中国社科院｜资产负债表①中国政府到底有多少资产
从当前实际情况看，中国政府资产规模估算工作存在许多困难和客观条件限制，特别是数据可得性的限制和估算方法合理性难确定，因此在进行具体估算工作前，需要就估算的原则等一些情况进行确立、调整或限定等。
第一，估算原则之一是谨慎性。具体而言，在对政府资产进行估算时，如果有多种处理方式，那么在其他条件相同的情况下，优先选择估算结果最少的处理方式；在对政府负债进行估算时，如果有多种处理方式，那么在其他条件相同的情况下，优先选择估算结果最大的处理方式，即对资产尽量少估，对负债尽量多估。这主要是考虑到在估算方法、数据等不成熟、不全面的情况下，很难得到相当精确的估算结果，因此为了避免多估算资产、少估算负债导致误判，必须谨慎估算。
第二，估算原则之二为现实性。这表现在两方面，一是估算方法。由于过去中国对一些政府资产、负债从未进行过统计和核算，对这些资产负债我们只能采取尽可能选择合适、广泛的基础数据来一点点地汇总、估算出最终结果。在这种情况下，我们根据现实情况采用估算方法，一些估算方法可能争议较大。二是框架应根据估算的需要进行相应的调整。由于客观条件特别是数据可得性的限制，完全按照理论框架进行估算可能无法做到，此时就需要根据现实性原则对框架进行一定的调整，以满足估算的需要。但这种调整只是局部性微调，不会发生整个框架根本性变动。
第三，关于估算重点。我们估算的重点集中于政府资产，即对每一项政府资产都进行估算，只直接采用统计数据，不直接采用其他数据如已有研究的结果等；而对于某些政府负债，特别是数据缺乏、估算难度较大但已有一些较成熟研究的负债，我们引用已有研究结果。对于财力性资产和服务性资产，我们重点估算财力性资产，尽可能详细估算，以反映其准确规模为主；对于服务性资产，则不进行非常细致的估算，以反映其大致的规模为主。
第四，估算数据和框架的相关调整。考虑到实际困难，我们不对不同会计制度的数据进行调整，也不考虑是否能够进行加总等，而直接默认所有基础数据都是可以直接用于估算的。这样的处理方式虽然一定程度上会影响估算结果的准确性，但符合现实性原则。
第五，关于估算的时间段。我们主要估算2016年和2017年的数据，但仅展现2017年数据的估算过程，按照现行预算年度的起止日来确定每一估算年份的起止日，即从公历1月1日开始，截至当年12月31日。
服务性资产：金融资产
金融资产包括财政性金融资产、全国社保基金和其他金融资产。其中财政性金融资产和其他金融资产分别是各级财政部门拥有的金融资产，包括现金、存款、有价证券等。其中，规模最大的是存款。其他部分的规模则相对较小，且有些存在需要抵消的情况。我们只估算其中的政府存款，不考虑其他部分。
1.政府存款
数据来源是中央银行的金融机构本外币信贷收支表。从2017年的情况看，该表中，共有四类境内存款，即住户存款、非金融企业存款、政府存款和非银行业金融机构存款。其中政府存款又分为机关团体存款、财政性存款两类。财政性存款全部是政府资产应无疑问，机关团体存款则不一定。一般而言，机关团体多数都是行政事业单位和社会团体。行政事业单位的存款可以被归入政府存款，但社会团体的存款，就不宜完全归入政府资产范畴。按本文对政府资产的界定，显然被排除在中国政府资产主体之外的社会团体的存款就不应作为政府存款进行估算。但是，按照目前公开数据无法将这部分存款从政府存款中排除，所以政府存款这一项存在偏大的可能。按照央行数据，2017年两项存款的金额分别为264,429.42亿元和41,134.78亿元，二者合计即政府存款共305,564.20亿元。
2.全国社保基金资产
数据来源是全国社保基金理事会网站公布的全国社保基金的年度报告。按照2017年的年报及相关说明，截至2017年末，社保基金会管理的基金资产总额为22,231.24亿元，基金负债总额为1514.34亿元，基金权益总额为20,716.90亿元。基金权益中，全国社保基金权益18,302.03亿元，个人账户基金权益1,274.06亿元，广东、山东委托资金权益1,140.81亿元。
