中考“指标到校”好不好？纽约为何要学
【文/ 观察者网专栏作者 苏奎】
6月2日，纽约市长白思豪在教育新闻网站Chalkbeat上发表专栏文章，宣布了他自从2013年就任市长以来最大的教育改革计划，6月3日又召开了专门的新闻发布会。
纽约市的中国式中考改革
他的大计划就是要推动废除纽约市教育局组织的8所公立重点高中（特殊高中，specialized high school）入学标准化考试（SHSAT），在3年内逐步将重点高中的招生从单一的标准化考试，改为综合使用纽约州统一学期州考成绩、学科评级等，将名额分配到每个初中，全市每个初中学校的前7%毕业生可以直接入读这8所重点高中。
他的目标是使拉美裔（主要是操西班牙语的美州移民）和非裔学生比例提高到至少45%，以彻底解决这些重点公立高中的拉美裔、非裔学生过少、种族分离现象突出的问题。
他指出，每年这8所学校招收全市5000名学生进入高中就读，今年，只有区区172名非裔和298名西裔学生被录取，不到全部入学学生的10%，但在全市公立学校中，接近70%的学生是拉美裔或非裔，这个招生考试就是“罪魁祸首”。如果纽约市要成为全美最公平的城市，这个标准化的入学考试就必须废除。
白思豪市长在6月3日新闻发布会上宣布中考改革方案，图片来源：作者收集，下同
6月14日，白思豪的儿子但丁（Dante），一位布鲁克林科技高中校友，现耶鲁大学学生，在新闻网站The Daily News发表文章，响应父亲改革重点高中招生考试的行动，以黑人身份（其母亲为非裔诗人）回忆了在重点高中读书期间因黑人同学屈指可数而深感内心孤独。
黑人以平权为名才能进入名校的偏见普遍存在同学之间，当他向同学表明打算申请耶鲁大学时，同学们却一脸不屑，反称是因为其非裔身份才能进入这所著名大学。
他称这种考试制度造就的学校环境培育了种族主义。这位白市长的女儿——嘉纳（Chiara）也考上了布鲁克林科技高中，但最终却没有入学，而是选择了另一所非裔比例（24%）更高的知名公立高中灯塔高中（the Beacon High School)。儿女们的经历，也是这位白市长改革的动力。
白思豪与非裔妻子及儿（左一）女（左二）在竞选活动上
显然，白思豪市长这个改革主要思路就是中国中考改革所称的“指标到校”，这简直就是一个中国式的中考改革，不过改革的对象却是华人。
一次适得其反的改革
纽约拥有全美国最大的公立教育系统（110万学生），以史岱文森高中（Stuyvesant High School）、布鲁克林科技高中（Brooklyn Technical High School）和布朗克斯科学高中（Bronx High School of Science）为代表的8所重点高中是纽约公立中学皇冠上的明珠，尤其是这三所（Big three）重点高中更是历史悠久，声名显赫，其校友包括有14名诺贝尔奖获得者，这超过了世界上绝大多数国家。
历史最久、规模最大、声誉最高的史岱文森高中始建于1904年，不久即获得了很高的声誉，因学生众多，甚至要分上下午同时为两批学生上课，1934年在哥伦比亚大学的帮助下始创了采用考试的形式进行招生。布鲁克林科技高中和布朗克斯科学高中分别在1922年和1938年成立，成立伊始也都跟随史岱文森高中采用标准化考试招录新生。
1954年5月14日，美国联邦最高法院在著名的黑人女孩布朗诉堪萨斯州托皮卡教育局案中，裁定实行种族隔离的公立学校制度违宪，要求各州在公立学校中实施去种族隔离计划。随后，在美国教育系统中兴起了轰轰烈烈的平权运动（Affirmative Action）。
相比南方各州，纽约州事实上早在1900年西奥多·罗斯福任州长时已经通过立法废除了实行种族隔离的最后两所黑人学校。但法律上的规定并不能解决现实中学校出现的种族分离现象，而依据唯一的标准化入学考试的重点高中自然是入那些平权运动人士眼中的优先改革对象。
