关于将图们江口城市珲春市升格地级市打造东北自贸港中心城市研究
我国的图们江是一条国际河流，在朝鲜称之为“豆满江”，它发源于我国的长白山东南部，是我国与朝鲜的界河，又是俄罗斯与朝鲜的界河，并最终流入日本海。在东北地区的吉林省和黑龙江省最遗憾的一件事情，莫过于没有一个属于自己的出海口。众所周知，图们江出海口离我国最近陆地处仅仅大约15公里，由于俄朝大桥横亘在图们江出海口上，导致我国大型轮船无法出海，这个出海口我们只能望洋兴叹。就差15公里，中国就与东北出海口失之交臂，朝鲜和俄罗斯的边界线在距离图们江出海口不远的地方交汇，直接把中国在图们江的出海通道给堵死了，使得我国对图们江出海口“只能远观而不能亵玩焉”。
由于地缘上的复杂性，虽然有联合国计划开发署的积极引导和各国间的合作，但对于图们江地区的开发成效并不明显。我国也正是因为种种因素，当下我国的船舶和军舰并不能顺利沿着图们江进入日本海。解决我国图们江出海口问题主要涉及俄罗斯和朝鲜两个国家，但也不能排除其他国家基于各自利益考虑而加以干涉。为了更好地融入世界经济交流与合作、充分行使我国的出海权、发挥我国在国际上的积极推动作用，我国有必要解决图们江出海口困局。
因此，城镇规划君何方洪认为，如果能够解决图们江出海口的问题，就可以考虑将我国图们江口的城市珲春市打造成为中俄朝三国交界的国际自由贸易港城市，且将已经拥有地级管理权限的珲春县级市升格为地级市。
一、图们江出海口原是中国的神圣领土
图们江发源于我国境内位于长白山火山锥体东侧的一个小湖——圆池，是中朝的界河，其位于界河上的河段长约490多千米，经图们市的河段，由于接纳海兰江和布尔哈通河，水量大增，流经珲春盆地后注入日本海。
图们江口以北的大片领土自古以来就是我国的神圣领土，而图们江的出海权自然属于中国是不容置疑的。沙俄在两次鸦片战争中通过一系列不平等条约侵占了中国东北100多万平方公里的土地，最终与朝鲜接壤，使原本为中朝界河的图们江成了流经中、朝、苏三国的界河。即使如此，图们江作为一条多国河流，其开发利用也应该以尊重所有河流沿岸国的利益为原则。国际上，多国河流航行问题普遍实践的是对所有沿岸国开放。因此从国际法上讲，我国拥有沿图们江进入日本海的权利。
二、图们江出海权丢失的历史过程
图们江的出海权是在第二次鸦片战争中沙皇俄国不断鲸吞我国东北领土的过程中丢失的。二战中日本出于自己军事利益的考虑也野蛮剥夺过图们江的出海权。俄国是个欧洲国家，其东部疆界远在乌拉尔山以西，与中国相距万里之遥，经过几百年的侵略扩张于17世纪30年代逼近中国东北边境。1643年7月，雅库次克统领彼得戈洛派波雅科夫带132人携带火枪等物资，闯入中国，在黑龙江流域骚扰了3年之久，受到当地人民无情打击，只有53人生还，这是沙俄武装侵略我国的开始。由于东北是清王朝的龙兴之土、发祥之地，1671、1682年康熙帝两次寻察东北边境之后，于1685年6月20日发动第一次雅克萨之战，大获全胜，并于1686年7月18日发动第二次雅克萨之战，毙敌770人，取得第二次雅克萨之战的胜利。
经双方磋商于1689年9月7日签订中俄《尼不楚界约》，《界约》规定“将流入黑龙江之额尔古纳河为界，南岸属中国，北岸属俄罗斯。”从法律上肯定了黑龙江和乌苏里江流域包括库页岛在内的广大地区都是中国的领土。
第一次鸦片战争开始后，沙俄尼古拉一世政府不断发动侵略战争，拼命扩张，妄图称霸世界。而此时清王朝内忧外患，边防薄弱，自然成了沙俄理想的侵略对象。1854年夏，沙俄扩张分子、东西伯利亚总督穆拉维约夫在沙俄尼古拉一世的授意下，率领2000余名哥萨克，分乘83只船，武装入侵黑龙江地区。
