【视点】别敦荣：必须进一步扩大高校办学自主权——我国高等教育发展70年的经验

　　摘要

　　我国高等教育发展70年的经验表明，自主办学是高校更好地服务国家发展需要的根本保证。70年来，高校与政府之间的关系始终在集权管理与自主办学的两端摇摆。高等教育发展实践一再表明，在集权管理时期，高校对国家和社会没有发挥应有的作用；改革开放以来，党和政府对高校办学自主权问题予以了高度重视，在历次重要的教育政策和法律文件中作出了明确的规定。随着办学自主权的不断扩大，高校发挥自身的能量和优势，成为了国家和社会发展进步的动力站。政府应当进一步扩大高校办学自主权，完善高等教育治理体系，为高校在国家经济社会发展中有更大作为创造更有利的制度环境。

　　关键词

　　自主办学；办学自主权；高校；高等教育

　　引言

　　高校办学不但要处理好内部组成人员之间关系、组织机构之间的关系和各种功能活动之间的关系，而且还要协调和处理好外部的各种关系，包括与政府、社会其他组织、公民个人等之间的复杂关系。在高校办学的各种内外关系中，毫无疑问，与政府的关系具有关键的作用，它不但会对高校办学的外部环境予以规范，而且会对内部办学给予重要的约束和限制作用。客观上，在高校与政府的关系上，高校是被动的，政府是主动的，也就是说，高校与政府关系的性质和样态主要是由政府决定的。我国高等教育发展70年的经验教训表明，自主办学是高校更好地服务国家和经济社会发展需要的根本保证。自主权的大小与高校的贡献大小呈正相关关系，高校办学自主权越大，办学越有活力，对国家和社会的贡献越大，反之，自主权越小，办学受到的束缚越多，越难以发挥应有的作用，对国家和社会的贡献越小。

　　一

　　集权管理不能达到使高校办学更好地服务国家和社会发展需要的目的

　　常言道，人生70古来稀，但对于历史悠久的高等教育来说，70年只是弹指一挥间。我国现代高等教育发展历史不长，只有100多年，但高校与政府之间的关系始终主导着高校的办学及其对国家和社会所发展的作用。尤其是1949年以来，高校与政府之间的关系波澜壮阔、起起伏伏，不仅影响了高校的运行和办学，而且影响了高校对国家和社会功能的发挥。

　　在高等教育发展的70年里，高校与政府之间的关系始终处于变化之中，变化的主线似乎就在一条直线的两端拉锯，即在集权管理与自主办学的两端摇摆。集权管理一直如影随形，主导了高校与政府之间的关系。在政府高度集权管理体制下，高校办学自主权非常有限，缺少了灵活机动的空间，高校办学没有自身的理性判断和选择，完全听命于政府部门的指令，既难以根据校情办学，也难以培育自身的优势和特色，所以，不可能更好地服务于国家和社会。与此同时，自主办学也从来没有脱离人们的视野，高校对自主办学权的渴望从来不曾停歇，自主性的大小往往成为高校与政府博弈的结果。

　　在高等教育功能的发挥中，集权管理常常被看成能使高校办学更好地体现政府意志，而政府又往往是国家利益的代表，因此，集权管理的基本逻辑是：它能使高校遵从政府的指令，避免办学自行其是，从而能更好地服务于国家和社会的需要。但是，高等教育发展实践一再表明，由于高度集权管理，高校被统得过死，只能按照政府的具体指令办学，依样画葫芦；高校被捆住了手脚，少有自主决定学校办学方针和校务运行的权力，办学的针对性、创新性和有效性严重不足；千校一面、万人一面，高校办学不能满足国家和社会发展进步的多样化需要，不能满足民众的多样化教育需要，办学水平和质量不能令人满意，对国家和社会发挥的作用往往非常有限。例如，改革开放以前，高校的招生计划、专业设置、教学计划、课程教材、教学安排与要求、教师编制与教师流动、财政拨款与学校收入、基本建设等，都由政府部门直接下达或审批，没有政府计划或审批，高校寸步难行。这种状况直接导致高校办学只能听命于政府部门，高校不敢越雷池一步，结果就是我国高等教育长期维持在极小的规模和很低的发展水平。