1971年，曼哈顿上西区一名学区负责人——阿弗雷德·马修（Alfredo O. Mathew）指责布朗克斯科学高中，“布朗克斯科学高中是一个白人中产阶级特权教育中心，因其存在文化倾向的招生考试就是要将那些本来能够成功的非裔和波多黎哥（拉美裔）学生筛出学校”。教育局长哈维（Harvey Scribner）对此进行了回应，承诺要成立一个专门委员会对重点高中的招生考试制度进行调查，并提出合适的改革建议。
彼时，白人，特别是犹太人占据了这些重点高中。以史岱文森高中为例，非裔学生占10％，拉美裔占4％，亚裔只有6％，高达80％的学生是白人。一些白人家长将这些学校视为教育避难所，否则只能入读私立学校，或者搬出城市（白人中产阶级的郊区化）。
这些白人家长们迅速行动起来，3月底，一份得到州参众两院议员们支持的固化招生考试的议案被引入了。两名联合提案人都来自于被指责的布朗克斯科学高中所在选区——共和党参议员卡兰德拉（John D. Calandra）和民主党众议员赫可特（Burton G. Hecht）。他们非常明确地声称：“纽约最好的教育学校遭到了迄今最阴险的攻击”，“教育局长试图摧毁这些学校的企图必须被立即阻止”。
教育局长哈维针锋相对，5月4日成立了23人的调查委员会，并坚决反对立法固化考试。支持招生考试改革的黑人家长也称，他们并不是想要摧毁这些学校，而是要改善并确保所有优秀的孩子都有平等的机会入学。
议案进展神速，5月25日，仅仅两个月时间，参众两院都已通过了所谓的赫可特-卡兰德拉法（Hecht－ Calandra Bill），该法规定彼时三所重点高中必须以客观、竞争和学业能力考试招生，更重要的是，新法规定教育局还可以指定新的重点学校。也就是说如果重点中学和标准化考试造成了种族不公平，新法则是为更多的“不公平”打开了大门。
在布隆伯格任市长的时代，增加到了8所重点中学。令人唏嘘的是，本来为了改革重点高中的单边行动反而促使改革的大门几乎永远关上了。
亚裔攻占了重点高中
美国是一个移民国家，纽约更是一个移民城市。大规模的亚裔移民纽约发生在1965年通过的《移民和国际法》后，亚裔从之前不到1％增加到了13％，亚洲人，特别是东亚人勤奋、重视教育，这些不收费的重点高中成为改变移民命运的起点。单以史岱文森高中为例，亚裔在1970年只有6％，到了1994年，已经达到了50％，现在甚至高达73％！
遭到碾压的不仅是非裔、拉美裔，也包括白人学生。亚裔学生占据纽约公立重点中学可以说是全方位的。根据纽约大学2015年所做的一个研究报告，以2005年-2012年平均计，亚裔在初中毕业生中的比例只有14.2%，但报考8所重点高中的比例则达29.3%，报考率为62.1%，白人的报考率为40.4%，而非裔和拉美裔报考率仅分别有25.6%和18.8%，华裔（家庭语言为汉语）雄踞榜首，报考率高达71％。
在一定程度上，报考率就是个人信心和人生路径的追求，显然，单从报考率，亚裔就已明显胜出。
重点高中竞争激烈，平均录取率只有18.9%。在录取率方面，不同种族的差异就更大了。亚裔为35％，白人为30％，非裔和拉美裔则分别低至5.1%和6.6%，华裔优势依旧显著，高达42.5％。
差异如此之大，最后入读了这些重点高中的学生中亚裔高达60％，白人被压缩到24.4％（俄裔为5.1%），非裔和拉美裔则分别只有7.2%和8%，华裔学生仍然是最大的群体，高达32.3%。如果考虑到非裔和拉美裔在全部初中毕业生中的比例（分别为31.9%和39.7%），华裔则只有5.3%，相信任何人都会对如此的巨大反差的结果感到震惊。
在白市长和那些自由主义者与平权行动人士看来，这一切都是因为那个标准化考试。
重蹈覆辙还是一举突破？