咸丰帝接到奏报后，仅命令黑龙江、吉林两省消极防范，称：“倘俄夷等有扰害边界之事，该将军等惟当示以大义，勿得轻举，仍饬坐卡官员妥为防守，不可肇衅，滋生祸端。”沙俄公然武装入侵，而清政府却畏手畏脚“示以大义”，可见当时清政府在处理边防事务上软弱无能程度之深。
到1857年夏，沙俄连续四次武装入侵，基本上完成了对黑龙江下游的占领，并先后移民6000多人，形成战略边界。为割占我国黑龙江以北大片领土做好了一切准备。1855年9月20日，在俄占吉林属地阔吞屯举行的中俄阔吞屯谈判上，俄方开宗明义地提出领土要求。这次边界谈判过程中，穆拉维约夫和盘托出其侵略计划，只是由于中方据理驳斥才未得逞。
第二次鸦片战争爆发以后，沙俄认为是其实现领土扩张的绝佳机会，加紧了侵占中国领土的罪恶活动。1857年8月，沙俄遣海军上将普提雅廷出使中国，提出以帮助清政府镇压太平天国运动为条件，割占黑龙江以北中国西部大片领土。遭拒绝后沙俄便与英法美相互勾结起来，合谋武装侵华。当英法联军兵临天津城下时，沙俄政府趁火打劫，动用武力威逼软弱的黑龙江将军奕山，于1858年签订了《中俄爱珲条约》。
《条约》规定：“黑龙江，松花江左岸由额尔古纳河至松花江入海口，作为俄罗斯所属之地。”恩格斯在《俄国在远东的成功》一文揭示沙俄，通过逼签《爱珲条约》，“从中国夺取了一块大小等于法德面积的领土和一条同多瑙河一样长的河流。”签订不久，穆拉维约夫就迫不及待地于1858年6月12日率军乘船侵入黑龙江和乌苏里江汇流处的伯力地区，并竭力向乌苏里江以东地区移民，仅1859年就建立移民村20多个，同时穆拉维约夫还叫嚷：“把边界一直推到朝中边界的图们江口。”
1860年6月20日沙俄又派兵武装占领海参崴，至此完成了对乌苏里江的占领。1860年11月14日，又以所谓调停有功为名，强逼恭亲王奕忻签订了《中俄北京条约》。《条约》规定：“由瑚布图河、顺珲春河及海中间之岭至图们江口，其东皆属俄”，而沙俄在与清官员勘界时，利用一些中国官员的昏庸，把“土”字界牌竖在了图们江左边距海45华里的地方，致使中国实际上失去了图们江口，失去了图们江出海权。
鉴于中俄边境的紧张局势，不少清爱国官员纷纷上书，指出“今日防务皆知东三省为先，东三省以吉林为首要。”在加强东北边防呼声的推动下，清政府发布谕旨派吴大澄赴吉林承办边务。吴1880年6月24日到吉林后，参照湘军章程，改编原有八旗军，共建防军9000余人。为防沙俄从水路入侵，吉林还创建图们江和松花江水师营。吴深谙边防之道，提出以边实边的策略，在珲春和三岔口开设招垦中心，同时还改善交通条件，增设驿站，对繁荣边疆，巩固边防起了相当大的作用。
此外，吴大澄到吉林督办防务不久，就发现沿边界空旷之地被沙俄逐渐侵占，1861年所立的木制界牌或丢失，或腐烂掉了，有的又被俄方私自移动，“土”字界牌位置不对，应当纠正。公元1885年4月28日，吴同珲春副都统依克唐阿领光绪帝旨前往办理勘界事宜，决心趁边界勘察之机，夺回图们江的出海权。两个月后他亲赴岩杵河，抱定“必力争成”的决心，经过百折不挠的交涉，迫使沙俄当局于10月12日向珲春副都统递交了《俄国关于中国船只出入图们江口事的照会》，答应“如有中国船只由图们江出入者并不可拦挡”，经过双方商定，将此照会作为中俄《珲春东界》的附件。此次勘界预期目的皆已达到，是中国边防史上屈指可数的成功勘界。