2017年，表中反映的全国社保基金资产的金额为20,716.90亿元。需要说明的是，由于全国社保基金资产中有一部分与其他政府资产可能发生重复，如划转社保基金持有的国有股等。对此，对国有经济的讨论中进行了一些对应处理。
3.金融资产合计
依前述，截至2017年末，政府存款的金额为305,564.20亿元，全国社保基金资产的金额为20,716.90元，二者合计为326,281.10亿元。因此截至2017年末，金融资产的总额为326,281.10亿元。
服务性资产：固定资产、存货和无形资产等
从公开数据的情况看，作为服务性资产的固定资产、存货及相关资产和无形资产，主要是所谓行政事业单位占用的国有资产，因此只需要考察行政事业单位的这些资产情况即可。就2017年的估算而言，有三个情况需要说明：
第一，2014年以前，公共基础设施没有专门的统计数据，也没有合适的可供估算的基础数据。所以我们没有单独估算基础设施资产，而直接对行政事业单位总的固定资产进行讨论。
第二，伴随着2014年开始出现的“公共基础设施”统计数据，“公共基础设施在建工程”也在2014年一同出现。为简明，我们将其合并到“在建工程”这一项中进行反映。
第三，2014年开始，公开数据开始单独反映政府储备物资的情况，为简明，我们将其并入“存货”这一项进行反映。
这样，按照《中国会计年鉴2018》的数据可以计算，截至2017年末，固定资产（含公共基础设施）为109,785.32亿元，在建工程（含公共基础设施在建工程）为49,952.34亿元，存货及相关资产（含政府储备物资）为6,181. 81亿元，无形资产为3,654.65亿元。
由此可知，截至2017年末，由金融资产、固定资产、在建工程、存货及相关资产和无形资产构成的服务性资产总额为495,855.22亿元。
财力性资产：国有经济
1.重复计算及其处理
在估算国有经济时，首先要考虑对重复计算的处理。因为我们估算的是净资产，所以不需要考虑资产和负债引起的重复问题，只需要考虑股权和股票投资引起的重复问题。由于我们在统一框架下估算企业和金融机构的国有净资产，因此需要考虑重复的情况包括企业之间相互投资、金融机构之间相互投资以及企业和金融机构之间相互投资。
2.企业的国有净资产
数据来源是各年度的《中国财政年鉴》。截至2017年末，全国国有企业的国有资产总额为506,209.40亿元。
需要说明的是，虽然财政年鉴中列出了全国国有企业的资产总额、负债总额和所有者权益总额，但不应当将所有者权益总额作为估算的企业国有净资产。因为财政年鉴统计的国有企业所有者权益中，包括了非国有所有者权益，即少数股东权益。因此，直接采用财政年鉴上的国有企业的国有资产总额数据作为估算值，应当更加准确。根据《中国会计年鉴2018》，2017年末全国国有企业所有者权益总额为650,596.10亿元，其中少数股东权益为136,137.30亿元，二者差额为514,458.80亿元，差不多就是归属国有股的所有者权益，与财政年鉴中国有企业国有资产总额506,209.40亿元非常接近，这也从另一侧面验证了我们估算的合理性。
3.金融机构的国有净资产
与国有企业不同，金融机构的国有净资产没有统一的可以直接使用的相关统计数据，并且许多金融机构甚至连财务数据也难以获得。我们主要估算规模和重要性相对较大的银行，对于数量众多的城商行、农商银行、村镇银行乃至农村信用社等中小银行和类银行机构排除。这样的处理符合谨慎性原则，并且在包商银行事件等个案出现后，这样处理的谨慎性和合理性更加凸显。
我们采取银监会口径来选择商业银行，即5家大型商业银行，包括工商银行、建设银行、中国银行、农业银行和交通银行；12家股份制银行，包括中信银行、光大银行、华夏银行、民生银行、广发银行、平安银行、招商银行、兴业银行、浦发银行、恒丰银行、浙商银行和渤海银行。此外，由于国家开发银行2008年改制后不再是传统意义上的政策性银行，业务经营上和商业银行有更多相似性，所以我们将国家开发银行也归入大型商业银行一并估算。
表1 大型商业银行的国有净资产情况（2017年）
来源：各银行2017年度的年度报告、作者估算。