白思豪自诩为教育市长，改革重点高中招生是他2013年第一次竞选市长就提出的政策牛肉。2014年州议会己尝试修法以综合评估代替单一标准化考试，但却是无功而返。这次能成吗？
“如果你能搞定这个问题，你就能搞定一切”，“改变它们就是要发送这样的信号，任何事情都将改变”，白思豪清晰问题的复杂性和艰巨性，但这是他的第二任期，他已没有选票的压力。
豪无疑问，亚裔，特别是华裔是这种考试制度最大的受益者，白人也获得了好处，但他们有更多的选择。按照改革方案确定的目标，亚裔和白人学生比例要从90%压缩到55%，下降幅度将近40%，估计大约1700名亚裔和白人初中毕业生将因此不能进入这8所重点高中。
对于很多亚裔移民，进入一流学校甚至是改变家庭命运的赌注。无需关系、无需社会练达（socially adept），无关模糊和主观的判断。赢了考试，你就进入了新的人生。正如史岱文森高中校友会主席Soo Kim在接受纽约时报采访时所言，重点高中是很多移民没有选择的选择，他们不懂得如何面试，或其他可以进入好的公立与私立中学的方式。这些重点高中的校友会一直是废除考试的反对力量，他们担心废除考试后将降低学生的整体学业水平和学校声誉。
亚裔社群强烈反对白思豪倡导的中考改革，并组织了2次上万人的抗议活动，称亚裔在重点高中的成功不是因其特权，而是公平竞争的结果，是刻苦奋斗而成功的美国梦。这是反亚裔的改革，是零和游戏，是白思豪掩盖其治下公立教育失败之举，亚裔是替罪羊。
白思豪要取消单一标准化考试的改革方案取决于纽约州议会能否通过修改1971年赫可特-卡兰德拉法（Hecht－ Calandra Bill）的法案，或者说纽约州参众两院的议员及州长将在事实上决定改革的命运。
州众议院的两名亚裔议员之一的民主党议员牛毓琳（Yuh-Line Niou)，对于白思豪推出的改革计划的方式提出了尖锐的批评，“历史上，亚裔在政治和社会生活方面的议题就少有话事权，对于一个将密切影响他们生活的事务，市长又刻意将其排除协商之外”，她更指出，“我们的高中面临种族隔离的问题，但这是我们教育系统失败的结果，而不是原因。我们怎能期待剪除树叶而治愈根之疾呢？”。
6月6日，白思豪在州众议院的盟友推动了修法议案在众议院教育委员会表决，并以16：12初战告捷。议案与白思豪的改革方案是一致的，基本思路是通过3年时间逐步取消这个标准化招生考试而代之以州考成绩和评级等，具体评估标准由市教育局确定。
在第一年，每所初中综合评定前3%且进入全市前25%的公立学校毕业生自动获得重点中学入学资格，剩余名额仍通过标准化招生考试（SHSAT）录取。
第二年指标到校扩展到每所初中综合评定前5%且进入全市前25%的公立学校毕业生，剩余名额还是通过标准化招生考试录取。
第三年开始正式取消标准化考试，每所初中综合评定前5%～7%（根据招生人数和毕业人数可能会有变化）且进入全市前25%的公立学校毕业生，剩余名额由全市所有评级在3.7分以上的报读重点高中的初中毕业生（包括私立中学）抽签确定。
事实上这第一次表决只获得了16票支持（30名委员），8名共和党议员全部反对，连白思豪的民主党同志也有4人反对，显然只能算勉强过关。即使投了赞成票的也在动摇，两名民主党议员称投赞成票只是为了问题能够提出来讨论，保林（Paulin）甚至明确表态称她将在下一轮投反对票，除非再修改法案。
而她认为要修改的恰恰是改革方案的核心——指标到校，这被她称为“配额制”。配额制是己被联邦最高法院明确违反宪法平等保护的，如果是这样的定性，基本就相当于判了改革方案的死刑。
良好的开端有时候并非成功的一半。民主党的众议院议长希斯提（Carl Heastie）称将与受影响的族群对话，再决定下一步如何行动，要共同找出有利全纽约学生的最佳方案。显然，希斯提的口气与白斯豪今年就要完成立法明年开始实施的想法并不同步。6月20日本期议会今年会期就要结束了，按照这样的思路，必然要拖到明年1月8日以后的新会期了。
