构应该强化对项目质量的抽查，对发现的质量行为或实体质量行为存在的问题，及时通报并要求及时整改，确保项目质量。