剖析清代文官考核制度历史沿革

　　“三载考绩，黜陟幽明”，始自上古三代。李铁认为，“考绩，又称考课……目的就是通过确认每个官员的行政职能、职守责任及对国家的贡献，以达到对每个文官实行有效的行政考核与责任监督”。（《中国文官制度》，中国政法大学出版社1989年版）孔飞力指出，三载考绩是“对官员定期考绩的制度，通常称之为考课、考绩”。（《叫魂》，上海三联书店1999年版）《清朝通志》《清朝通典》《清朝文献通考》亦明确体现了三载考绩在历史上的常规性和常态化。清代在继承明制的基础上，秉承“首崇满洲”这一特点，其文官考核从理念和制度上进一步演变。史学界对于清代官员考核这项人事制度，专题研究持续不断，相关研究也日渐深化。薛刚《清代文官考核研究》（中国社会科学出版社2020年版）一书，在学界已有研究成果的基础上，开展制度考释，关注考核程序与权力、主官负责与皇权控制，并在清代吏治环境的变迁和集权体制下，探究文官考核在国家政治中的地位和作用。

　　该书充分利用各类清代政治史、制度史资料，论从史出。政书体资料，以康熙、雍正、乾隆、嘉庆、光绪五朝会典和会典事例为主，又兼及各朝所修之处分则例、钦定台规和清三通，这些政书体资料可谓是“最枯燥单调乏味”的制度性资料，每一类的体量又很大，如果不细致了解清代制度的全局，则难免断章取义。档案资料，则以清代各朝颁布的上谕档、满汉文奏折、军机处录副、内阁题本史书为主，又兼及内阁六部、京察册、考绩册等。此外还有各类官员笔记文集。有此翔实的史料支撑，该书展开了对史实的研判和理论解析，这一点在第9章“清代文官考核作用”中体现得更为显著。该书认为，清代文官考核是一项“重要的国家行为”，必须将考核作用的探讨置于当时的国家政治体制、权力体制之下，综合官场中的某些历史惯性行为，才能明了清代文官考核的具文性和形式化，如此，“就不会苛责为何考核持续不断，而吏治不见好转的问题”（第271页）。更能说明“考核并不是独立于清朝官僚体制之外的国家行为”（第270页）。这也给我们一个启示，清代制度史研究的不同领域，大都脱离不开整体的吏治环境，而考核仅为其中一项。

　　欲研究清代文官考核，必先明了梳理其制度渊源、形成和发展，继之对文官考核进行探讨和评价。该书第1—4章即如此铺垫，对清代文官考核制度渊源、京官京察和地方官大计进行考证梳理。在此基础之上，作者单辟“清代文官考核优等与升迁”和“清代文官考核问责制”两章，着重评价并对比研究官员考核后的奖励和惩罚，更突出了考核后的“奖”和“惩”。一者“在京察、大计考核中，得京察一等、大计卓异者可获优升权，这对于官员而言是十分重要的，皇帝也借此控制中下级满汉官员”（第218页）。二者在“一定程度上强化了考核的严肃性，对各级主管官员重视考核，据实举劾起到相应的警戒作用”（第247页）。作者如此安排框架结构，照顾到论证的逻辑性。这里需要指出的是，古人所讲的奖惩并重，迨及清王朝是“奖”重于“惩”，还是“惩”重于“奖”？作者作出了“重奖轻惩”趋势的评论，但毕竟不是有奖无惩。那么，二者分别会带来什么样的效果，也是值得进一步思考的问题。

　　该书内容跨越整个清代，纵式研究明显。一是开篇专节论述“清入关前官员考核”，二是专章分析“清末新政背景下的文官考核”，前后呼应，这使我们能更清晰地认识到清承明制的特点，了解近300年的清王朝在官员考核方面的传承与创新，变革与发展。清入关前官员考核，由于资料稀少且分散，是研究的一个难点。入关前的这段清史正值清王朝发轫期，官员考核尚不完善，然亦是一个不能绕过去的时段。该书在第1章第2节的论述，丰富了清国家早期京官和驻守地方官员考核的研究。第8章的文官考核，时段主要定格在清末，背景是新政。论述了文官考核由于“此次时段较长的具有近代化意义的改革……使京官、地方官考核增添了许多新内容”（第253页）。这些内容是适应当时政治局势之变做出的变革，譬如新增以检验地方官实行新政效果为目的的考核州县事实制度。但是，由于“施行之仓促，使其与现实状况脱节，再加上地方督抚贯彻政令之不力，并未能起到实际的效能”（第259页）。这种长时段纵式研究，时间跨度大，有始有终，是制度史研究值得关注的路径。

　　该书第5章对“年终密考”进行深入探源，提出年终密考施行时间始于乾隆朝，主要对象是地方的知府以上官员，考察方式是密上奏折。作者以诸多实例佐证“年终密考以‘频年考察’之优势成为皇帝行使用人、黜陟地方大员的重要手段”（第204页），尤其是嘉庆朝以后。这项研究反映出自乾隆朝始，对地方官员考核形式的实质性调整，形成皇帝、督抚的二级密查制，使考核更显简化。同时，督抚的考核权力有所突出，其密考的对象曾一度下延至州县官。这项密考制一直沿至清末，对于清中后期地方官员的考核给予了有益补充，“一定程度上弥补了皇帝对地方官掌控的缺陷” （第307页）。

　　清代官员考核涉及清代政治史中官僚体制、政治事件与人物、吏治环境，涉及制度史研究中官员选任、处分、奖叙、休致等诸多问题，“是清代整个官员考核制度中的最重要部分，也是个大课题，需要深入考察的内容相当多。与其他研究较多的课题相比，清代官员考核制度还只能说刚刚进入深入阶段。”（杜家骥序）各个朝代的各个时期，官员的入仕、升迁、调任、致仕等变化，都对考核制度不断提出考验。考核制度能否及时适应官僚群体的这些自然变化和不确定性，也有一定的难度和不可预见性。“时移世易”其实包含两个层次，一是人事的变动，二是社会大环境的变化。这些都会对考核制度产生影响。随着官员的不断更新、人事的不断变化，考核制度必须做出相应改变。不适宜的考核制度必将起不到考核应有的作用。考核制度并不是死的，需要根据瞬息万变的人事灵活调整。一旦这种考核调整滞后，就会影响官员施政，以致难以发挥考核的功效，大计展限即为明证。因此，该书在这方面也留下了一些值得深入思考和研究的问题。

　　（作者系内蒙古大学历史与旅游文化学院教授）

　　来源：中国社会科学网-中国社会科学报 作者：孟姝芳

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