乡村振兴类专项债券发行策划及案例解析
来源：现代咨询
作者：万文清 张奇
摘要：本文在介绍乡村振兴战略及相关专项债券政策支持的基础上，对目前市场上现存的乡村振兴类专项债券进行归纳总结，分析各类型乡村振兴专项债券的建设内容、实施单位、收益来源等发行要点并针对性进行案例分析，最后对各地方政府策划发行乡村振兴类专项债券提供参考建议。
关键词：乡村振兴 发行要点 案例分析
一、乡村振兴基本情况
“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，是中国作为农业大国需长期攻克的基本问题。2017年，十九大报告正式提出实施乡村振兴战略，此后中央层面陆续发布《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》《国家乡村振兴战略规划（2018-2022年）》等文件，强力推进乡村振兴战略。推进乡村振兴战略需以完善乡村基础设施、乡村居住环境以及农业产业结构为重点方向，然而相比于城镇发展项目，乡村发展项目多数存在项目周期长、经营风险大、投资回收慢、单个项目投资规模较小、建设内容多样、缺乏规模性等特征。此类特征导致乡村振兴类项目存在融资难、融资贵和资金使用效率低等问题。
针对乡村振兴面临的投融资困境，政府建立了较为完善的补贴体系，并鼓励各类社会资本通过PPP、特许经营、公建民营等方式参与农村农业领域的投资。与此同时，政府专项债券逐步加大对乡村振兴的资金支持。
乡村振兴类专项债券可在较短时期内募集到大量资金，有利于尽快补齐农业农村发展短板，完善农业农村基础设施，盘活农业农村各类资源，加快农业农村现代化进程。乡村振兴类专项债券进一步拓宽了乡村振兴战略融资渠道，破解了资金制约瓶颈问题，为实施乡村振兴战略提供了有力的资金保障。
二、政策引导专项债券支援乡村振兴
（一）专项债券发行现状
自2015年政府专项债券诞生后，专项债券发行便展现出城乡发展重要推动力，其发行额度呈跨越式增长趋势，由2015年的0.1万亿元增长至2020年的3.75万亿元。
目前财政部已成功试点的专项债券种类包含土地储备专项债券、棚户区改造专项债券、收费公路专项债券，各地方政府已自主探索发行多类型新型专项债券，主要新型专项债券类型及相关项目内容如下：
截至2020年4月1日，全国累计发行1.09万亿元专项债券。区域分布方面，专项债券发行规模前三名分别为山东省、河南省和广东省，最低三名分别为青海省、西藏省和辽宁省。各省市之间发行额度存在较大差异。
2020年4月前已发行的专项债券以中长期期限为主，中期专项债券（10年/15年）占比60.3%,长期专项债券（20年/30年）占比25.4%，短期专项债券占比仅为14.3%。专项债券利率水平处于2.6%-4%之间，平均利率仅为3.39%。
（二）乡村振兴类专项债券政策指引
自2017年《国务院办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》（国办发〔2017〕17号）提出鼓励地方政府发行专项债券支付符合条件、有一定收益的乡村公益性项目建设后，中央政府及各部门陆续出台一系列政府文件或会议纪要引导政府专项债券用于乡村振兴发展，且专项债券的应用领域不断扩展。
自2018年8月，四川省成功试点发行全国首单乡村振兴专项债券后，各省市相继在乡村振兴领域开展专项债券的发行尝试，山东、河北、江西等多省在2019年成功就特色小镇、乡村扶贫、高标准农田等项目发行专项债券。在2020年专项债券投向由土地储备和棚户区改造项目转向其他类型项目的政策背景下，乡村振兴类专项债券出现了发行量激增现象。
三、乡村振兴类专项债券项目发行案例分析
目前乡村振兴类专项债券主要募投领域有道路、桥梁、水系、村庄整治、厕所建设等基础设施项目，农产品种植（养殖）、销售项目，供排水、医疗、教育等公共服务配套项目以及乡村旅游项目。
（一）乡村振兴基础设施类专项债券
1、项目建设内容
乡村振兴基础设施建设内容主要包含农村道路桥梁的新建和改扩建、泵站、水闸、渠道的修建完善、水系梳理、河道清淤、塘坝整治、破旧危房拆除、异地扶贫搬迁、村庄园林绿化、公厕建设、户厕改造等。
2、项目实施单位
该类项目的实施单位一般为农村农业主管部门、乡镇人民政府或从事农村农业开发的国企平台公司。
3、项目收益来源
乡村振兴基础设施类项目自身经营属性较弱，一般需匹配项目实施过程中，对土地、水利修整过程中可产生的间接收入。乡村振兴基础设施类专项债券主要还款来源为耕地指标交易收入、土地出让收入、广告收入，涉及到水系类基础设施的可产生如水面经营权转让收入、养殖收入、灌溉收入等。