争得了图们江的出海权后，珲春居民又恢复了在日本海的捕捞和运输活动。据珲春县志载，由图们江出海北抵海参崴，南达上海，东穿日本海，往来于日本沿岸的船只1929年有1500多艘，1931年有1383艘。
九?一八事变以后，日本占领东三省，控制了图们江口，1938年，日、苏在图们江口附近爆发了张鼓峰战斗，日军失败后，为保证其侧后安全，在防川以下立木桩堵江，封锁航道，图们江出海的大门又被关闭了。1945年8月15日日本投降以后，图们江进出日本海的权利理应回归中国，但当时国民党政府远在南京，又忙于准备内战，没有提出恢复我国图们江出海权问题，错过了机会。
三、图们江出海权的现状
新中国成立以后的一段时间里，中、苏、朝之间的关系密切，是恢复图们江出海权的绝佳机会，但是由于我国刚成立不久，忙于国内的社会主义建设并于1951年入朝作战抗美援朝。出海权的问题被忽视，没有提到议事日程而再失良机。
1964年2月我国外交部在中苏第一次边界谈判中，正式向苏方提出我国船只沿图们江出海航行问题。苏方认为，这不属于边界谈判问题，如中方认为必要，可以由政府另行提出，双方可以专门讨论。由于图们江下游现为苏朝界河，还涉及第三国朝鲜，需要与第三国谈判。同年我国外交部向朝方正式提出这一问题，朝方答复：“朝鲜认为中国船只通过图们江下游没有任何问题。”后因中苏关系恶化，图们江出海权问题又被搁置下来。
1987年，国家海洋局和吉林省政府分别向国务院正式提出了“关于恢复我国图们江出海权的建议”和“关于解决我国图们江出海口问题的请示”两份报告。这样，在改革开放形势下，图们江出海权问题，由课题论证变成了政府部门努力促其实施的实践行动。同年，中苏重开边界谈判，苏方表示不反对中国船舶沿图们江在其江口地区航行。1988年，朝方正式答复我国同意中国船只在朝苏之间的图们江水域航行，但需要进行三国谈判。1989年10月，第四轮中苏谈判时，苏方表示同意就我方提出的图们江出海权问题举行中苏朝三国谈判。
1990年2月20日，外交部同意吉林省派船对图们江下游进行科学考察，并分别照会苏联、朝鲜外交部，得到了苏朝双方的确认。5月28日，吉林省成功地组织了对图们江入海段的科学考察。这次复航的意义在于我国在时隔52年之后，又重新进入日本海。
1991年4月，中苏进行第三次边界谈判，经过5轮谈判，双方代表团团长草签了《关于中苏国界东段的协定》。5月16日，国家主席访问苏联期间，两国外长代表本国政府在莫斯科正式签署《中苏国界东段协定》，《协定》规定恢复中国船只经图们江下游（目前为朝苏界河）进出海洋的权利。6月，国家海洋局“向阳红16号”科学考察船从上海抵达图们江口与在图们江入海段考察的吉林省考察船会合，对日本海及苏联符拉迪沃斯托克港和日本新舄港进行了为期一个月的考察航行，掌握了大量进入日本海的第一手资料。
1991年底，前苏联解体，俄罗斯继承了全部中苏东段的边界。1995年5月，俄罗斯总统邀请国家主席到莫斯科参加反法西斯战争胜利50年庆典，在会晤时强调：“两国已签署的边界条约是神圣不可改变的，要排除各种干扰予以落实”。6月，应俄罗斯总理切尔诺梅尔金邀请，中国总理李鹏访问俄罗斯，27日共同签署联合公报，双方重申：“将恪守1991年中苏东段协定”。
目前我国图们江出海权的恢复已不存在任何大的障碍。在适当时机，经中俄朝三方具体协商，我国可以正式恢复行使图们江的出海权。
四、解决我国图们江入海口困局的国际法依据
解决中国的图们江出海口问题不仅涉及到历史因素，还由于特殊的地理位置而涉及国际法的相关问题。若能够在国际法框架内找到我国行使图们江出海权的强有力的法律依据，会对我国进一步解决该困局产生积极的效应。
