当前农田水利建设存在的问题和建议

　　近期，湖北省武汉市审计局组织市区两级审计力量，对该市农田水利建设情况进行了审计。本人结合审计实际，就农田水利建设存在的困难和问题提出几点建议和对策。

　　一、存在的问题和困难

　　（一）建设资金投入不够，无法满足需求

　　一是政府投入不足。农田水利建设与服务属于农村公共产品，应以政府投入为主，但历史欠账很多。从城乡二元体制和制度设计看，政府的重心更多放在城市基础设施建设，与农业结构调整和可持续发展需求相比，缺口较大。二是社会投资不足。由于农田水利建设投入资金大、收益回报所需周期长、农业比较效益低、自然风险大等原因，社会资金投入的动力不足。由于农村体制改革和经济结构调整等因素影响，大集体时代的组织动员体系瓦解，农户个人“无心”、“无力”建设农田水利，甚至投工投劳都无法实际完成。

　　（二）农田水利设施标准偏低，影响建设质量

　　目前，农田水利建设标准普遍不高，如小农水重点县项目平均每亩建设标准为1500元（含群众投工投劳），只能解决基本灌溉条件，不能很好地提档升级。同时，人工、材料价格逐年上涨，而水利水电概算定额多年没有进行大的调整。

　　（三）“最后一公里”的梗阻问题尚未解决

　　多个部门都有涉及农田水利建设的大量资金，由于投入渠道分散，投入对象、建设标准难以统一协调，运行环节繁多，资金难以形成合力，重复建设和管理主体缺位的情形并存，难以提高资金效益。既增加了管理成本和腐败风险，也造成资金效益不高。

　　（四）高效节水灌溉发展滞后

　　目前，普遍采取的是硬化渠道的防渗漏技术，采取喷滴灌等高效节水灌溉模式的地方少，节水普及率低，节水措施不配套，节水灌溉推广缓慢、推广面积小，农业用水效率很低。同时，由于水利基础设施建设质量差、维护不及时，造成水资源的“跑冒滴漏”严重。

　　（五）设计和建设不切实际，造成闲置和浪费

　　部分项目前期勘察设计不够科学，不切合实际。农田水利基础设施点多面广，内容宽泛，涉及千家万户、千渠万田，实际情况繁杂，需求也各自不同，勘察设计往往很难面面俱到，设计不够精准，从而在建设时，与实际情况脱节，容易形成半拉子工程，导致闲置浪费。

　　（六）项目建设管理有待进一步完善

　　一是外地大型施工单位因资质等级高，容易中标，但是施工协调涉及千家万户，不是本土人士难以协调，导致施工难度很大；同时，因技术含量低，极易违法转分包，真正用在项目上的资金不多，施工混乱、质量下降。二是项目建设管理人员匮乏。目前，一般由水利主管部门或乡镇组织成立项目部，部分在职人员同时在几个项目部兼职，点多面广，精力有限，也不够专业，往往成为应付式工作状态，不利于项目建设。

　　（七）管理体制、机制、制度建设有待进一步完善

　　一是因项目推进、验收结算、移交等体制不够健全完善，导致项目虽已投入使用，但管护、维护等仍由施工方负责，管护和维护难以到位。同时造成项目资金闲置，未能充分发挥效益。二是部分项目计划未与其他城市、园区建设规划等有效衔接，导致部分项目建设后，又为其他的规划而废弃、毁损，造成损失浪费。三是长效运行机制、基层水利服务体系建设还需不断完善。水利设施量多面广，数量逐年增加，而管理体制改革未全面到位，长效机制尚不健全，管护经费和专业人员不足，难以适应新时期水利改革发展需要。

　　二、建议和对策

　　（一）创新农田水利组织发动和建设机制

　　一是落实地方行政首长负责制，健全部门分工协作制度，完善考核评价机制，充分发挥各级政府在农田水利建设中的主导作用。二是强化组织动员机制，加强基层组织建设，重构农村组织动员机制和合作管理。采取“政府购买服务”的方式，实行“以奖代补”；采用“以工代赈”等补贴方式，鼓励农民修建、维护微型设施；组建农民用水协会，按照“民办、民管、民受益”的原则，协调水利设施管护；建立专人直管机制，按照“谁分包、谁建设、谁管护”的原则，签订管护协议，明确管护责任；建立监管机制，纳入乡镇街水利站监管范围，制定管护办法。

　　（二）完善农田水利建设投入机制

　　在积极争取上级建设资金投入的同时，地方政府要安排部分资金，设立建设补助专项资金，采取以奖代补、补助群众投资投劳等形式，发挥好政府扶持资金的激励、引导作用。此外，要政策鼓励民间资本参与建设，可通过部分产权制度改革引入商业模式，吸引社会投资和民间资本，鼓励和引导金融机构服务农田水利建设。

　　（三）统筹建设资金，建立统筹协调机制

　　一是制订好农村水利发展规划，统一协调标准农田、土地整理、农田水利设施等建设项目实施，提高资金的使用效益。二是建立统筹协调机制，按照“渠道不乱、用途不变、统筹安排、优势互补、形成合力、各记其功”的基本要求，依托农田水利建设总体规划，以重大项目为核心，归并性质和受益区域相近的项目，对资金进行有效统筹，集中建设，成片推进。

　　（四）建立和完善科技创新保障机制，大力发展高效节水灌溉

　　大力发展高效节水灌溉技术，着力发展喷灌、滴管、渠道防渗防冻胀、土壤蓄水补灌等技术，实施有关高效节水灌溉项目建设，建立完善的现代化节水、高效的生态农业发展体系，增加农民收入。建立健全科技创新保障机制。

　　（五）深化改革，高水平建立健全长效管理机制

　　深入推进管理体制改革，明晰工程产权，落实管护主体和责任，完善多种管理模式，保障管护经费投入。同时，大力推进信息化建设，提高排涝抗旱应急处理能力。另外，进一步完善基层水利服务体系建设，注重科技人才的引进与培养，加强队伍建设，强化素质培训。

　　（六）提高计划和设计科学性，使项目建设更切合实际

　　一是科学制定农田水利建设规划、年度实施计划，与其他发展规划有效衔接，避免损失浪费。二是进一步提高项目初步设计的科学性，更加符合当地实情。同时，要加强对项目变更的监督。

　　（七）政府有关部门及时调整出台符合行业的相关政策

　　一是动态调整水利水电工程概算定额，以适应市场物价水平，激发参建单位的积极性。二是在符合建设工程招投标规定的情况下，探索适合农田水利项目建设的管理细则。三是尝试推行代建制，经过规定程序委托有相应资质的工程管理公司，代理建设单位负责项目建设全过程的组织管理，提高工作效率。四是加强项目立项管理。按照“实施一批、推进一批、储备一批”的思路，加快推进项目的前期工作，尽早启动建设。（马晓强）