中国普惠金融的十年成就与发展前景
近日，人民银行联合银保监会、国家发展改革委等部门印发了铜川、丽水、成都三地普惠金融改革试验区总体方案，这是探索普惠金融服务乡村振兴的又一重要举措。我国普惠金融事业发展迅猛，构建起数字化、智能化、开放化普惠金融良好生态体系，完善了数字普惠金融监管制度，推进普惠金融数字化转型，赋能社会弱势群体，缩小数字鸿沟，形成了与传统金融机构的比较优势，确保绿色金融可持续发展，波澜壮阔，成绩斐然。今天，我们邀请中国小额信贷理事会杜晓山理事长、中国人民大学中国普惠金融研究院顾雷博士做客本期“智·汇·谈”栏目，共同探讨我国普惠金融十年发展成就以及如何更好助力乡村振兴和共同富裕，推动我国普惠金融事业走向美好明天。
杜晓山
中国社科院农村发展研究所研究员、社科院老专家协会副会长、贫困问题研究中心原副主任，
中国小额信贷联盟原理事长，中国县镇经济交流促进会原理事长。
主要学术专长为农村经济、农村金融、扶贫开发。
顾雷
法学博士，金融学博士后，
中国人民大学中国普惠金融研究院研究员、硕士生导师，
北京大学普惠金融与法律监管研究基地副主任。
近年来主要研究普惠金融、金融监管、金融消费者权益保护问题。
我国普惠金融的发展阶段与十年成就
《金融时报》记者：普惠金融在我国发展已有十多年历史，我国普惠金融都经历了哪些重大发展阶段？
杜晓山：无论国际或国内，普惠金融都是从实践到理论深化的过程。最初，被更广泛使用的是小额信贷/微型金融。2005年，联合国在宣传小额信贷时首次使用了“普惠金融”（Inclusive Finance）这一词语，提倡全民平等享受现代金融服务的理念，并将其定义为“能有效、全方位地为社会各个阶层和群体提供相关服务的金融体系”。2006年，中国人民银行课题组和小额信贷联盟联合翻译了联合国2005年《建设普惠金融体系蓝皮书》，标志着中国政府对其正式接纳。2013年，十八届三中全会将“发展普惠金融”确立为国家战略，提出普惠金融是对所有金融服务需求的人都有权平等使用和享受的一种价格合理、形式方便的大众金融服务。2015年，国务院在《推进普惠金融发展规划（2016—2020）》中，首次明确了“普惠金融”在国家层面的定义，就是在机会平等和商业可持续发展基础上，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群众提供适当的、有效的金融服务。
经过十多年发展，我国普惠金融聚焦全社会弱势群体，强调为城镇低收入群体、农村贫困人群、新市民、偏远地区贫困人群等提供可负担的金融服务，为中小微企业、农村经济组织缓解了融资难、融资贵难题。中国人民银行发布最新《金融机构贷款投向统计报告》显示：2022年一季度末，我国普惠金融领域贷款余额28.48万亿元，同比增长21.4%，比上年末低1.8个百分点；一季度增加1.98万亿元，同比多增178亿元。其中，普惠小微贷款余额20.77万亿元，同比增长24.6%，增速比上年末低2.7个百分点，其中信用贷款占比18.9%，比上年末高0.8个百分点；一季度增加1.55万亿元，同比少增241亿元。农户生产经营贷款余额7.25万亿元，同比增长14.1%；创业担保贷款余额2513亿元，同比增长11%，稳定了实体经济和就业形势。3月份新发放普惠小微企业贷款利率为4.93%，比年初低17个基点，有效缓解了借款机构和个人融资贵问题，深受广大中小微、个体工商户以及“三农”组织欢迎。
2022年一季度末，全国脱贫人口贷款余额9537亿元，同比增长16.5%，一季度增加397亿元，建档立卡贫困人口存量贷款余额1336亿元，建档立卡贫困人口存量贷款与已脱贫人口贷款余额合计8189亿元，最大限度改变农户因资金短缺导致贫穷状况，让更多老百姓分享改革红利，形成了值得全世界发展中国家共同借鉴的可复制、可推广的宝贵经验，取得了举世瞩目的成绩。
回顾十年发展，我国普惠金融领域贷款保持较快增速，稳定了实体经济和就业形势，在每一个不同时期都提供了适时、必要和可得的有效金融服务。