7月3日，共和党的特朗普政府刚刚撤销了奥巴马时期的教育“种族平权”政策指引，表明了特朗普政府支持以统一标准招生，反对任何将种族因素纳入招生标准的态度，而纽约市的中考改革恰恰就是将种族纳入招生考量范畴，以实现学生种族结构的多样和平衡的目标。
显然，即使明年能在民主党控制的众议院顺利过关，共和党控制的参议院（32:31）也不会那么顺畅响应民主党白思豪市长的提议，甚至是困难重重。参议院教育委员会主席——共和党的马尔切洛（Carl Marcellino）曾经是一位科学课老师，他不仅拒绝在今年会期安排讨论民主党提出的参议院版本的重点高中中考改革议案，而且在6月6日接受《纽约邮报》采访时明确表达其反对的态度，“我对于降低重点高中招生标准的设想不满意，这会给人一种印象，学校的学生种族构成就要反映城市的种族构成”，“按照我的想法，这是虚伪的。如果城市里有群体不能达到目的，不能进入（这些学校），我们应该一起找到原因”。
即使民主党参议员也有杂音，斯达维斯基（Toby Stavisky），这位重点高中毕业生，又当过重点高中老师的参议员发表声明称完全反对白思豪取消入学考试的改革方案，她甚至称“假设非裔和拉美裔学生就不能通过考试是对所有人的侮辱”。
反对白思豪中考改革的民主党参议员斯达维斯基
州长库默(Cuomo)，这位白思豪的民主党同僚一向明里暗里给他使绊子，这次也没有例外。他称白思豪的改革涉及正当性问题（legitimate concern)，对是否支持改革法案闪烁其词，反要求将中考改革与纽约市公立学校市长负责制（Mayoral control）明年6月年度延期授权一并考虑（市长负责制是相对于去中心化的学区负责制之中心化教育管理体制），显见其施拖字诀并使之复杂化的盘算。白思豪自然明白其中的玄机，称这是要将中考改革进行政治化操作。
B计划
对于中考改革的难度，白思豪心知肚明，这也是为什么他在位5年后才动手。他还有B计划。
事实上，1971年的赫可特-卡兰德拉法（Hecht－ Calandra Bill）还是为非裔等贫困生留有后门。赫可特-卡兰德拉法规定，重点高中可以为略低于招生分数线的贫困家庭学生设置“发现人才”项目（Discovery program），经学校推荐进入“发现人才”的学生在完成项目学习并通过考核的，也可以进入重点高中。
但一直以来这个后门开得不是很大，2018年只有4％的学生是通过“后门”进入重点高中，更重要的是，亚裔尽管有更高的中位数收入（仅次于白人），但贫困比例却是最高的（29%，非裔和拉美裔分别为23%和26%）。以2017年为例，非裔、拉美裔只占“发现人才”录取的22%，亚裔仍然占有大多数名额，因此非裔、拉美裔受益不多。
按照改革方案，从2019年9月开始，市府将大幅度扩大“发现人才”项目，所有重点高中都要设置“发现人才”项目，并将20%的重点高中的入学名额提供给略低于招生分数线的贫困家庭学生，这就是B计划。
事实上，“发现人才”在白思豪上任以来规模扩大了至少一倍，但平衡种族结构的效果不彰。此次再次提出，8所重点中学全部纳入（此前2所最大规模的高中并未加入），除了规模上大幅增加外，更重要的变化是将目标学生从单纯的贫困生变为贫困学校（贫困生占比60%以上）的贫困学生，其玄机就要从非裔和拉美裔集中的学校招生，以增加其比例。据测算，此举可将非裔和拉美裔的比例从9%提高到16%。贫困生只因在不同学校就被差别对待！可以说，白思豪们为了改革也真是拼了，居然精心设计出如此匪夷所思的方案！
