合宪性审查成高频词，全国人大备案审查报告中的5个重磅信号
地方立法、政府“红头文件”损害公民合法权益现象时有发生，备案审查也成为杜绝任性“红头文件”的一项关键制度。2022年12月28日，十三届全国人大常委会第三十八次会议上，全国人大常委会法工委2022年备案审查工作情况的报告提交审议。
值得一提的是，这是全国人大常委会法工委连续第六年，向常委会报告备案审查工作情况。
南都记者梳理发现，2022年度备案审查报告中，“合宪性审查”一词共出现六次，为历年最多。此外，报告还专门将“合宪性审查备”内容单列一节，“合宪性审查”也成为报告关键词。
有学者对此表示，对比历年备案审查报告可以看出，2022年报告合宪性问题体现出更大“显现度”，如何及时依法启动全国人大常委会撤销纠正程序，如何正式启动全国人大常委会宪法解释程序，是“健全保证宪法全面实施的体制机制”的必要条件。
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开展专项清理“回头看”，增强备案审查制度刚性
自2017年以来，全国人大常委会法工委已逐年持续推出六份备案审查报告，全国人大常委会听取和审议法工委年度备案审查报告已成惯例。
浙江大学光华法学院教授郑磊持续观察备案审查报告发布，他关注到，从备审年报结构体例一级目录来看，前五年备审年报体例先后出现过备审依据、备案-审查-纠正处理、制度建设-特定工作开展、工作安排四大板块六个方面。其中，党中央关于备案审查工作“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求，构成各份备审年报的结构主线，与之对应的备案审查程序三大阶段即备案-审查-纠正处理，由此构成备审年报的主体结构和主要内容。
值得一提的是，2022年是十三届全国人大常委会履职的第五年，备案审查报告用三分之二篇幅专门总结十三届全国人大常委会备案审查工作的新进展及其重点亮点，多组备案审查数据也是首次披露。
报告称，五年来，全国人大常委会接收报送备案的行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、司法解释以及香港、澳门两个特别行政区本地法律共7261件。其中，行政法规157件，监察法规1件，省级地方性法规2935件，设区的市级地方性法规2977件，自治条例和单行条例372件，经济特区法规242件，司法解释346件，香港、澳门特别行政区法律231件。
报告还提到，五年来，累计督促推动制定机关修改完善或者废止各类规范性文欧美剧件约2.5万件。
根据有关规定，备案审查除依职权审查、依申请审查外，还有专项审查的方式，专项审查是指审查机关组织开展对特定领域规范性文件的集中清理和审查。
在郑磊看来，2022年的备案审查报告以一级目录来呈现五年重点，颇为突出。关于五年工作，除概括性总结外，例如，单列集中清理和专项审查部分。据郑磊所梳理，专项审查是新时代备案审查实践中拓展出来的审查方式和工作思路。
报告称，全国人大常委会法工委持续开展重点领域规范性文件集中清理和专项审查，例如，2018年针对生态环保领域、2020年针对野生动物保护领域、2021年针对长江流域保护领域开展规范性文件集中清理和专项审查工作。
报告还提到，全国人大常委会法工委对2021年专项清理工作有关事项进行跟踪督促，组织开展物业管理、生育保险等领域规范性文件集中清理和专项审查工作。截至目前，共督促、推动制定机关修改、废止法规、司法解释及其他规范性文件781件。
在郑磊看来，专项审查是重点领域专项主题下一类规范性文件的批量审查处理，自然具有持续性，一方面，相关专项审查案例会重复出现在备审年报中，另一方面，如报告指出，专项清理工作需要对有关事项进行跟踪督促，这些都使得专项审查客观上具有“回头看”效果，有助于增强备案审查制度刚性。
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公民审查建议大幅增加，超六成建议“一键提交”
因制定主体不同，规范性文件出现互相“打架”，违反上位法甚至违反宪法的问题并不鲜见，备案审查的目的即保证国家法制统一，保障宪法法律实施。遇到规范性文件相互“打架”时，公民也可就此提出审查建议。
近年来，全国人大常委会法工委办理多起公民提起的备案审查典型案例，纠正了“超生即辞退”地方法规、“附条件逮捕”司法解释、“寄血验子”涉非法行医司法解释性文件等。
南都记者观察到，十三届全国人大常委会履职以来，收到公民、组织对法规、司法解释等规范性文件提出的审查建议数大幅增加。报告显示，五年来，共收到公民、组织提出审查建议17769件，其中2018年1229件，2019年226件，2020年5146件，2021年6339件，2022年4829件。
“公众认为备案审查制度是有效的，因此愿意通过备案审查制度纠正违宪违法的规范性文件。”北京航空航天大学备案审查制度研究中心主任、全国人大常委会法工委备案审查专家委员会委员王锴认为，审查建议数量增加，体现出公众对备案审查制度的认可。
此外，王锴还表示，公民审查建议大幅增加，与全国人大开通提出审查建议的“网络渠道”也直接相关。