20世纪90年代：公益性小额信贷阶段。我国最初的小额信贷以扶贫为主，带有公益性质。中国社科院农村发展研究所科研人员借鉴国际经验，1993年在河北易县所创建的扶贫经济合作社，在我国首次规范探索通过提供小额信贷服务改善贫困农户状况。这期间的运营主体是民间社会组织和我国部分政府系统非正规金融系统的组织机构。这是普惠金融在中国的雏形，对后来我国小额信贷、普惠金融的发展产生了一定的正向影响。
2000年—2005年：发展性微型金融阶段。2000年开始，中国人民银行开始要求正规金融机构介入小额信贷，发展性微型金融与公益性小额信贷相互借鉴、并行发展，小额信贷的目的不再只是扶贫为主，开始兼顾提高居民生活质量，促进城乡就业。正规金融机构从此成为普惠金融主力军。当然，这一阶段的微型金融规模普遍较小，仍然带有公益性色彩，但小额信贷、微型金融已经开始起步，在全国各地逐渐萌发起来。
2005年—2011年：综合性普惠金融阶段。我国开始放宽农村地区银行业金融机构准入门槛，采用“增量式”改革方式，村镇银行、小贷公司和农村资金互助社逐步得到快速发展。在此阶段，普惠金融不再停留在提供公益性小额信贷或发展性微型金融的阶段，全面进入商业化运作阶段，普惠金融服务呈现出网络化、移动化趋势，进入包括信贷、存款、支付、汇款、保险、典当等综合性金融服务，得到了充分发展。当然，农民、城镇低收入者的资金需求并没有得到彻底满足，普惠金融辐射面仍不够广泛，服务深度仍存在明显短板。
2011年—2020年：创新性互联网金融和金融服务脱贫攻坚战阶段。2013年11月12日，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，正式提出“发展普惠金融，鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品”。2015年12月，国务院印发《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》，全面阐述推进我国普惠金融发展的总体思路和实施意见。我国大中型国有银行纷纷设立普惠金融事业部，逐渐将小微企业纳入服务范围，在开发小额信贷的同时努力降低中小微企业融资成本。在此阶段，互联网科技也异军突起，各种普惠金融创新形式和产品层出不穷，建立包括银行、证券、基金、保险、小额贷款在内的综合普惠金融体系，推进我国普惠金融市场向着科技型、信息化方向发展，共同助力全社会脱贫攻坚，为全社会消灭绝对贫困做出了历史性贡献。
2020年至今：为巩固脱贫攻坚成果，开启了与乡村振兴战略有效衔接的普惠金融新战役，同时，为了推动网络经济和数字金融规范健康可持续发展，平衡发展和风险关系，监管部门加强对互金平台开展金融业务指导和监管，比如2019年开始对现金贷、校园贷、套路贷、高利贷进行治理，2020年开始对网贷P2P机构进行了彻底清退整治，2021年又开始纠正支付行业不正当竞争行为，消除互金平台行业垄断，给予金融消费者更多选择权和知情权，更加重视客户隐私权保护。
今天，普惠金融经过十多年发展，以可负担的成本为有金融需求的社会各个阶层和弱势群体提供可得、有效的金融服务，让更多的老百姓分享经济增长红利，形成了值得全世界发展中国家共同借鉴的宝贵经验，取得了举世瞩目的成绩。
《金融时报》记者：从国家层面上看，在十年发展过程中，我国普惠金融取得了哪些重大成就？
杜晓山：第一大成就：从2018年开始，我国建立国家级普惠金融试验区，目前包括五省七地，诸如河南省兰考县、浙江省宁波市、福建省宁德市、龙岩市、江西省赣州市、吉安市、山东省临沂市。此外，全国各地陆续设立了地区级普惠金融实验区（基地）。如温州金融综合改革试验区、台州小微企业金融服务改革创新试验区、湖州和衢州绿色金融改革创新试验区、丽水农村金融改革试点，成都数字化农村金融服务试验区、北川数字普惠金融试验基地、西宁市数字信用信息改革试验区。各级政府、金融监管机构、银行业金融机构、互金平台分别在不同普惠金融试验区（基地）开展了各具特色的改革，探索第五代移动通信技术（5G）、人工智能在普惠金融领域的快速运用，支撑起数字化信息、网络化分配、智能化转型的关键新型基础设施，采用物联网、大数据、人工智能、区块链等数字科技为农村贫困户建档立卡，将数字化精准扶贫作为解决乡村振兴主导方向，践行数字化与实体经济深度融合，用本土化设计、数字化产品、人性化服务促进数字化平台赋能农村实体产业，实现乡村金融服务“零距离”，解决乡村落后地区市场信息缺失、农产品销售不畅、农业产业升级滞后问题，为全国普惠金融改革积累了可复制、可推广的先进经验，谱写出我国数字普惠金融新篇章。
