深度报道C篇｜建设科学高效的治理体系——看泸溪县如何破解“基层教育管理”难题
深山里，一幅升国旗的画面，让人久久难以忘怀：一位老师，一个学生，立正、敬礼、升旗、奏国歌，所有程序，一个不少。尤其让人印象深刻的是师生那庄严肃穆的表情。
这是达岚镇车头小学。唯一的老师叫张简成，一生扎根大山，备课上课、出黑板报、布置作业、参加教研……和学区老师没两样；唯一的学生叫张浩，开学典礼、升旗仪式、艺体课程……在这里一样没有落下。
这所仅仅一个学生的“一样没落下”学校，得益于县里制定的“村小18条”，得益于覆盖了所有村小的责任区挂牌督导网络。
教育面广、线长、点多，学校动辄数百所，师生动辄数万人。因此，对县域教育而言，基层管理始终是要面对的难题：如何营造干事创业的良好氛围？如何增强政策执行力？如何确保教育常规精细到位？
我们在泸溪采访多次，一个强烈的印象是：同样是教育工作，泸溪人总做得比别人更实一些、更细一些、更到位一些。
这么强的执行力源自哪里？
建好制，用好人，克服“慵懒散”，疏通“肠梗阻”，努力构建山清水秀的教育生态。我们感觉到，近年来，泸溪教育在基层建设的治理体系和治理能力方面下了大功夫。
当初，在公开竞聘时，谭子好提出的“教育局机关围绕学校转，校长围着教师转，教师围着学生转，学生围着学习转，一切围绕学生健康成长转”的“五转”蓝图，现在正一步一步变为现实。
1.推行校长聘任制、任期制、目标管理责任制，抓好校长队伍管理；强化学校中层干部管理，建立“九大机制”——
提升中层执行力，疏通“肠梗阻”
在泸溪县，记者听说了一件“对赌”的趣事儿。
县三中校长陈永国和县四中校长李诗云是一对好兄弟，但是在业务上互不服输，成了比拼的对手。今年年初，李诗云还向陈永国下了“战书”：“今年拿出一万块钱来，谁输了谁请客。”
原来，县四中教育教学质量长期排在县三中前，但没想到，2018年，县三中超过了县四中，位居全县乡村初中第一，而县四中紧随其后，位居第二。
这下新任校长李诗云不服气了，准备在2019年打个翻身仗。“他已经下了‘战书’，我们全校老师都知道。”陈永国说，“我们也不怕，老师们心里都憋着一股劲儿，但是我们只明争不暗斗，两校之间还经常进行教学交流呢。”
这个故事，从侧面说明了泸溪校长队伍的活力。
“在足球比赛中，中场特别关键。中场强，则掌握比赛主动权；中场弱，则前后脱节，一盘散沙。所以说，赢在中场。”在谭子好眼中，学校校长和中层干部以及教体局各股室股长就是全县教育的中场。“中场强大，党和国家的教育方针政策才能得到很好执行；中场疲软，上面有政策执行不下去，下面有期盼带动不了。”
实际上，在不少地方，校长队伍和学校中层干部力量不强、不优等，正成为决策执行的“肠梗阻”，好的政策执行不下去，进而造成基层学校管理薄弱、教育教学质量不高。
其实，这种现象泸溪也曾经有过。2016年春季开学，局里要求所有股室的股长都到联点学校住一个晚上，抓好开学工作。结果，一检查，大部分股室是由办事员“代劳”，股长都坐在家里——典型的“中层疲软”表现。
正因为这样， 竞聘上岗后，谭子好和局班子将教育的“中场建设”作为“第一把火”。2016年以来，泸溪县提拔调整校长12人次，免去职务8人次；局机关24个股室的股长换了8个。有人预估教育系统一定会 “地动山摇”；也有人猜测，谭子好可能会被摆平，或者干不长。但是，结果让预言家们失望了，虽有波澜，却无巨浪。
原因何在？
“因为我们用的是阳谋而不是阴谋。”谭子好笑着介绍，“我们按规章办事，力度虽大，但都有依有据。”
就拿校长的调整来说。除了年龄因素，就看能力和绩效。依据就是2016年泸溪县教体局出台的《中小学校长任职年度实绩考核方案》，这个方案推行校长聘任制、任期制、目标管理责任制，实行任期内年度考核、任期满综合考核、民主测评、勉励谈话，过去校长一直当到退休的现象不见了，干得好干得坏一个样的现象也不见了。