4、案例简介一
项目名称：阜阳市颍泉区乡村振兴工程一期
项目实施单位：阜阳市颍泉区农村农业局
项目建设内容：3668亩的村庄拆除及土地复垦、857亩的废弃工矿拆除及土地复垦、10个出列村的环境综合整治、215公里的农村道路扩面延伸。
项目总投资及融资方案：项目总投资12.2亿元，其中财政资金投入10.6亿元，发行专项债券1.6亿元，债券期限5年。
项目收入来源：复垦耕地产生的土地指标收益、整治土地形成林地产生的苗圃收入。
项目资金平衡情况：债券存续期内共产生土地指标收益1.6亿元，苗圃收入2亿元，合计3.6亿元，扣除苗圃运营成本后剩余收益为2.9亿元，预期对债券本息覆盖倍数为1.61。
发行情况结果：本项目于2020年5月29日由安徽省财政厅招标发行，发行利率为2.88%。
5、案例简介二
项目名称：铜陵市农田水利“最后一公里”水系连通及农村水系综合整治补短板项目
项目实施单位：铜陵市农村农业局
项目建设内容：新建改建提水泵站175座，整治塘坝1984座，新建改建引水闸292座，新建改建拦水堰（坝）171座，整修新建渠道990千米，新建改建渠系建筑物4631座，衬砌渠道542千米，扩挖整治沟道1288千米，新建改建排水沟系建筑物4457座，新建改建排涝站51座，以及24套广告牌等。
项目总投资及融资方案：项目总投资5.3亿元，其中本级财政及上级财政补助资金2亿元，发行专项债券3.3亿元，2020年专项债券发行1.8亿元，2021年计划发行1.5亿元，债券期限均为10年。
项目收入来源：洼地填淤形成的新增耕地指标交易收入、河道水面种植（养殖）水位调节量带来的收入、塘口整治后水面养殖对外承包产生的租金收入、广告位及泵站墙体广告收入。
项目资金平衡情况：债券存续期内，预期可产生耕地指标交易收入3亿元，养殖蓄水量调节收入1亿元，水面对外出租收入1.7亿元，广告费0.5亿元，合计6.3亿元。扣除相关成本后剩余6亿元，对债券还本付息覆盖倍数为1.30倍。
发行情况结果：本项目于2020年5月29日由安徽省财政厅招标发行第一期，发行利率为2.95%。
（二）乡村振兴农产品种植（养殖）、销售类专项债券
1、项目建设内容
农产品种植（养殖）、销售类项目主要建设内容包括高标准农田、农作物种植基地、畜牧业养殖基地、农产品检测中心、农贸交易市场等，该类型项目多数以农业产业园、种植园或田园综合体等形成进行运作。
2、项目实施单位
该类项目的实施单位一般为农村农业主管部门或从事农村农业开发的国企平台公司。
3、项目收益来源
该类型项目自身存在一定的经营属性，项目收益一般来源于农产品种植（养殖）收入、种植（养殖）基地对外出租收入、对外检测服务收入、交易市场出租收入以及配套的停车费、广告、仓储服务等收入，部分项目满足政策扶持的，可产生政策性补贴收入。
4、案例简介
项目名称：济宁市金乡县国家现代农业产业园项目
项目实施单位：金乡城建投资运营集团有限公司
项目建设内容：大蒜绿色标准化种植基地500亩，大蒜种苗繁育基地100亩，大蒜数据中心、科研中心、检测中心、展示中心等107亩。
项目总投资及融资方案：项目总投资4亿元，其中公司自筹项目资本金1亿元，发行专项债券3亿元，2020年首次发行0.8亿元，债券期限为10年。
项目收入来源：大蒜种植及繁育基地产品销售收入，检测中心对外农产品检测收入，农产品展厅门票收入，农民培训收入。
项目资金平衡情况：预期农产品销售收入为1000万元/年，农产品检测收入2000万元/年，展厅门票收入2400万元/年，培训收入200万元/年。债券存续期内预期可实现收入8.7亿元，扣除运营成本后剩余6.4亿元，对债券还本付息覆盖倍数为1.33倍。
发行情况结果：本项目于2020年5月19日由山东省财政厅招标发行，发行利率为2.93%。
（三）乡村振兴公共服务配套专项债券
1、项目建设内容
乡村振兴公共服务配套主要包括农村供水（水质提升）、生活污水处理、基层医疗卫生、幼儿园教育等项目类型。
2、项目实施单位
乡村振兴公共服务配套项目实施单位主要为各类型项目对应的主管部门，如水务局、卫生局、教育局等，部分项目实施单位为乡镇人民政府或国企平台公司。
3、项目收益来源
该类型项目根据具体提供的公共服务向公众收入相关费用，如供水费用、污水处理费、门诊收入、学费收入等。
4、案例简介
项目名称：菏泽市单县村卫生室建设项目
项目实施单位：单县卫生与健康局