2019年12月4日，中国人大网开通了对法规、司法解释在线提交审查建议的功能，公民可在线提交审查建议，“一键启动”备案审查。报告显示，自在线提交审查建议功能开通以来，全国人大常委会法工委共收到公民、组织网上提出的审查建议11800余件，约占五年来审查建议总数的66.4%。
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单列“合宪性审查”一节，列举案例数量为历年新高
2022年度备案审查报告中，专门将“合宪性审查备”内容单列一节，“合宪性审查”也成为报告关键词。
南都记者梳理发现，2022年度备案审查报告中，“合宪性审查”一词共出现六次，为历年最多。
报告还列举了“废止收容教育制度有关决定”“统一城乡人身损害赔偿司法解释标准”“纠正民族教育条例民族语言教学规定”“纠正强制亲自鉴定地方性法规”“完善异地调用检察官制度”“纠正扩大袭警罪惩治范围发文”六个合宪性审查案例。
合宪性审查的相关表述也经历诸多变化：2017年报告称“加强备案审查，为推进合宪性审查奠定基础”；2018年报告则透露，已开展合宪性审查工作，还首次就公民的合宪性审查申请作出回应；2020年报告则首次对地方性法规中“民族学校教学使用本民族语言文字”的规定作出“不合宪”判断。
郑磊观察到，对比历年备案审查报告可以看出，2022年报告合宪性问题体现出更大“显现度”，不仅结构单列，而且列举6件案例数量新高，4件重申案例加上2件2022年新增案例。
全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀在2022年备案审查报告中提到，推进合宪性审查工作是党的十九大和十九届二中、四中全会提出的明确要求，是新形势下加强宪法法律实施和监督的重要举措。
郑磊关注到，中央层面对宪法实施的要求持续“升级”：党的十九届四中全会明确提出“健全保证宪法全面实施的体制机制”，党的二十大报告则提到，“健全保证宪法全面实施的制度体系”，从“体制机制”到“制度体系”，一词之变体现出对中央对保证宪法全面实施明确提出了体系化的新要求。
郑磊认为，在保证宪法全面实施的制度体系中，完善的备案审查制度就是其中很主体、很常态的基础设施。其中要点，仍然在于如何及时依法启动全国人大常委会撤销纠正程序，如何正式启动全国人大常委会宪法解释程序，这是打开“健全保证宪法全面实施的体制机制”战略窗口的必要条件，是新征程破局“提高合宪性审查、备案审查能力和质量”无法绕过的点睛之笔。
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将出台加强备案审查制度决定，将备案审查经验法律化
报告还透露了2023年备案审查工作初步安排，称“全国人大常委会将研究出台关于完善和加强备案审查制度的决定”，此举也备受备案审查研究学者的期待。
王锴告诉南都记者，2021年中共中央印发的《法治中国建设规划（2020－2025年）》中提到，全国人大及其常委会要切实担负起宪法监督职责，加强宪法实施和监督，并将其作为全国人大常委会年度工作报告的重要事项。党的二十大报告也提到，“完善和加强备案审查制度”，上述文件都要求全国人大常委会在备案审查制度化方面有所作为。因此，出台完善和加强备案审查制度的决定，也是落实全国人大常委会备案审查职责的举措。
王锴还介绍，2019年12月16日，第十三届全国人大常委会第44次委员长会议通过《法规、司法解释备案审查工作办法》，根据《全国人大组织法》，该办法属于全国人大常委会的工作规范性文件，为全国人大常委会的备案审查工作提供了依据，经过3年多的实施，备案审查工作积累了一些有效经验，也遇到了一些新问题，如果上升为法律性质的决定来规定更好。
王锴举例说，依法对香港、澳门特别行政区法律开展备案审查是全国人大常委会法工委开展备案审查的一项重要内容，但立法法和监督法中并未对港澳特别行政区立法有所涉及，港澳基本法中也仅规定港澳特别行政区法律要向全国人大常委会备案，全国人大常委会可以将其发回，但并未明确提到审查，而上述问题可以通过完善和加强备案审查制度的决定予以明确。
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探索建立案例指导制度，推动解决地方立法共性问题
“备案审查案例指导制度”被视为推动解决地方立法共性问题，统一审查标准和尺度的举措。
报告提到，2022年，全国人大常委会法工委探索建立备案审查案例指导制度，选编有关事例实例作为备案审查工作案例印送地方人大参考，收集整理一些地方人大常委会审查纠正处理的典型事例139件，作为工作交流材料。
王锴告诉南都记者，我国的立法体制是一元多层级的，因此，相对应地，备案审查的主体也是多元的，但对同一法律问题的判断不能多元，因此需要通过案例指导制度来统一地方对法律问题的认识，进而统一审查结论，避免结论冲突。
此外，王锴还提到，案例指导制度还可以给地方人大常委会提供审查线索，地方人大常委会可以比照全国人大常委会发布的案例，对地方规范性文件进行梳理，审查是否存在类似的违法情形，也体现出备案审查的“上下联动”。
采写：南都记者 刘嫚 发自北京