这些硬杠杠是实实在在的。比如，泸溪特别强调校长的阵地意识，校长工作日离开学校，必须向县教体局办公室报告。擅自离岗1次，与优秀无缘；3次，就地免职。“学校就是你校长的主战场，战士离开了战场，还打什么仗？”谭子好对校长们说。
硬杠杠多了，校长们的手脚还施展得开吗？答案当然是肯定的。“在校长的职权范围内，你尽可以大胆去做。”思源实验学校校长杨志祥说，他现在是 “不愁师资，不愁资金，不愁想法得不到支持”， “三不愁”。开50多门选修课要请县里的“非遗”名人来讲课，副县长尚远道找到县民宗文旅局，如今，民族文化和“非遗”课程在学校开展得红红火火。
有为者有位，无为者失位。“为”与否，是全体教师参与测评的。因此，校长们“你追我赶、互不服输”也就成了理所当然。
校长有了精气神，学校往往也雄起。
泸溪县三中就是典型。早前，泸溪县三中因教育质量不佳，陷入了优质生源流失、优秀教师申请调任的窘迫境地。在这“危难之际”，陈永国走马上任。
“当时我们有老师去家访，家长对老师说，我孩子小学认识6个字，到了初中只认识5个字了。老师回来后说给我听，我心里确实不好受。”更让陈永国觉得难堪的是，没过多久，一位当地村干部径直走到他办公室，当面质问：“校长，你这个三中还能不能办下去？”
“人都有尊严，也都想要面子，但尊严和面子不是大风刮来的，而是自己挣来的。”陈永国痛定思痛，在全体教师的努力和多方合力下，短短3年时间，泸溪县三中综合测评从过去的全县农村中学倒数第一，提升为现在的农村中学第一，全县第二。
显然，县三中雄起有多方面的原因，是综合用力的结果。但老百姓更多地相信，校长是关键因素。
值得一提的是，泸溪的“教育中场”，不仅是指校长和局机关各股室的股长，还包括学校的中层干部。中心完小以上的学校中层干部任免，教体局说了算，而不是学校说了算。这在别的县，罕见。
学校中层干部属于兵头将尾，是教育政策法规和决策部署的直接执行者。他们任务重、责任大、待遇低，但因为无级无阶，往往被忽视。在不少地方，学校中层干部工作积极性不高，存在“慵懒散”现象。但你要换掉他，又还不容易——只能上，不能下；只能加，不能减；只能定，不能动。
泸溪也一样，甚至出现过换一个校长就加几个中层干部的现象，以至于个别学校一个部门中层副职多达5人。
要推动事业发展，必须消肿、去慵、上紧发条。泸溪的做法是，将学校中层干部管理权限上移，任免由教体局党组讨论决定，出台《泸溪县中小学校中层干部管理暂行办法》。这个文件明确了学校中层干部职数配备和任职条件，实行聘任制和任期制、目标责任制、有序交流轮岗制度、离岗和退出制度。
“有了明确的制度规定，干部人事问题变得简单多了。因为标尺就在那里，行不行，量一量。”县教体局分管人事的副局长向子权感慨，“干部提拔，求人不如求己。”
比如，要成为学校中层干部，在业务上，就有一条硬杠杠——上年度学校绩效考核个人排名须过半数。曾经，有位领导打招呼希望提拔某教师为中层干部。局里调出其绩效考核情况一看，倒数！那位领导不仅没话说，还帮着批评起来：“这样的成绩，你都好意思要求提拔！要提拔，先把书教好。”
前面的大篇幅，都是说的“上”，那“下”的问题怎么办？不急，也有考核细则，中层干部与学校负责人一起，每年度考核，3年为一个考核任期。
“能上能下”的制度实行以来，全县任免学校中层干部86人次，其中有13人次因工作效能不高、“慵懒散”等问题被追究责任。考核优秀者便能进入青年干部培训班。要成为青年干部培训班学员并不容易，先要有学校推荐，然后要通过局里组织的人事、基教、纪检、校安、督导等部门的调研考察。这个班每年一期，每期50人左右。这是提拔任用的必然程序。
能上能下激活了干部队伍的一池春水，整个队伍执行力大大增强。
李万靠，在达岚学校担任教导主任，一干就是9年。因为过去学校中层干部挪动少，他慢慢地从豪情满怀变得意兴阑珊。“我以为自己这辈子就这么过去了。”中层干部有序交流轮岗后，他被提拔到潭溪学校任副校长，工作激情充分地释放出来，干出了成绩。现在，他已经成了梁家潭学校的校长。
