新支出责任体系助推教育更优质发展

　　去年，国务院办公厅印发《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》（以下称“新方案”），在强化中央财政事权和支出责任同时，通过制定重点事项国家基础标准、适当上移地方政府支出责任，为各地在财力不同条件下推进义务教育均衡发展作出了新安排。新的支出责任体系下，地方政府可以通过规范、科学、有目的的投入，保障义务教育基本公共服务均等化，助推义务教育优质均衡发展目标的实现。

　　新方案提出多项制度安排

　　在将义务教育投入总体确定为“中央与地方共同财政事权”的前提下，新方案提出了多个方面的制度安排。

　　第一，针对重点事项建立统一的国家基础标准。针对中西部地区与东部地区义务教育生均公用经费基准定额仍存在差别的实际，改革方案作出了重大调整，将分地区基准定额调整为全国统一的基准定额。与“十二五”以来，先后对农村学校实行全国统一的基准定额、实行城乡统一的基准定额相比，这一调整具有里程碑意义。

　　新方案还将中央与地方分别制定贫困地区农村义务教育学生营养膳食补助标准，调整为统一制定国家基础标准。在统一上述重点事项基础标准的同时，方案还提出中央财政对于第一档、第二档地区承担更大的支出责任。落实这些制度将使义务教育进一步彰显“不分地域、不分对象、标准统一”的基本公共服务特征。

　　第二，针对困难地区加大了中央财政支出责任。针对一些地区学校运转困难、家庭经济困难学生学习生活条件艰苦的实际，新方案提出完善现有支出体系，一方面提高了中央财政对校舍安全保障、家庭经济困难学生生活补助的分担比例；另一方面规定集中连片特困地区学生营养膳食补助实行国家试点，所需经费由中央财政承担等。上述事项针对特殊困难群体、特别困难地区的专门措施，将充分发挥政府“兜底”民生保障的职能。

　　第三，加大对教师收入和发展权益的保障力度。针对一些困难地区未按公办教师年收入水平补齐特岗教师工资、未建立乡村教师生活补助经费长效机制，新方案提出了针对性措施：一方面，提出对农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划教师补助、集中连片特困地区乡村教师生活补助等，中央财政分别给予工资性补助和综合奖补；另一方面，规定通过相关转移支付统筹、中央与地方分档按比例分担等方式对教师生活条件与专业发展给予支持。2020年，国家将把义务教育教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平作为督导检查重点。

　　地方可进一步优化投入方向

　　按照要求，到2022年全面实现全国县域义务教育基本均衡发展，约20%的县（市、区）实现义务教育优质均衡发展。新的支出责任体系下，地方政府应从本区域发展实际和规划目标出发，进一步优化投入方向，在教师专业发展、课程教学改革等影响教育质量提升的重点领域加大投入力度，助推义务教育优质均衡发展目标实现。

　　强化教师队伍建设的保障。高素质、校际配置均衡的教师队伍是义务教育均衡发展的基础条件。在实现优质均衡发展目标过程中，地方政府要从提高教师职业地位、社会地位的高度，进一步加大对教师待遇权益的保障，加大对教师专业成长的激励。

　　在保障教师待遇权益方面，一些省份在实现基本均衡目标后，从更大范围看不同县（区）之间、不同地（市）之间教师收入存在不小差距。依据新方案，地方政府应提高教师工资收入的统筹层级，加强省级政府对于财政困难地区义务教育教师工资收入的统筹。

　　在促进教师素质提升方面，地方政府需要通过管理制度和评价标准设计带动投入，通过经费投入向“教师”要素倾斜，服务教师专业发展和队伍素质提升，充分激发教师队伍的创新创造活力。《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》提出按照学校公用经费预算总额规定比例使用教师培训经费等指标，这些指标为衡量教师素质提升保障水平提供了依据。在此基础上，区域财政教育经费投入也应向教师培训发展项目倾斜。

　　增加课程教学改革的投入。深化教育教学改革、促进育人方式转型，是推进义务教育优质均衡发展的主要途径。据有关研究，我国义务教育学校教学支出、学生支持性服务支出占比明显偏低，而学校管理支出、维护支持性服务支出偏高。对此，需要地方政府统筹条件改善和质量提升的关系，保障学校自主推进课程教学改革，保障区域教育质量全面提升。

　　教育系统内部，要加大教学支出、学生支持性服务支出方面的投入力度，保障课程资源开发、教学创新、学生评价等方面的改革，为每一所学校的特色发展提供基本保障；教育系统外部，注重校外实践基地建设、社会教育资源开发方面的投入。

　　推动优质教育资源下沉

　　扩大优质资源的区域、学校、学生覆盖面，是区域推进优质均衡发展的创新路径。这方面的改革创新举措，需要在财政支出责任上给予保障。

　　推动所有学校享有骨干教师资源。针对《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》规定的“交流轮岗教师的比例”“骨干教师占交流轮岗教师总数比例”等指标，地方政府应积极推动教师和校长交流轮岗，对于积极推动城镇优秀教师、校长向乡村学校、薄弱学校流动的，应在经费上予以支持保障。

　　推动区域共享优质教育教学资源。要处理好“按学校投入”与“按项目投入”的关系，在保障学校公用经费充足的基础上，对区域优质教育资源辐射共享体系与机制建设予以支持。在推进学区化、集团化办学项目、教育信息化平台建设和资源开发项目上加大投入力度，推动优质课程教学资源在区域内更多学校之间辐射共享，尤其是要通过信息化手段，让每一所边远、农村义务教育学校学生享有优质教育教学资源。

　　新的财政事权与支出责任体系下，针对义务教育基本公共服务，每一级地方政府要依据本地区均衡发展的重点，优化投入方向，完善投入策略，提高投入效益。既要坚持“兜底保障与质量提升兼顾”，落实新方案确定的财政支出责任，也要体现“投入数量与投入结构并重”，围绕优化教育经费使用结构的主线，使财政投入切实服务于本地区义务教育均衡发展的目标。

　　（作者系上海市教育科学研究院副研究员）

　　《中国教育报》2020年02月04日第3版