第二大成就：十年来，我国人大、国务院和金融监管机构以及行业主管部门加快制定普惠金融领域的法律、法规和政策，强化社会主义法制市场功能。比如国务院在2015年发布了《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》，全面推广普惠金融事业；全国人大近年陆续颁布了《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》，规范银行业务行为、技术规范；人民银行连续数年组织编写并发布《金融科技（FinTech）发展规划》，系统提出了金融科技发展的目标和重点任务，为普惠金融发展提供源源不断的创新活力；人民银行在2021年颁布了《征信业务管理办法》，扩大了金融信用信息基础数据库、农户信用信息系统收录范围；中国银保监会在2022年发布了《关于银行业保险业数字化转型的指导意见》，推进数字化转型，发挥互联网贷款、网络小贷在助力市场主体纾困、降低中小微企业融资成本、加强新市民金融服务的积极作用。
第三大成就：十年来，我国不断推广监管沙箱试点，探索包容审慎、富有弹性的创新容错机制。例如2020年上海市、重庆市、深圳市、河北雄安新区、杭州市、苏州市6地开创金融科技创新监管试点，对符合条件的有关贷款实行免征增值税、印花税，减征中小企业所得税，重点拓展人工智能、3D传感器、人脸（指纹）识别技术、机器学习、自然语言处理、交易风控、舆情分析等场景应用，不断降低迭代与试错成本，为普惠金融行业创新带来新机会、新前景。
第四大成就：十年来，当资本巨头在市场野蛮生长、给国内经济和社会带来破坏之时，金融监管机构果敢出手，坚决维护互联网市场秩序。通过提高交易透明度，纠正不正当竞争行为，有效遏制了支付行业垄断，阻击了资本巨头的无序扩张。今天，越来越多的互金平台、支付机构回归本源，断开支付工具和其他金融产品的不当连接，重新回到合规发展之路，我国普惠金融市场面貌焕然一新，体现了互联网市场公平、公正和公开精神，“反垄断、稳民心和保市场”战役取得了阶段性胜利。
第五大成就：十年来，普惠金融执行精准扶贫总体战略，构建多层次、多方位、多渠道精准扶贫脱贫的金融格局，不断加大低息普惠型和特惠型信贷供给，推进基础金融“村村通”工程，引导金融资源流向落后农村和偏远城镇，让更多落后地区农户、集体农庄、小作坊、个体工商户享受到了安全、低息的信贷支持，让更多偏远城镇低收入群体、社会弱势群体享受到便捷、可得的普惠金融服务，加速实现消除贫困、共同富裕目标，帮扶落后地区的人们赶上互联网时代的步伐。根据中国银保监会初步统计：全国金融精准扶贫贷款余额达到4.21万亿元，全国334个深度贫困县各项贷款增速高于全国贷款增速4.22个百分点，集中专项资金在832个国家重点扶贫县，有效匹配新型农业经营主体、“三农”组织的资金需求。值得一提的是，在现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的伟大任务，提前10年实现《联合国2030年可持续性发展议程》相关减贫目标，帮助更多的社会低收入人群实现美好、富裕生活的中国梦，取得了脱贫攻坚的决定性胜利，在中国历史上也在世界历史上留下了浓墨重彩的一笔。
当然，除此之外，还有不少令人耳目一新成绩，如银行结算账户和银行卡人均拥有量稳步增长；农业保险继续较快增长，农村地区电子支付普及率较快提升；基础金融服务基本实现城乡全覆盖；小微金融债发行量持续增加，新三板、区域性股权市场支农支小力度增加；金融消费权益保护力度持续加大。在此就不再一一列举。同时，我们决不能满足已取得的成就和贡献，金融领域所应发挥的普惠金融的作用和所承担的任务仍然任重而道远，仍需继续努力。
各类金融机构的积极投入与卓越表现