　　70年高等教育发展的经验教训表明，什么时候高校办学的自主性小，高校办学就步履艰难，高校如同政府的一个执行部门，以完成政府布置的计划任务为办学目标；什么时候高校办学的自主性比较大，高校办学就比较有活力和主动性，高等教育发展势头就比较好。例如，在20世纪50年代初期院系调整后的最初几年，政府高度集权管理体系还没有完全建立起来，高校办学的自主性还能有所体现，有的高校制定了自己的发展规划，谋求较快较好的发展。这些高校的发展往往比较积极，效果也比较好。在政治经济形势比较混乱的时期，例如，在“大跃进”和“文革”时期，整个社会处于混乱状态，集权管理笼罩着高等教育事业，高校办学是盲目无序的，主要根据政治运动要求办学，高校发展完全偏离了正常的轨道，根本谈不上对国家和社会的贡献。

　　在高校与政府的关系上，我国经历了从高度集权管理到集权管理到有限自主办学的发展阶段。总体看，变化趋势是积极的。但集权管理与自主办学的矛盾依然尖锐，政府不愿放权、不敢放权的惯性力仍然非常强大，严重制约着高校办学自主权的落实。

　　

　　二

　　扩大办学自主权有利于高校提高服务国家和社会发展的能力

　　高校办学自主权问题受到高校和政府高度关注是改革开放以来的事情。“文革”结束后，高校办学逐渐恢复正常，自主权问题成为影响办学的主要障碍。1979年12月，苏步青等几位高校校长在《人民日报》发文，呼吁《给高等学校一点自主权》，反映了高校对办学自主权的关切。此后，扩大高校办学自主权逐步成为国家高等教育政策法律的核心内容，在历次重要的教育政策和法律文件中，党和政府对高校办学自主权问题予以了高度重视，作出了明确的规定。1985年5月，《中共中央关于教育体制改革的决定》明确提出：“当前高等教育体制改革的关键，就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制。在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高等学校的办学自主权，加强高等学校同生产、科研和社会其他各方面的联系，使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力。”与此同时，规定高校：“有权在计划外接受委托培养学生和招收自费生；有权调整专业的服务方向，制订教学计划和教学大纲，编写和选用教材；有权接受委托或与外单位合作，进行科学研究和技术开发，建立教学、科研、生产联合体；有权提名任免副校长和任免其他各级干部；有权具体安排国家拨发的基建投资和经费；有权利用自筹资金，开展国际的教育和学术交流，等等。”这是党和政府第一次明确提出政府对高校统得过多的问题，也是第一次提出扩大高校办学自主权的要求，且明确提出了自主权的范围，为高校与政府关系的调整确定了方向。

　　1993年3月，中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》，提出：“在政府与学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。要在招生、专业调整、机构设置、干部任免、经费使用、职称评定、工资分配和国际合作交流等方面，分别不同情况，进一步扩大高等学校的办学自主权。学校要善于行使自己的权力，承担应负的责任，建立起主动适应经济建设和社会发展需要的自我发展、自我约束的运行机制。”在高校与政府的关系上，这份文件主要有两个方面的进步：一是提出了政事分开的原则。政事分开意味着承认了政府和高校不同的组织特性，政府和高校有着不同的职责权限，应当予以明确区分，不能混为一谈，不能替代和包办；二是提出了高校应成为自主办学的法人实体。法人实体概念的提出为高校真正走向自主办学确立了认识基础，在以往的认识中，人们极少从法人角度看待高校的地位，而把高校服从和服务于政府的需要看作是天经地义、顺理成章的事情。这两点进步为后面的高等教育立法提供了思路。