（一）基于不平等条约而重新勘定边界
众所周知，《瑷珲条约》和《北京条约》均为不平等条约，尤其是《瑷珲条约》使得中国丧失了大批领土，原本中国可以完全拥有图们江口的领土，但由于不平等条约才造成了当时的俄国拥有了图们江出海口的控制权。根据国际法的基本原则，各个国家之间均是平等的，其中国家主权平等是核心，而领土作为国家主权构成的一部分是神圣不可侵犯的。《联合国宪章》第二条明确规定各会员国主权平等。因此，基于国家主权不平等的基础上签订的条约是当然无效的，它违背了国家法的基本原则，不可能产生效力的。我国完全有理由要求废除这两个不平等条约。
遗憾的是，我国自建国到现在，虽然废除了一些不平等条约，但却一直未将上述两个条约予以废除。我国与俄罗斯的早期关系也使得我国一直未提出关于废除不平等条约的主张，并且以某种明示的或暗示性的语言承认了两个不平等条约的有效性。即便如此，我仍然坚持认为我国有权对这两个不平等条约予以废除，我们可以依据《联合国宪章》所体现的国际法基本原则向俄方主张对于以往不平等条约的废除。虽然对于失去的领土未必能完全要回来，但至少是可以请求俄方协助我国实现图们江出海权，因此这一设想并非不可能。
（二）图们江属于国际可航水道
1921年签订的《国际可航水道制度的国际公约与规约》中当时共有四十多个缔约国，我国也参与了该公约的签订。航行自由可以说是该项公约的追求的基本原则。规约中确认的国际可航水道包括了“分隔或流经不同国家的天然通海可航水道中各个天然通海可航部分，以及与分隔或流经不同国家的天然可航水道相连的其他天然通海可航水道的任何部分”和“处于国家主权或权力之下的天然或人工水道或其他的部分，并在这种国家单方面的法令中，或在经征得尤其是此种国家同意而达成的协议中，被明确声明为应受有关国际性可航水道的公约确立的制度的约束”。对于具备国际可航水道特征的水域，缔约国享有航行自由的权利。
由此可以看出，中朝俄图们江具备上述国际可航水道的特征，我国作为国际可航水道的沿岸国及缔约国享有无可争辩的航行自由的权利。航行自由虽属于该规约的一项基本原则，但由于长期的反复运用，这已经上升为一种国际惯例，即便俄罗斯以及朝鲜可能未加入该规约，也不影响我国行使该项权利，基于航行自由，我国有权行使图们江出海权。
（三）《联合国海洋法公约》的相关规定
《联合国海洋法公约》是我国充分行使图们江出海权的最直接和最有影响力的国际法律依据，到目前为止已有150多个缔约国，可以说是21世纪海洋方面的重要国际公约。从该公约中寻找支撑我国图们江出海权的法律依据有极其重要的意义。
1.领海的无害通过权
与上述《国际可航水道制度的国际公约与规约》相似，《联合国海洋法公约》中也体现了航行自由的原则。即《联合国海洋法公约》第17条明确规定了领海的无害通过权。因此，不仅仅是我国可以在俄罗斯和朝鲜的领海享有无害通过的权利，其他任何缔约国都有权行使该项权利，而不论是否为沿海国。其中无害是指不损害沿海国的和平、良好秩序或安全。
图们江既作为中朝的界河，同时又是朝俄的界河，要想通过图们江口必然会进入某一国的领海。在进入领海时，他国可以享有无害通过的权利，如果在领海之外，如毗连区、专属经济区则无疑都享有无害通过的权利。从该条可以看出，我国在不影响他国的情况下完全可以顺利通过图们江进入日本海，他国不得予以阻挠。
2.沿海国的义务
为切实保障缔约国能充分行使上述权利，公约在第24条规定了沿海国的义务。故俄罗斯和朝鲜在无正当理由的前提下不得阻止我国行使图们江的出海权，否则将违背国际公约。通过以上两条《联合国海洋法公约》的规定来看，我国打通图们江出海口是具备国际法律依据，其他国家不得阻挠，也不得带有歧视性的限制。