《金融时报》记者：在十年发展过程中，我国金融机构在普惠金融方面都有哪些重大举措？取得了哪些重要成就？
顾雷：十年来，国有大中型银行锐意进取，支持“三农”建设，下沉分支机构，向偏远地区和农村地区拓展物理服务网络，服务当地农户，持续增加首贷户和信用贷款，并利用科技创新增加流向中小微企业、个体工商户、“三农”机构、新型农业经营主体的资金流量，为脱贫攻坚提供强有力资金支持，充当乡村振兴“助推器”，打通农村普惠金融“最后一公里”，提升普惠金融服务覆盖率、可得性和满意度。截至2021年12月末，国有大中型金融机构对小微企业贷款累计余额45.7万亿元，其中普惠型小微企业贷款余额19.3万亿元，同比增长32%，其中工行、农行、中行、建行、交通银行五家大型国有银行小微企业贷款余额增幅更是接近60%，远高于《政府工作报告》要求增加40%要求，彰显了国有大中型银行在全面推进普惠金融事业的巨大贡献。
十年来，股份制银行、城市商业银行栉风沐雨，秉持“民生优先、普惠共享、绿色金融”理念，回归金融本源，砥砺前行，聚焦大数据、客户移动终端、人工智能、App技术，开创授信额度内贷款随借随还的支付结算模式，通过设立网上银行、手机银行、电子银行、直销银行方式，创造更多就业岗位，帮助城乡经济组织恢复“造血”功能。在新冠肺炎疫情期间，股份制银行还对受疫情持续影响行业给予定向支持，支持城镇中小微企业复工复产，满足“长尾客户”金融需求，助力“六稳”“六保”，在普惠金融拓展方面交上了不俗的答卷。
十年来，中小银行、农信社系统（含农商行、农合行）、村镇银行、“三位一体”合作社筚路蓝缕，立足本地，强化对农村小微企业、新型农业经营主体和农户的金融扶植，帮助落后乡村跟上互联网时代步伐。例如上海农商银行借助35家村镇银行延伸服务触角，深入县域乡镇，组建微小专营团队，实行划片式管理，做到“村村走遍，户户走到”，充分体现中小银行践行普惠金融初心，弘扬消除贫困、共同富裕理念。截至2021年12月底，全国1642家村镇银行、25家省级农信社、1569家农商行、590家农村信用社以及26家农村合作银行，已为近4亿农户提供了金融服务，它们是农村普惠金融的主力军。村镇银行业金融机构覆盖率为95.65%，行政村基础金融服务覆盖率达到99.2%，全国乡镇保险服务覆盖率95.4%，保持着较高流动性，填补了多项乡村金融服务空白，为农村经济组织、小作坊、集体农庄以及农村个体经济提供可负担的资金援助，让小额信贷成为每一位农户都能享受到的田间福祉，成为我国县域地区服务“三农”的生力军。
除了上述金融机构，十年来，我国互金平台、金融科技公司、小贷公司、担保公司和互联网银行也尽锐出战，在远程开户、线上支付、网络转账方面提供更简单、更快捷服务，从风险分担机制、支付结算程序、抵押担保条件、个人增信方面大胆创新，解决使用不足、效率不高问题，开拓数字金融新局面。例如腾讯金融科技、度小满金融、平安普惠、乐信科技、京东数科、信也科技等不断改进服务手段和金融产品，细分场景和客户，设立了代理机构、助农取款服务点和流动金融服务站，提供了“投融资+信息分析+电商+物流+支付结算”一站式服务，发挥出网点、人才、地缘、业务优势，提高普惠金融服务范围和效能，利用线上化、智能化服务不断降低金融产品利率，助力商业银行投放利率更优惠的小额信贷，解决地域偏远、农户分散、物理网点不足问题，让更多偏远地区的农户、低收入群体摆脱贫困并过上温饱有余的生活。
普惠金融发展的中国特色与未来前景
《金融时报》记者：在十多年发展过程中，我国普惠金融与世界各国普惠金融最大区别是什么？在哪些方面彰显当今社会主义新时代普惠金融优越性？
杜晓山：我国与一些国家，尤其是提倡自由经济理论的国家和机构推行的普惠金融最大区别在于，我国普惠金融由中央政府作为战略目标，推动和制定相关政策法规，贯彻成本可负担、保本微利、商业可持续发展的普惠原则。我们知道，金融机构提高利率虽然可以增加收益，但对金融消费者来说，交易成本高企，边际成本庞大，很难获得最有价值的财富，尤其对低收入群体来说，非但不能远离贫困，更容易产生二次借贷，重蹈借新债还旧账的覆辙，最后进入“以贷养贷”的恶性循环，不可能真正改善生活。