事实上，这几年，泸溪还有不少这样从中层被“破格”提拔的校长。“80后”的李建军从县一中教科室副主任直接提拔为县五中校长；杨顺旗从县一中德育主任直接提拔为县二中校长；明德小学校长胡芳萍是从学校教科室主任位子直接提拔的……这些被“破格”提拔的校长，在各自岗位上干得风生水起。
“现在，局里有什么决策，学校都能不折不扣地执行。”谭子好说。
2. “捆绑考核”让领导指导多了，服务多了；“校务监督委员会”让教师信任多了，怨气少了——
打造“共同体”，消弭“信任鸿沟”
泸溪县职业中专学校校务监督月例会
最近这两年，喜欢在同事群里欣赏罗太青老师诗歌的解放岩学校的教师们悄然发现，罗太青的诗风正发生根本性转变。
罗太青平时喜欢写诗，题材多来自身边的人和事。过去，他的诗风是典型的批判现实主义，诗歌多半是讽喻。“冬雾茫茫降操场，明月圆圆已无光。子夜凌晨未入眠，个别翻墙去上网。”“领导不虑百姓苦，不如回家卖红薯。组织任命党重托，宗旨为民做服务。”现在，他的诗风已大改，从批判现实主义转向歌颂现实主义。“中华山欢沱江唱，咱们学校换新样。硬件设施般般好，中考成绩年年长。”“三年磨一剑，直指中考关。人生学海阔，风景美无限。”
影响罗太青诗风的，是泸溪教育的党建。近年来，该县坚持党建引领，大力实施“政治铸魂、堡垒升级、先锋培育、红色传承、教育脱贫”为主题的党建“五大工程”，把党的建设落实到立德树人全过程，促进了教育事业高质量发展。特别是该县出台的“捆绑管理”和“校务监督月例会”制度，让党员干部指导更多了、服务更多了，同时人人参与管理、人人参与监督，打造了党员干部与广大教职工的“命运共同体”，消弭了“信任鸿沟”。
“我们要努力让全体教育人在思想上同心同德、在目标上同心同向、在行动上同心同力，努力做到思考问题在同一基调上、贯彻执行在同一直线上、思想意志在同一声调上。”谭子好说。
“捆绑管理”是泸溪的特色，即教体局的24个股室，对应全县的32所完小以上的学校，学校的考评打分直接与股室的年度考核挂钩。局校安股“捆绑”的是小章小学，2018年这所学校质量下降较多，校安股的工作人员年底就没拿到5000元绩效奖金，分管这个股室和联系这个片区的副局长向子权也因此不能评优。
这样的政策不仅让教体局机关干部更加熟悉教育，同时，对其也是一种监督，为各个学校校长办好学校增添了动力。“考核是捆绑的，我们学校如果办不好，就会连累相关局领导和股室，这给了我们很大的动力。”一位校长说。
其实，作为责任共同体的局领导和股室同样“压力山大”，只能积极为“捆绑”学校出谋献策，排忧解难。基础教育股“捆绑”的是白沙小学、白沙中学和泸溪县一中。这3所学校都是城区学校，名头响，每年都必须面对招生的考验。每到招生季，股长谢永良和股室的同志主动出击，与家长面对面进行政策解读，释疑解惑。“我们是职能部门工作人员，对政策的理解更加透彻，解答也更权威，家长也更加信服。”谢永良的话语实在。
不光如此，谢永良还站在另一个视角对学校工作进行指导。白沙中学的校长李玲是从泸溪县一中调任过来的，曾经是高中语文名师。谢永良提醒他：“你是高中名师，怎么不发挥自己的专业特长呢？”一语惊醒梦中人。很快，白沙中学的语文教育得到充分重视，并加强了初高中衔接，各种教研活动蓬勃开展起来。学校在湘西州诗词大赛中获得了第一名。
“捆绑管理”也在倒逼职能部门改进自己的工作作风，提升自身的服务意识。细心的老师发现，这些年教体局制定的方案、评价体系等，里面很少再提一票否决。过去，很多股室制定考评方案，最喜欢提一票否决，似乎这既能体现这项工作的重要性，又能体现部门的权威性。“一票否决少一点，民主治教就多一点。民主多一点，温情就多一点。”局办公室主任莫伯芳的话有些绕，但道理很明晰。