表2 股份制银行的国有净资产情况（2017年）
来源：各银行2017年度的年度报告、作者估算。
再加上政策性银行、邮政储蓄银行和中投公司的数据，就可以得到金融机构的国有净资产。
表3 金融机构的国有净资产（2017年）单位：亿元
综上，2017年，金融机构的国有净资产总额为94,247.03亿元。这样，再加上企业的国有净资产506,209.40亿元，则截至2017年末，国有经济总额为600,456.43亿元。
财力性资产：资源性资产
1.资源性资产估算说明
资源性资产的估算无论在国际上还是在国内都是十分困难的问题。综合各方面因素考虑，我们对资源性资产仅估算土地资产的价值，以及矿产资产中石油天然气资产的价值，而不估算其他资源性资产如森林资产、水资产等资产的价值。
2.土地资产估算
对于土地资产的估算，争议性较大。我们认为，土地是中国政府财力来源的重要构成，对政府而言土地蕴含着巨大的价值。如果不考虑土地，将很大程度上破坏政府资产负债表的全面性和完整性，所以我们认为应当将土地纳入考察视野。
从估算对象看，我们估算的应当只是部分而不是全部土地。首先，不考虑戈壁、沙漠等在土地分类中归属于所谓“难利用地”的土地。其次，我们不考虑集体所有制土地，只估算国有土地资产的价值。再次，土地出让收入是政府、尤其是地方政府重要的财政收入来源。基于此，我们主要考虑国有土地中对政府来说蕴含经济利益较高的土地，忽略对政府来说蕴含经济利益较低的土地。
我们估算的土地资产价值是土地交易价值，自然涉及土地交易面积和土地交易价格，二者的乘积为土地交易价值，即为估算的土地资产价值。
土地交易面积
相关数据来自《中国城市建设统计年鉴》，2017年的数据如表4所示。
表4 国有土地面积（2017）单位：平方公里
来源：《中国城市建设统计年鉴2017》。
土地交易价格
由于实际缴入国库的土地出让收入不一定是当年出让土地所产生的，可能是以前年度出让土地所产生的，所以采用统计当年成交金额的《中国国土资源统计年鉴》的土地出让成交价款数据进行估算应更为合理。因2015年至今财政部未公布各年全国土地收支情况，所以2017年的成本性支出所占土地出让支出比例，以2012、2014和2015年的土地成本性支出占土地出让支出比例的平均数80.65%替代，由此可以计算出2017年土地成本占土地收入的比例约为80.22%。根据《中国国土资源统计年鉴》和《全国土地出让收支情况》估算的2017年土地交易价格为437.95元/平方米。综合前述土地交易面积和土地交易价格，就可以估算相应土地资产的价值。需要说明两个问题：
一是估算时需扣除建设用地。否则会产生重复计算的问题。二是估算土地的未来可能用途。以扣除建设用地后设市城市城区的土地作为被估算对象，因为这些土地未来并不一定会全部被出让，不会被出让的土地的价值就存在高估。2017年的具体估算结果如下。
表5 土地资产价值（2017）
来源：土地交易面积为扣除建设用地后剩余土地的面积。
3.石油和天然气资产估算
估算说明
油气资产的估算也存在很大困难。在中国的国民经济核算中，对油气资产的核算是直接以相关企业报表中的油气资产加总计算。但是，若直接以企业报表中油气资产的金额来作为政府资产负债表中油气资产价值的做法并不妥当。因为相关企业报表中的油气资产，反映的并非是石油和天然气本身的资源价值，而是企业在获得石油与天然气和维持石油与天然气生产过程中的相关支出（如勘探支出、开采支出等）的资本化，主要反映的是油气开采相关设施和相关支出的价值。
综合国内外各方面资料来看，我们认为对于矿产资源资产的价值应采用权利金（Royalty）进行估算较为合理。不过，考虑到《权益金通知》于2017年4月发布，实际执行达到全面铺开的程度尚需时日，例如，河北省直到一年半多之后的2018年12月24日，才发布了《河北省人民政府关于贯彻落实国务院<矿产资源权益金制度改革方案>的实施意见》（冀政字〔2018〕62号），实际执行的时间肯定更晚。所以我们对2016年和2017年油气资产的估算仍采用与2015年一致的估算方法，即估算资源税和石油特别收益金两项之和。