　　1998年8月，第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过《中华人民共和国高等教育法》，第三十条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”从第三十二条到三十八条，规定了高校七个方面的自主权，包括自主调节系科招生比例，依法自主设置和调整学科、专业，自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动，自主开展科学研究、技术开发和社会服务，自主开展与境外高等学校之间的科学技术文化交流与合作，自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备；评聘教师和其他专业技术人员的职务、调整津贴及工资分配，对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用。《高等教育法》是70年来国家第一部关于高等教育的法律，是指导和规范我国高等教育发展的根本大法。法律不仅规定了高校的法人地位，而且明确规定了高校的法定代表人，并对高校的办学自主权进行了清晰的界定。法律在赋予高校自主权的时候，也给予高校相应的约束，以保证高校合法合规使用自主权。该法通过后虽然经过了两次修订，都保留了高校的法人资格和办学自主权的基本范畴。

　　2010年7月，中共中央、国务院发布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，提出：“落实和扩大学校办学自主权。政府及其部门要树立服务意识，改进管理方式，完善监管机制，减少和规范对学校的行政审批事项，依法保障学校充分行使办学自主权和承担相应责任。高等学校按照国家法律法规和宏观政策，自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务，自主设置和调整学科、专业，自主制定学校规划并组织实施，自主设置教学、科研、行政管理机构，自主确定内部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用学校财产和经费。”这份文件对政府及其部门的行政监管和高校自主办学、履行责任提出了要求，而且在对高校自主权的使用上，明确提出“按照国家法律法规和宏观政策”，充分体现了依法治教的办学理念。

　　政策和法律文件关于高校办学自主权的认定和落实要求，对建立高校自主办学体制发挥了重要影响。随着相关政策和法律文件的发布和通过，改革开放以前长期形成的高度集权管理体制逐渐出现松动，政府将部分权力下放给高校，高校办学的自主性不断增强，高校在学科专业增设和调整，办学规模的计划与调整，行政和学术机构的设置与变更，干部人事制度改革，教师聘任与培养、津贴、绩效和考核，以及校园基础设施建设等诸多方面都拥有了一定的自主权，办学的主体性和灵活性得到了增强。因为有了办学自主权，很多高校对学科专业设置和结构进行了大幅度的调整，新建了现代化的校园，充实和改善了办学设施条件，建立了国际合作办学关系，引进了一批高层次人才，办学水平得到了显著提高。仅以校舍建筑面积为例予以说明，据教育部统计，1998年普通高校校舍建筑面积为15400万平方米，按国家规定折合为本专科学生数计算，生均校舍建筑面积32.5平方米；到2017年，普通高校校舍总建筑面积95400.32万平方米，增长519.48%。显然，如果没有办学自主权，高校校舍建筑面积不可能有这么大的增长。实际上，这些增加的校舍建筑主要是高校利用办学自主权，利用自身的有利条件，采取各种融资手段，争取有关政府部门、金融部门和社会各界的大力支持兴建起来的。