他告诉我们，教体局正从管理型机关向服务型机关转型，已经先后推出“首见负责制”，推行服务文化。在教体局办公室的墙上就贴着“一张笑脸相迎，一句好话问候”等“七个一”要求。“事实上，我们也正在这么做。”
而县教体局出台的“校务监督月例会”制度，则是罗太青诗风转变的另一个重要原因。过去，解放岩学校的校务公开做得不好，校班子成员之间不团结，教师对学校管理层不信任。难怪罗太青要时常发点牢骚。“其实，我也不是对领导有意见，主要是我们不了解情况。这个制度推行以后，给老师们一个明白，还领导们一个清白。”罗太青坦诚地表达了自己的观点。
真有这么神？
县教体局纪检监察室主任包荣长向我们详细介绍了这项在全县学校推行的 “月例会”制度：固定时间，每月10日之前；固定参会人员，学校班子成员、纪检监察员、教代会代表5人以上，也可根据会议需要，再明确列席参会人员；固定会议议程和要求。
“刚开始，有些校长并不欢迎。在他们看来，这挑战管理权威不说，关键是准备事务多，麻烦，简直是多此一举。参会的教代会代表也不太适应，抹不开情面，拉不下面子，往往当时不说，事后再提。但推行一段时间后，效果显现出来，还真有那么神。”包荣长说。他列举了一个典型案例。
过去，泸溪学校的班主任津贴、代课费、加班费等支出都是学校“各显神通”，多少有些不合政策，“能做不能说”，如有违规，责任由校长和校班子扛。但好心没有好报，筹资渠道和分配办法在一些学校的月例会上没有通过。怎么办？学校报到局里，局里报到县里，这下好了，县里非常重视。班主任津贴由财政包圆，代课费、加班费转化为工作量解决。校长们心里一下轻松起来，都成了月例会的坚定支持派。
陈永国对此感触特别深。县三中的校务监督委员会由8位教师组成，有权否定学校的重大决策。“经常被否。”陈永国笑着说。比如给学生寝室装热水器，考虑到乡镇经常停水，热水器如果空转，存在安全隐患，校务监督委员会就否定了这一项目。
还有一次，学校准备元旦文艺汇演，但是场地不够，只能由各班选派代表参加。这个决策在学校行政会议上通过了。但是，在月例会上，这个决策被否定了。原因是，没有照顾到全体学生。代表们提出，干脆就在教室里分班举行。“结果确实比我们的方案好。”陈永国感叹，“民主多一点，决策更阳光。”
3.抓常规，让每一个环节都有标准；抓督导，让每一项工作都得到落实——
强化过程管理，打造标准“生产线”
中学督学责任区督学糜德谦（左一）、冯云顺（左二）在泸溪县一中进行随访督导
“5月21日至31日，局教育督导室与人事股、基教股组成联合督查组，对全县中小学中层干部进行了考核，对局5月份重点工作开展了专项督查。现将督查情况通报如下……”
这是一份泸溪县教体局2019年5月份重点工作督查情况通报，一一通报了24个股室和32所中小学、县职业中专学校、县幼儿园5月份的工作情况。通报分为股室工作、学校工作、存在问题和通报表扬四大块，内容包括教育教学、党建工作、精准脱贫、安全工作、听课评课、师德师风、结对帮扶等10余项工作，内容到校到人。
如通报表扬：
“经研究，决定对落实重点工作到位的解放岩学校、县职业中专学校、明德小学、县幼儿园进行通报表扬，年终目标管理考核加0.2分”；
“经研究，决定对创新工作方法、狠抓重点工作落实的局办公室、党委办、仪电站、招考中心进行通报表扬，年终目标管理考核加0.2分”；
“经研究，决定对本月扎扎实实深入课堂听课的泸溪县五中校长李建军、永兴场小学校长杨金卫、思源实验学校教科室副主任陈丽英、武溪二小教科室主任彭丽霞全县通报表扬”；
……
2016年以来，这样的通报在泸溪已经坚持了4年。记者翻阅了2018年1月以来泸溪县教体局督导室的所有月通报，发现其实际上也就是县教体局各个部门和学校的一份“月度成绩单”，不仅有成绩，也指出问题，出色者加分，有问题者扣分。不仅如此，每个月，督学们还要回局里汇报工作，并且不能敷衍了事，规定汇报内容：文字至少要有3000字，口头要讲12分钟。