据最负盛名的史岱文森高中前校长泰特尔（Stanley Teitel）在2010年的一次采访报道，史岱文森之所以在世纪之初停止了“发现人才”项目，是因为重点高中扩容后，学校之间录取分数线差异过大，“发现人才”是按照8所学校之最低录取分数确定目标学生，8所高中最低录取分数线为470分左右，而史岱文森的最低分数线为560分以上，通过“发现人才”录取的学生与正常录取的学生成绩差距过大，不利于教学，学校被迫停掉了项目，因此最大的3所重点高中都没有能坚持“发现人才”项目。
可以预见，新的改革方案将进一步放大史岱文森之前面临的问题，这也是反对者担心改革将拉低招生学生的整体水准之所在。
重点班与补习班
1989年，布鲁克林科技高中、布朗克斯科学高中和史岱文森高中曾经分别有67%、22%和16%的非裔与拉美裔学生，之后则每况愈下，现在这三所重点高中的非裔与拉美裔学生只有14%、9%和3%。非裔与拉美裔为何在重点高中的比例越来越低，有非裔和拉美裔校友认为是90年代以来纽约大量取消初中的重点班所致。
“三大”高中不同种族学生比例变化趋势
90年代以前，几乎每一所纽约初中都设有重点班，在所谓“同群效应”（peer effect）的作用下，优秀学生能够相互激励，即使相对差一些的学校也有学生能考入重点高中（而现在约1/3的学校没有学生考入重点高中）。90年代以后取消重点班的思潮盛行，再加上朱利安尼任市长期间大幅减少了公立学校的经费（1994-1997年，减少了学校预算20亿美元），很多有潜力的非裔和拉美裔学生就没有机会在普通学校里获得足够的重点高中入学竞争力。
而在布隆伯格任市长时，2004年开始大力推行“择校”，以增加家长和学生的教育选择权，好学生更加集中了，实际上重点班更多地被重点学校替代，这更使得非裔和拉美裔学生加剧集中和学校间的差距拉大。事实上，那些在普通学校的非裔和拉美裔学生更加没有希望进入重点高中了。
有类似看法的不止是民间人士，在白思豪宣布改革方案前的4月份，两位布朗克斯科学高中校友——民主党参议员贝利（Jamaal T. Bailey）和斯达维斯基（Toby Stavisky）就提出了议案，要求各学区在三年级时就要将有潜力的学生选出来，设立重点班为中考做好准备。
据对2005-2013年重点高中的入学的学生来源分析，在纽约534所初中学校中，30所初中就为重点高中贡献了50%以上的生源，其中58%的学生来自于重点班，29%属于实行选拔（screened）招生的学校。显然，重点学校和重点班确实是进入重点高中的重要条件。
此外，扩大中考补习班和强化班也是一些人提出的解决方案。亚裔之所以能够在纽约重点高中入学考试中所向披靡，在很大程度上被认为是参加中考课外补习班。无论是东亚、还是南亚学生都有参加课外补习班的传统，而非裔和拉美裔则很少参加不菲的补习班学校。
纽约唐人街法拉盛著名的领航课外补习中心
事实上，市府为了解决贫困家庭无能力负担课外补习造成的不公平，早在1995年就已经开始为6年级和7年级有潜力的贫困生设立了免费课外补习班——“梦想”，为8年级毕业班有潜力的贫困生设立了免费中考强化班。
不止如此，市府还和社会补习机构合作，为学生提供中考补习。2016年，市府在中考补习班的预算就达1500万美元。
就在白思豪提出中考改革方案前，有州参议员还提出议案要求在6年级进行中考预考，以便于学校进行针对性教育和组织课外补习班。2016年，15%进入重点高中的非裔和拉美裔学生参加过“梦想”班。可以说，培训班还是有相当的作用的。
虚晃一枪的改革？
纽约8所重点高中只占全纽约市高中学生的6%，94%远远大于6%，如果需要实现更广泛的公平，取消重点高中或者进行更大范围的改革恐怕才是更公平的方案。更重要的是，除开这8所需要标准化考试入学的重点高中外，纽约还有112所公立优秀高中是通过综合评估进行招生选拔（screened），是纽约推行的“择校”（school choice）的重要组成部分。
