“新公共管理”理论范式变革之争

　　20世纪80年代，以新制度经济学和公共选择理论为理论基础的“新公共管理”理论在对传统公共行政理论的批判中逐步形成。新公共管理理论的主要代表人物和新公共管理运动的倡导者普遍认为，新公共管理理论是由“新公共管理”实践催生出来的不同于传统公共行政理论的理论新范式。

　　“新公共管理”理论是公共行政学的新范式

　　1991年，最早对公共管理改革运动进行理论概括的英国学者克里斯托弗·胡德首次使用了“新公共管理”一词，并将西方国家政府改革中体现出来的政府管理新模式称作新公共管理典型范式。澳大利亚学者欧文·休斯在《公共管理导论》中明确指出，“新公共管理”的学科目标在于取代传统模式。霍姆斯和尚德也认为，新公共管理运动产生了一种相对于传统的韦伯式科层制而言的新的范式。1995年， 经济合作与发展组织在年度公共管理发展报告《转变中的治理》中，把新公共管理的特征归纳为发展竞争与选择、改善人力资源管理、优化信息技术、加强中央指导职能等八个方面，使这一理论的创设更具典型意义。

　　21世纪初，一些中国学者对这一理论进行引介的同时，也继承了这一观点。如陈振明在《评西方的“新公共管理”范式》一文中指出，作为一种新途径或新范式的“公共管理”迄今尚未成熟，但目前它与公共行政学派、政策分析学派已取得并驾齐驱的地位。黄健荣认为，新公共管理“管理主义”至上的色彩构成了对公共行政特别是传统公共行政范式的极大冲击，是一种新的范式。张梦中也认同“公共管理作为一个理论学派是公共行政学的一个新范式”。

　　学者们主张“新公共管理”理论是公共管理学科的又一次范式转变，主要基于以下几个方面的考量。首先，从理论基础看，传统行政学以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点。而新公共管理的理论基础则是以公共选择理论为主，融合了芝加哥学派经济学、新制度主义经济学和政策科学等。其次，从研究主题看，新公共管理理论不像“以前的”公共管理那样，只是在公共行政内部实行技术性的专业化。新公共管理理论认为，私营部门的许多管理方式和手段都可以为公共部门借用，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等。再次，从学科结构看，由于理论基础的差异，理论阐释采用的概念也不同，更大的区别在于理论建构立足的现实基础不同。传统行政学建立在单向的等级指挥关系之上，而新公共管理理论则建立了互动交流和导向管理。具体来说，公共管理由重视“效率”转而重视服务质量和顾客满意度，由自上而下的控制转向争取成员对组织使命和工作绩效的认同。最后，从实践模式来看，新公共管理模式被宣扬为政府管理的新方式。美国学者奥斯本和盖布勒主张将“企业家精神”引入公共部门的管理中，从私营管理方法中汲取营养，以“管理主义”的思路改变公共部门的管理。相较于韦伯所说的僵化的科层制，私营管理方法更能灵活地适应环境。

　　“新公共管理”理论不能取代传统公共行政理论

　　尽管“新公共管理”理论对传统公共行政学提出了严峻的挑战，但新公共管理理论是否已经替代过去的理论、创建出新的理论体系，是否可以称之为“范式”，学术界持有不同的观点。即使是研究新公共管理理论的学者内部也存在这样的分歧。英国学者简·莱恩认为，新公共管理理论不是一种取代传统公共行政的完整系统的理论。美国学者林恩从范式概念的角度，认为“新公共管理”并不存在“共同利益的群体”“普遍接受的理论依据”“普遍接受的使用方法”，不是一个新的范式。即使是旨在创立颠覆性范式的欧文·休斯，也在政府改革的进一步实践中作出了与之前大相径庭的论断。他认为，“新公共管理不再是一个有用的术语，更不能被界定为一种范式”。

　　国内不少学者对这一理论也持有相似的观点。曹现强和王佃利通过提出两大诘问——新公共管理理论观点的多样性和新公共管理理论面临的冲突，论证了新公共管理理论并不成熟，不会成为一种新范欧美剧式。蔡立辉认为，新公共管理理论至多可以称为一个理论派别，将其作为范式的观点太过牵强。唐兴霖等学者也指出，“新公共管理”在20世纪末就已逐渐式微，不可能成为一种新范式。

　　目前，大部分学者认为，新公共管理理论无法取代传统的公共行政学而成为当代西方公共行政学的新范式，这主要有以下几点依据。第一，新公共管理理论本身存在缺陷和局限性。新公共管理理论从诞生起就在不断受到质疑。拉里·特里从政府和市场的关系对“新公共管理”理论倡导的公共企业家精神，以及所谓的“新管理主义”提出批判。美国学者登哈特夫妇就新公共管理理论缺乏完整性和回应性提出质疑。

　　第二，新公共管理理论的理论体系始终无法形成。新公共管理理论更多体现的是整合性而非整体性，缺乏统一、规范的理论体系。学者们认为，新公共管理理论的贡献并不在于其理论上的创新，而在于为实践提供综合性的解决方案。如张璋认为，新公共管理理论实质上是传统公共行政学各理论、各学派观点和主张的大组合，不是一种范式。从整体公共行政学的发展来判断，正如柏维春指出的，“现代公共行政学发展到今天……其自身所经历的，并非彻底的范式转换，而是范式内的理论演进”。新公共管理学学者试图通过考察分析公共行政和公共管理的各种理论模型，并努力与新公共管理理论融合，以寻求学科整合，创建一种新的公共管理理论框架，但这一理论框架始终没有形成。

　　第三，新公共管理理论的适用性受到质疑。学者们认为，新公共管理理论有其特定的适用范围，这也决定了该理论的局限性。在实践性较强的公共管理领域，以理想模型研究为基础，直接导致了新公共管理理论的内在缺陷。学界也提出过持中立观点的阶段论，即认为新公共管理理论是公共行政学发展的一个过渡阶段，这一阶段发展出具有创新性的观点和创造性的体系，但其是否完全摆脱了旧的理论框架体系，还有待验证。

　　这场在公共行政学理论界与实践界的争论并非旷日持久，随着新公共管理运动在民营化过程中和政府绩效评估中陷入现实困境，以及新公共管理理论在公共性的缺失上备受诟病，经过二十多年的发展，在政府管理学科领域很快出现了“新公共治理理论”等新的讨论。尽管如此，笔者认为新公共管理理论对公共行政学学科体系的发展仍然具有重要意义。在公共行政学的发展过程中，新公共管理理论在一定时空内为公共部门管理勾画了新的模式，发挥了一定的积极作用。

　　 

　　（本文系福建省社会科学规划项目“基层社区对突发事件的协同治理研究”（FJ2020B008）阶段性成果）

　　（作者单位：厦门理工学院马克思主义学院）