　　办学自主权的不断扩大，使高校焕发出了前所未有的发展动力，高校发挥自身的能量和优势，全面提高了服务国家和社会的能力，逐步成为国家和社会发展进步的动力站。高校服务国家和社会首先表现在高等教育功能的发挥上，据统计，1949年，我国高等教育在学总人口为11.65万人，招生人数为3.05万人，毕业生人数为2.13万人。到1977年，高等教育在学总人数为62.53万人，招生人数为27.29万人，毕业生人数为19.44万人。到2018年，高等教育在学总人数达到3833万人，毛入学率达到48.1%。不难想象，如果没有办学自主权的扩大，我国高等教育发展不可能取得如此耀眼的成就。高等教育规模的大幅度增长，为国家经济社会发展提供了所需要的庞大的高层次人力资源，我国作为世界第二大经济体有了可靠的人力资源支持。不仅如此，我国高等教育的大规模发展改变我国在世界高等教育格局中的地位，增强了我国在全球的核心竞争力。据联合国教科文组织统计，2018年欧洲高等教育在学总人数为2909.98万人，北美国家高等教育在学总人数为2088.27万人，北美与西欧国家高等教育在学总人数为3769.12万人。可以预计，如果我国高等教育的人才培养能力持续稳步发展若干年，我国可能成为世界上无与伦比的高等教育强国。再以2018年度国家科学技术三大奖（包括国家自然科学奖、国家技术发明奖、国家科学技术进步奖）评奖结果为例，全国共有113所高校作为主要完成单位获得了2018年度国家科学技术奖三大奖通用项目185项，占通用项目总数项的82.6%。其中，有76所高校作为第一完成单位的获奖项目数为147项，占通用项目授奖总数的65.6%。2018年度高校获奖数及其占全部奖项的比例并非特例，而是已成为常态。高校成为国家科学技术奖三大奖的主要完成单位，展现了在基础研究、重大原始性创新性研究中的科研实力。另外，大学科技园的建设与发展已经成为高校服务国家战略的重要基地。我国大学科技园从1991年起步探索，经过20多年建设发展，规模日渐扩大、模式不断创新，已经成为我国科技体制改革创新的试验基地、科技人员创新创业的核心载体、校企资源融合共享的枢纽平台，是支撑创新驱动发展的重要力量。

　　

　　三

　　进一步扩大高校办学自主权是高等教育治理体系现代化的根本要求

　　我国改革开放事业进入了新时代，实现“两个一百年”的“中国梦”成为了时代的最强音：到2021年中国共产党成立100周年和2049年中华人民共和国成立100周年时，逐步并最终实现中华民族的伟大复兴。习近平指出，实现伟大梦想，必须进行伟大斗争，必须建设伟大工程，必须推进伟大事业。高等教育发展水平是一个国家发展水平和发展潜力的重要标志。实现中华民族伟大复兴，教育的地位和作用不可忽视。我们对高等教育的需要比以往任何时候都更加迫切，对科学知识和卓越人才的渴求比以往任何时候都更加强烈。由此可见，在实现“中国梦”的伟大征程中，高校是不能缺位的，高校对发展科学知识和培养卓越人才具有不可替代的作用，应当在服务国家和社会发展中发挥更大更好的作用。如果高校不能充分发挥作为国家和社会发展进步动力站的作用，实现“中国梦”的进程可能会被延误。

　　从我国高校的生命周期看，绝大多数高校仍处于从创业期向中兴期过渡的阶段，尚无高校发展进入成熟阶段。高等教育内涵式发展和“双一流”建设工作在一定程度上已经显现出疲软的状态，内动力缺乏是最突出的表现。表面上，上下都热衷于内涵式发展和“双一流”建设，但却并不在一个频道上，政府希望借助新的政策和项目，推动高等教育强国建设，从而促进国家经济社会进步发展，助力实现“中国梦”；高校则主要是希望得到列入国家计划的荣誉，获得国家专项资金。至于建设任务，主要是由政府决定的，并不是高校从自身需要出发确定的，主导权不在高校，所以，很多高校并没有真正认同，在建设上往往只能勉力应付。造成这一状况的原因很多，其中一个重要的原因就是法律赋予高校的办学自主权没有得到完全落实，政府直接插手高校办学的具体工作。这不仅可能束缚高校自主办学能力的成长，而且可能造成政事不分，导致高校内部产生学术和利益的矛盾与冲突，从而影响办学潜力的充分发挥。

　　高校办学自主权不能落实的主要原因在于政府职能转变迟缓，“管办评”改革落实不到位，政府管了很多不该管的事，揽了很多不该揽的权。政府管理的内容超出了法律规定的范围，政府部门很多，大多都拥有对高校进行直接管理的权力，不但向高校发公文，而且要求报告工作、组织检查评估，直接插手高校工作。政府部门管理高校行使的是公权力，具有强制性，高校不能不执行政府各部门发布的公文指令，不能不接受各部门对相关工作的检查评估。政府部门不仅管理高校的计划指标，为高校工作制定标准要求，而且还要组织实施和问责。例如，省属、市属高校的干部教师人员编制由省市政府部门下达，省市政府部门对高校进人往往都制定了明确而具体的标准和考核要求，不仅如此，还要组织考试考察新进人员。高校聘任干部教师的自主权有限，不仅影响高校干部教师队伍建设，而且常常使高校丧失干部教师队伍建设的机遇。