（四）基于双边条约
作为国际法渊源的条约，是调整国际关系的手段，而不是目的。1991年中苏签订的《中苏东段边界协议》第九条明确规定悬挂有中国国旗的船只可以自由进出图们江口。苏联解体之后，俄罗斯方面也承认与中国签订的有关条约，因此中俄双方仍然受到该协议的约束。故我国可以依据此协议主张享有图们江出海权。
从上述四个方面的国际法律依据来看，我国完全有理由、有信心行使图们江的出海航行的权利，朝俄两国并不能阻挠和限制。我国具备了行使该项权利的国际法律依据。在遇到障碍时，我国可以积极主张该权利，以维护自身的国家利益。
五、对解决该困局的建议
虽然我国在图们江出海权方面有坚实的国际法律依据，但是现实是即便朝俄不阻拦我国行使出海权，由于破旧且很矮的朝俄铁路桥严重限制了我国大型海轮的顺利通过，解决该问题并不能简单靠国际法律依据，还需要加强与朝俄两国的沟通与合作。2009年由国务院批复的《中国图们江区域合作开发规划纲要—以长吉图为开发开放先导区》以及2012年设立的“中国图们江区域（珲春）国际合作示范区”，表明了我国已将解决图们江问题上升到了国家战略层面，从以往的积极沟通转而发展自身和对外合作方面，是具有里程碑式的重要举措。不仅解决了我国图们江地区的道路交通问题，同时也为我国的“借港出海”战略提供了重大便利。据此提出以下建议：
（一）完善“借港出海”战略
由于大型海轮无法通过朝俄铁路桥，我国无法利用图们江口实现所有船舶的顺利通行，故“借港出海”一直是我国实现对外贸易和发展物流行业的一种重要手段。我国长期租用俄罗斯的扎鲁比诺港、波谢特港或者朝鲜的罗津港等港口进行出海，这些海港基于地理优势，均为天然的不冻港，且到这些港口的交通均比较便利，可以实现互惠。但是据了解，我国租借的这些港口从设备和规模上来说并不是最好的港口，也渐渐不能完全满足我国的现实需要。
因此我国需要进一步完善“借港出海”战略。吉林省与俄罗斯苏玛集团曾经签署了合作框架协议，双方将合作建设俄罗斯扎鲁比诺万能海港，并建成以集装箱运输为主的重要国际货运港口。这是完善该战略的一方面，此外我国除了在俄罗斯、朝鲜实现截港出海外，还可以基于与韩国的合作友好关系，在韩国租赁一些好的海港，以满足我国的现实需要。
（二）积极推动自由贸易区建设
经济建设是提升国际地位的基础，虽然我国早在13年前就已超越日本成为世界第二大经济体，但距离发达国家还有很长一段路要走。国内经济的发展可以推动吉林地区的硬件设施建设，如机场、港口等。具备竞争的硬件后，再配合相应的“软件”，将对图们江出海口问题的解决提供帮助。
从当前的全球经济形势来看，贸易自由化已是大势所趋，因此有必要加快推进自由贸易区建设。自由贸易区是一种旨在通过两个或多个经济体在WTO承诺的基础上，相互逐步取消绝大多数产品的关税及非关税措施，开放服务业和投资市场，实现贸易、投资的全面自由化的制度安排。我国需要更好的利用地缘优势，积极参与亚太地区的经济合作与交流，“由小及大”逐步推动自由贸易区建设，不断扩大自身影响力，增强在亚太经贸中的话语权。从而突破出海口限制。
（三）加强与周边国家的交流与合作
我国与周边沿海国家或多或少有关于历史、领土等争端，强硬的要求行使出海权并不是一个好方法。通过加强与周边沿海国家的经贸往来，树立良好的“国家形象”，发挥中国的影响力，这样更能说服他国。中国寻求图们江出海口出路的最大目的还是在于拓展海外经济，周边国家也可以从中受益。中朝在经济交往上有一定的历史基础，在朝核问题上中国也积极发挥自身作用，中朝合作是互利互惠的。已有的成功例子是，朝鲜的罗先经贸区与我国的图们江地区（珲春）国际合作示范区于先后在2011年和2012年实施。