油气集中度
数据来源是中石油等三家油气企业的年报和《中国统计年鉴》。2017年的具体情况见下表。
表6 油气储量对比（2017）
来源：三家企业2017年报、《中国统计年鉴2018》。油气储量均为国内储量，不包括海外储量。
2017年三家企业所拥有的石油储量之和与全国储量的比例约40%，天然储量之和与全国储量的比例超过45%。需说明的是，《中国统计年鉴》的数据为技术可采储量，如果转化为经济可采储量数值会有一定幅度的下降，而三家企业的储量已经直接是经济可采储量。因此，可以认为中国油气储量的集中度较高，主要集中于中石油等三家油气企业，在数据可得性存在限制的情况下，以这三家企业的油气储量作为替代来考察油气资产价值是较为合理的选择。
油气价格
计算基础是三家油气企业年报中披露的油气平均实现销售价格和销售量，来源于各企业2017年的年报。我们得出石油加权销售价格为2436.55元/吨，得到天然气的加权销售价格为1247.53元/千立方米。
油气资产：价值估算
将石油加权销售价格和天然气加权销售价格分别作为销售价，以2017年末三家企业的石油储量之和与天然气储量之和分别作为销售量，分别计算出相应的资源税、和石油特别收益金，加总后就可得到截至2017年末的油气资产的价值。
表7 油气资产价值（2017）单位：亿元
4.财力性资产的估算结果
截至2017年末的财力性资产的估算结果，具体下表。
表8 财力性资产价值（2017）单位：亿元
来源：前文估算结果。
总资产规模及结构分析
按照前述分析思路，首先对中国政府资产负债表的资产方进行分析。
从资产方的规模来看，政府资产的总规模十分庞大。2016年—2017年，中国政府的总资产几乎都超过百万亿元人民币规模，2017年超过170万亿元。从2010年—2017年的发展趋势来看，中国政府总资产与当年中国GDP的相对规模，平均大致在约1.9倍左右。
表9 中国政府资产规模（2016~2017）单位：亿元
表10 中国政府资产总额及相对规模（2010~2017）
来源：国家统计局、作者估算。
服务性资产和财力性资产的总额，以及二者在政府总资产中的占比。
表11 服务性资产总额及相对规模（2010~2017）
来源：作者估算。
表12 财力性资产总额及相对规模（2010~2017）
来源：作者估算。
可见，从2010年—2017年的发展趋势看，服务性资产总额从16万亿元左右增加到超过49万亿元，在政府总资产中的占比则从约15%增加到约29%，增幅增加接近一倍。财力性资产总额的波动较大，最高超过120万亿元，最低不到65万亿元；在政府总资产中的占比则呈下降趋势，从近85%下降到约70%。总的看来，2010年—2017年，中国政府的服务性资产规模增长较快，在政府总资产中的占比也增长较快，但相对规模仍较小；财力性资产规模波动较大，在政府总资产中的占比呈下降趋势，但相对规模仍较大。
综上可见，中国政府总资产规模十分巨大，基本维持百万亿元水平，2013年—2017年更是维持在110万亿元以上；整体结构以财力性资产为主，服务性资产为辅，至2017年，二者占比大致七三开。也就是说，中国规模巨大的政府资产中，主要体现经济利益的资产占了多数，主要体现服务潜能的资产则较少。这样的资产结构给予了中国政府较多可能用于抵御债务风险的资源。
因为就服务性资产而言，一方面为了确保政府提供公共服务的能力和政府本身的正常运营，许多服务性资产难以甚至无法用于偿还债务；另一方面，服务性资产主要体现服务潜能，其经济利益较不明显，也难以实现，从而能够提供的用于偿还债务的资金也比较有限。而财力性资产则相反，多数财力性资产都可以用于偿还债务，而且能够提供的用于偿还债务的资金也相对更多。因此，仅考虑政府总资产，可以认为中国政府掌控着比较充足的可用于抵御债务风险的资源。
（本报告是中国社会科学院财政税收研究中心《中国政府资产负债表研究》项目组的系列成果之一，梁志华参与了数据更新工作。《中国政府资产负债表2019》部分内容见《财经智库》2019年第5期，报告全文社会科学文献出版社即将出版）