我国普惠金融长期秉持利率趋低发展和保本微利模式。也就是说，在提供普惠金融有偿服务之时，不得哄抬利率，同时实现成本可负担。从长期看，与通货膨胀和同期银行信贷利率相比，普惠金融利率基本保持长期稳中下降的趋势。特别在数字化时代，金融机构借助数字化手段，不断为社会弱势群体提供边际成本更低的金融信贷，促进资金效用最大化、产品利率最小化，降低了借款机构和个人的融资成本。
《金融时报》记者：在抗击新冠肺炎疫情期间，金融管理部门和财政部门都采取了哪些措施帮助经济组织和个人渡过难关？
顾雷：2020年初，我国暴发新冠肺炎疫情。为了帮助小微企业、贫困人群战胜这场突如其来的重大自然灾难，重新过上正常生活，中国人民银行、中国银保监会2020年3月16日出台了普惠金融定向降准、提供再贴现再贷款优惠政策。4月3日，人民银行再次宣布对中小银行定向下调存款准备金率1个百分点，确保中小银行将获得的全部资金以较低利率投向中小微企业，降准共释放长期资金9500亿元，有力保障了中小微企业、个体工商户、农户以及小业主的经营需求。
2020年2月26日，人民银行发布《关于加大再贷款、再贴现支持力度促进有序复工复产的通知》，3月推出了3000亿元防疫专项再贷款和5000亿元再贷款。4月再次新增再贷款再贴现额度1万亿元，指导中小银行以5.5%优惠利率向中小微企业提供贷款，开展“两增”和“两控”活动，发挥扶贫再贷款政策导向作用。人民银行推出4000亿元再贷款专用额度，支持更多小微企业获得免抵押担保的信用贷款，为流动性暂时遇到困难的小微企业给予延期还本付息安排，进一步缓解中小微企业资金紧张局面。人民银行最新公布数据显示：2021年12月末，我国普惠小微贷款余额16.8万亿元，同比增长32.5%，支持小微经营主体3627万户，同比增长28.9%，最大限度改变农村经济组织、农户因资金短缺导致贫穷状况，有效缓解了小微企业、个体工商户以及“三农”机构的存续问题，稳定了实体经济和就业形势。
全国财政税务部门积极开展“两增”和“两控”服务，指导普惠金融实行支农、支小再贷款、再贴现财政税收优惠政策，发挥扶贫再贷款政策导向作用。2020年4月26日，财政部、税务总局发布《关于延续实施普惠金融有关税收优惠政策的公告》，对金融机构向农户、小微型企业及个体工商户发放小额贷款取得的利息收入，免征增值税等9项优惠政策，并将此税收优惠政策实施期限延长四年。国家税务总局数据显示：2016年—2020年，中央财政专项扶贫资金连续5年每年新增200亿元，累计减税将近1万亿元，凸显普惠性减税降费实效，帮助贫困地区的农户、个体工商户摆脱了窘境，真正实现出减税脱贫、降税致富的财政效果。
《金融时报》记者：下一阶段普惠金融的关注重点在哪几个方面？您如何看待我国普惠金融未来的发展前景？
顾雷：普惠金融的最终目标就是全社会的共同富裕，任务是光明和艰巨的，仍需久久为功。下一阶段需要厚植为民金融理念，持续构建商业可持续的长效机制，推进普惠金融与绿色金融、科创金融、供应链金融融合发展，打造数字普惠金融发展良好生态。
一方面，“十四五”开局之年，我国专门成立了“国家乡村振兴局”，整合中央、省级、市县财政安排的农业补贴、产业扶持、环境整治及美丽乡村建设项目资金，满足乡村振兴多元融资的信贷需求，把脱贫攻坚成果转化为推动乡村振兴实践成为最重要的目标，打造一支能征善战的乡村振兴大军、扶植一批覆盖面广的农村特色产业、创设一组解决痛点的农产品服务矩阵成为最重要的任务，重点推进国家粮食安全产业带、高标准农田、特色农产品深加工的信贷投放力度成为最重要的手段，满足乡村振兴多元融资的信贷需求，提高普惠金融服务的广度、深度和密度，形成层次丰富、覆盖广泛的乡村振兴格局，支持绿色农业、休闲农业、农村电商（）。
另一方面，建立因病因灾返贫致贫的长效补偿机制，给予特困人员、低保对象、脱贫不稳定户、因病因灾因事故返贫人口给予必要资金帮助，让摆脱绝对贫困的农村加快转变为金融环境、生态环境的“双优”的美丽乡村，还要关注真实金融需求的变化，例如当前人民群众对大病保险、长期护理险、第三支柱养老保险以及巨灾险、农业险需求很大，形成“十四五”期间普惠金融的重点工作。