　　办学自主权是高校作为社会高等教育组织所拥有的基本权利，是高校履行职能必不可少的工具。高校与政府的关系实质上是国家治理体系的重要组成部分，改革二者的关系，促进高等教育治理现代化是国家治理体系和治理能力建设的重要任务。推进高等教育治理体系和治理结构现代化，必须进一步改善高校与政府之间的关系，使微观治理与宏观治理保持必要的张力，形成良性循环关系。其中，最为关键之处就在于使政府做政府该做的事，使高校履行高校该履行的职责。为此，必须进一步扩大和落实高校办学自主权，尊重法律赋予高校的法人地位，保障高校依法享有的民事权利。没有办学自主权，高校可能空有高等教育组织之名，却不能有效地履行其职责，虽表面上能够完成政府部门分配的现实任务，但实质上办学与发展的无限潜能受到制约。用戴着镣铐跳舞来形容办学可能有些不恰当，但实际情况却就是如此。

　　进一步落实高校办学自主权，政府应当有更大作为。70年来，我国高等教育发展取得了举世瞩目的成就，我国高等教育发展在规模上实现了从精英化阶段向大众化阶段的转变，而且即将实现普及化。据统计，1949年，普通高校数为202所；2018年，普通高校数增加到2663所。从统计数据可以看出，今天的高等教育与70年前相比已不可同日而语，不是一个数量级的。不论是从接受高等教育的人数看还是从普通高校数量看，政府集权管理具体高校事务的做法已经完全不合时宜，历史的经验教训证明，也难以发挥积极作用。高校办学的复杂性远远不是政府部门所能掌控的，政府可以把高校管住，但不可能把高校管好。世界上没有哪一所一流高校是因为政府管得好而成功的，相反，往往是政府管得越多，高校越平庸。因此，政府应当解放思想，转变观念，摈弃传统思维，依法将高校所应拥有的办学自主权完整地落实给高校，恢复高校的法人地位，使其能够依法自主地履行职责。

　　进一步扩大高校办学自主权，政府应当给高校松绑减负、简除烦苛。政府应当以法律规定为准绳，贯彻执行《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》，将应该下放给高校的权力完整地下放给高校，在法律所限定的范围行政，政府做政府的事，高校做高校的事。中央政府应当根据法律规定，减少对省级政府和高校的直接干预，发挥省级政府对辖区高等教育事业的统筹作用；减少直接行政指令，发挥政策杠杆作用，提高高等教育治理能力。省市级政府是落实高校办学自主权的重点和难点所在，省市政府部门对高校的集权管理存在过于宽泛、具体、刚性的问题，且政出多门，多头管理。省市政府部门首先应当解决归口管理问题，将省市高等教育事业归口教育行政部门统一管理，解决几乎所有政府部门都对高校直接行政、发号司令的问题；其次，提升管理层次和水平，在省市高等教育事业层面进行政策调控、资源调配、评估督导，杜绝直接干预高校具体办学事务的问题。与此同时，高校应当全面贯彻党的教育方针，坚持社会主义办学方向，完善中国特色现代大学制度，依法用好办学自主权，依法履行民事责任，不断提高自主办学能力和水平，更好地服务中华民族的伟大复兴。

　　

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　　作者

　　别敦荣，（1963－），男，湖北洪湖人，教育部人文社科重点研究基地——厦门大学高等教育发展研究中心主任、厦门大学教育研究院教授、院长、博士生导师，主要研究方向为高等教育原理、高等教育管理、大学战略与规划、大学教学与评估。

　　原文刊载于《教育发展研究》2019年第13-14期第1-5页。

　　来源：“高教研究好文共赏”微信公众号

　　编辑：教育君