值得注意的是，纽约这次中考改革几乎没有人提出取消重点高中或要对全部选拔高中进行改革的建议。所有人都清楚，如果真的取消了重点高中，问题就不再是“利益”如何分配的问题，公立优秀高中将不复存在，有钱人的子弟将转移到私立中学，不只是亚裔受损，非裔与拉美裔同样也将是受害者。据统计，纽约私立学校60%是白人学生，而公立学校只有15%左右。
如果认为单一标准化考试并不能准确选拔优秀学生，那只需要改革招考的方式，如同样实行综合评估选拨入学，而不需要实行指标到校。事实上，白思豪团队对于不同方案进行过模拟，只有指标到校才能最大限度地增加非裔和拉美裔学生。据测算，单纯改行综合评估招生，亚裔丢失的份额可能只有8%左右，且白人会分得更多，非裔、拉美裔得益有限。从纽约其他不采取单一标准化考试的优秀选拔性高中的入学情况也可以看出，白人占46%，而非裔、拉美裔仍然只有27%。
显然，改革的重点不是教育公平问题，更多是属于种族问题。然而，更吊诡的是，指标到校能够实现其改革目的的前提，恰恰是种族隔离的学校能够继续存在，而种族融合却又是改革的目标。
1971年的教育法只明文确定了3所重点高中，另外5所是由后来的市长根据法律授权逐步增加的，也就是说，法律既然授权市长可以增加重点高中，市长就有权取消增加的5所重点高中，而白思豪却将改革推给了纽约州政府（修订法律）。
布鲁克林学院（Brooklyn College）的布洛姆菲而德（ David Bloomfield）教授就质疑白思豪改革的真实意图，称他不理解白思豪为什么不在他的权限范围内进行更大范围的融合改革。布洛姆菲而德教授甚至指责，“他试图显示他支持学校的多样性，却又不想真的去推动。他在两边下注，手法拙劣”。
纽约之石
中国有世界上最悠久的考试历史，考试制度简直就是中国第五大发明。北宋时期，宋英宗治平三年（1066年），发生了著名的司马光分路取士（路相当于现在的省）与欧阳修凭才取人之争，这应该是世界上最早的有关教育公平的讨论。千年以来，教育公平的论争仍然没有定论，有关的改革实践也没有停止。
1987年，山东招远开始了中考指标到校的最早探索。2010年10月13日，教育部、国务院纠风办等7部委联合发布了《关于2010年治理教育乱收费规范教育收费工作的实施意见》，其目的是解决义务教育阶段择校乱收费问题，第二条明确提出了治理的具体方法：各地教育行政部门要按照适龄儿童、少年数量和学校分布情况，科学划定学校服务范围，公平分配优质教育资源。制定并执行把优质高中招生名额合理分配到初中的政策。
纽约指标到校改革的命运尚难预料。但客观来说，纽约实行指标到校确有一些独特的制度基础。如教育选择促进了学校的竞争，退出机制使得学校不敢过于懈怠，学校自治使得学校有更大的改革空间，财政公平（funding equity formula）创造了学校相对公平竞争的环境。
指标到校，首先实现的是学校之间的形式公平，但公立学校激励机制缺乏的问题却可能更加严重，对于好的学校同样不公平。建立公立学校的退出机制，纽约有世界最多的经验。商业大亨布隆伯格任市长期间强硬推行“失败”公立学校退出（关闭），在2000-2014年间仅高中学校就关闭了44所，同期也新开了200所新高中学校。中国，恰恰并没有这样类似的机制。
更值得我们注意的是，纽约重点中学并没有得到资源，特别是财政资源的倾斜，财政拨款反而向贫困生多的学校倾斜，8所重点中学的生均拨款比其他学校还要低，很多经费是来自于家长的捐款，教师也是由各校自行选配，其优势主要是体现在招生考试制度方面。中国的重点中学则是全方位保障的，不仅是有招生的特权，也有教师配置、财政资源等方面的优势。
纽约的中考指标到校改革或许不能为我们带来多少经验，但纽约在资源配置上实现学校均衡和促进学校竞争的制度却值得我们借鉴。既然追求教育公平，相比于指标到校，这是最该改革的部分。
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