此外，中国是俄罗斯面向亚太的伙伴和桥梁，通过与中国的战略协作，俄罗斯可以比较顺畅地在亚太地区发挥应有的作用，实现自身的国家利益，因此中俄的合作有进一步深化趋势。
六、关于开辟图们江出海口将珲春市升格地级市打造自由贸易港口城市设想
（一）把珲春市打造成为中朝俄三国共同开发建设自由港口城市设想
早在上个世纪的八十年代末，中国就曾向前苏、朝两国提出了共同开发建设一座三国都受益的港口城市的建议，这种想法由于符合联合国在解决国与国边界纠纷时采取外交手段解决的原则而受到了赞许，联合国表态要在开发上给以资金的支持。但是直至目前，所谓的“东北亚开发计划”仍无实际的行动，俄罗斯方面对其无动于衷；朝鲜虽在图们江对岸设立了一个直辖于中央政府的特区城市，但发展极其缓慢；而中国方面，除了在珲春市建了4个口岸、开通了一条中（理春）—俄（扎鲁比诺港）—韩（束草）航线之外，也缺乏实质性进展。目前珲春市也只是一个拥有地级管理权限的县级市。
从区域经济角度来分析原因：俄罗斯的经济重心不在远东，俄方众多港口大都是以俄远东地区甚至西伯利亚等更远方为腹地布局的，靠近理春的波谢特港、扎鲁比特港、斯拉维扬卡港等也不例外；朝鲜由于经济困难，根本没有实力和精力去运作；日本、韩国只是间接受益者，尽管日本方面态度相对积极，但仍并不是开发的关键；最大的受益者中国却没有自己的海港，距离一步之遥的日本海只能可望而不可及。当然还要加上各种复杂政治关系的原因，使得图们江地区开发建设自由港口城市的方案还处于设想阶段。
（二）珲春市的区位条件可以升格地级市打造中俄朝三国交界自由港口城市
作为全国唯一地处中俄朝三国交界的边境城市，珲春的地理位置非常特殊。珲春位于吉林省东部，图们江下游，隶属于延边朝鲜族自治州。它与俄罗斯、朝鲜陆路相连，有国家级对俄、对朝口岸4个，周边另分布俄朝港口10个，又与韩国、日本隔海而望，是我国进入日本海的唯一通道。很大程度上得益于这种区位优势，在东北经济下行的大背景下，珲春仍保持着经济的高速发展，甚至可以说是“一枝独秀”。历史上，珲春就是丝绸之路的重要节点。据中国吉林网此前披露，珲春是举世闻名的“日本道”海上丝绸之路起点，唐王朝的属国渤海国曾建都于珲春八连城。当时，珲春已是东北亚的国际著名商埠。
2015年，吉林省委全面深化改革领导小组全体会议决定，赋予珲春市政府地级市政府管理权限。并原则通过了《中共吉林省委、吉林省人民政府关于支持珲春市加快开放发展的若干意见》，明确了珲春将获得地级市政府管理权限。这意味着珲春的自主权得到了进一步的扩大，成为吉林省第三个获得该项权力的县级市。赋予试点市政府地级市政府的经济和社会管理权限，使试点市与地级市“平起平坐”，决策由自己把握，有多少钱办多少事。比如，国家重大项目资金、财政转移支付能够通过省里直达试点市。而地方账上有多少银子、养活机构人员要用多少钱、能拿多少钱出来搞建设，清清楚楚，这样心里就会很有底。
与梅河口、公主岭历史上都曾作为地级市出现过不同，珲春市此番“升格”更为不易，这也将意味着在吉林全省的经济发展中，地理位置特殊的珲春将起到更加重要的作用。因此，城镇规划君何方洪认为，假如我国能够开辟出图们江出海口，就可以将珲春市打造成为自由贸易港口城市，那么珲春市就有资格直接由县级市升格为地级市了。
举报/反馈