项目建设内容：本项目于单县83个村分别建设村卫生室1个，总建筑面积12750平方米，包含诊断室、治疗室、药房以及其他配套建筑和相关设备购置。
项目总投资及融资方案：项目总投资2105万元，其中财政资金447万元，发行专项债券1658万元，2020年首次发行700万元，剩余年底前完成发行，债券期限为10年。
项目收入来源：卫生室门诊收入
项目资金平衡情况：债券存续期内，预期可实现门诊收入2.1亿元，产生相关运营成本1.7亿元，剩余收益4011万元，对债券还本付息覆盖倍数为1.73倍。
发行情况结果：本项目于2020年5月19日由山东省财政厅招标发行，发行利率为2.93%。
（四）乡村振兴旅游类专项债券
1、项目建设内容
乡村振兴旅游类项目主要建设内容包含景点的基础设施、花卉园林、沿街商铺、酒店餐饮、停车场等。
2、项目实施单位
乡村振兴旅游类项目实施单位一般为文化旅游主管部门或文旅类国企平台公司。
3、项目收益来源
乡村振兴旅游类项目根据项目建设内容的不同，可产生多样性的收益来源，常规性收益来源于门票收入、商铺租赁收入、餐饮住宿收入、活动场地租赁收入、农作采摘体验收入、停车费收入、广告费收入等。
4、案例简介
项目名称：泸州市合江县乡村振兴项目（龙挂山旅游）
项目实施单位：四川符阳文化旅游开发有限公司
项目建设内容：本项目总建筑面积34503平方米，项目建设内容主要包含旅游景观设施建设、配套基础设施建设和旅游接待设施建设。
项目总投资及融资方案：项目总投资4.1亿元，其中实施单位自筹1.7亿元，发行专项债券2.4万元，债券期限为7年。
项目收入来源：景区票务收入（门票、索道票、观光车票、农耕体验园票）、商铺出租收入、住宿收入、餐饮收入、停车费收入和主体活动收入。
项目资金平衡情况：债券存续期内，预期可实现收入合计5.3亿元，产生相关运营成本0.7亿元，剩余收益4.5亿元，对债券还本付息覆盖倍数为1.43倍。
发行情况结果：本项目于2020年5月19日由四川省财政厅招标发行，发行利率为2.80%。
四、乡村振兴类专项债券发行策划建议
（一）统一规划、集合发行
多数乡村振兴类项目存在项目规模较小、项目内容多、项目边界模糊等特征，原有的运作模式主要以财政资金拨款，由农村农业局及各乡镇分散建设，缺乏项目规范性和规模性。规范性的缺失不利于律所进行项目审核并出具法律意见书，规模性的缺失导致专项债券融资规模有限，债券融资效率不足。
策划乡村振兴类专项债券时，可集合本区域各乡镇同类型项目，通过统一规划形成整体项目并履行立项等审批手续，明确项目边界，做大项目规模，提升项目规范性，保障乡村振兴专项债券发行的合规性，提升债券融资效率。
（二）识别并挖掘潜在收入
在乡村振兴类项目原有财政资金拨款运作的模式下，多数项目以完成建设任务为目标，忽视项目后续的运营过程，造成项目经营属性不足的现象，基础设施类项目基本无任何收益来源。原有的运作模式下，项目收入来源匮乏，无法实现项目收益与融资自求平衡。
策划乡村振兴类专项债券时，需充分识别并挖掘项目潜在收入，在规划阶段将部分可经营内容纳入项目范围，如建立配套市场商铺、拆迁耕地复垦、林业种植、水面经营等，提升项目经营属性，扩大项目收入来源，满足专项债券还本付息要求。
（三）加强项目管理，提升收入的可实现性
乡村振兴类项目经营内容一般存在较大的不确定性，耕地指标交易、农村土地出让、水面承包出租、种植（养殖）、景区运营等收入的实现均面临较大挑战，导致未来专项债券还本付息存在一定风险。
发行专项债券的乡村振兴项目需加强项目后续的运营管理，提升项目策划与宣传能力，通过加强与国土部门对接、种植（养殖）扶持、宣传活动策划、主体活动举办等多途径有效保障各项收入的可持续性实现，降低未来专项债券还本付息风险。
（四）整合专业机构提高发行策划能力
专项债券策划发行涉及到项目分析遴选、资金募集计划、项目预期收益、融资平衡机制制定、专业机构审核、信用评级等多项工作，结合乡村振兴类项目在项目规模、项目收益、合规手续等方面的短板，建议地方政府在探索发行乡村振兴类专项债券时，整合第三方专业机构为专项债券策划发行提供全流程服务，规避债券发行存在的部分问题，降低债券潜在风险和发行难度，保障乡村振兴类专项债券的成功申请与发行。
作者简介：万文清，系江苏现代资产投资管理顾问有限公司高级副总裁、现代研究院高级研究员。张奇，系江苏现代资产投资管理顾问有限公司投融资事业部高级项目经理。
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