在泸溪，督导通报发挥了极大威力，谁也不敢对这份通报掉以轻心。“我们校长都十分关心，每份必看，还要组织教师学习。”胡芳萍说，如果通报里指出了我们学校存在的问题，我们会立即组织整改，如果没有问题，我们也会对照其他学校进行反思。
这样的成效，是泸溪创新督导手段得来的。
2014年早春，泸溪县教体局组织人员到芷江等地学习、考察、观摩。回来后，经过反复酝酿，广泛征求意见，构建了“按类设区、导督并重、专兼覆盖、综合推进”的督学责任区工作新方式。
泸溪不按区域，而是按学校类别设置了学前教育督学责任区、小学督学责任区、中学督学责任区、九年一贯制督学责任区。每个责任区选聘2名管理经验丰富、擅长该学段业务的专职督学，一共8人，实行分类督导。在各中小学及幼儿园中，聘任31名副校级人员担任督导员，长驻所在责任学校，在校长和专职督学的双重领导下开展督导。
工作中，采取学校督导员、专职督学、兼职督学三级联动、导督并重的方式，开展督学责任区工作。同时，每月确保完成“四个一”，即一次下校督评，一次集体汇报，一次研讨学习，一次反馈联系。
“见人见事，督查督改，问责问效。”县教体局督导室主任张贤彪说，这是局里对督学们的工作要求，不仅仅“督”，更重要的是“导”，是服务。不仅“督”学校，还“督”局里的各股室。一月一预安（预先安排）、一月一督查、一月一小结、一月一通报制度，责任督学要对自己负责的每一所学校，每个月以“四不、两直”（不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同接待、直奔基层、直插现场）的方式，督促抓好各项工作和教育教学常规全面落实。因此，责任督学被大家形象地称为“第三只眼”。
为落实好保障，县财政安排专项经费12万元，县教体局拨付经费10万元，在每个督学责任区设立专门办公室，配齐办公桌、电脑、电话、打印机等设备设施，保证督学工作顺利开展。
将督学责任区按类设立，将督学的关口前移，督促了工作的落实，效果立竿见影。“解放岩学校并不满足现有的成绩，正在从完善制度、规范管理、加大奖励力度、校领导包村小包班的方式狠抓质量提升。”“浦市一小正在修订制度，准备从规范管理入手，培养学生良好的行为习惯、提高教师的工作积极性。”……
督查常规的落实情况，是泸溪责任督学的重要工作，也是责任督学们最花精力的地方。
今年已经60岁的符真是小学督学责任区的专职督学，之前，他做过长达14年的教学副校长，教育教学经验丰富，自我评价是“人如其名，就爱较真”。当上专职督学后，他每个月进校一次、听评课一次、与老师谈话一次、与学生谈话一次、征求意见一次，再写一份报告，“每个月至少有半个月在下乡”，已经成了符真的工作常态。
作为“第三只眼”，符真进校不打招呼，先在校园里查看环境、卫生、安全等是否存在问题，再扎进班级听课，去发现课堂、教学中是否存在问题，并了解问题产生的原因、背景，有没有代表性，应该如何解决问题，最后找校领导反馈。做到既治标，又穷源治本。
为什么这么重视常规督查？
“因为常规落实了，就是规范的学校，学校就有了学校的样子。”谢永良说，现在很多人觉得抓常规管理太“小儿科”，太“土老帽”，太“低级”，太难“出成绩”，但试想，一所学校常规管理都抓不好，何谈规范办学，特色办学？“我们就是要让175所学校，所所学校都按照规范进行办学，所所学校都是合格学校，全县每天943个课堂，都能按照教学计划完成，个个都是合格课堂、达标课堂。”
抓常规，泸溪县早在1987年就开始了。近年来，泸溪县教体局将义务教育管理标准进一步细化，包括管理常规、教学常规、学生常规、教研常规等6项88条，让每一个办学环节都有一套标准，精细程度令人惊讶。
采访时，谢永良一口气说出了几十个常规。大的常规如教师课前要备课、上课要有教案、课后要批改作业这类就不说了。小的常规，比如教师要提前2分钟到课堂；学生的作业错在哪里要指出；作业批改要写上日期；三到六年级作文一个学期要布置8次，面批至少4次；校园卫生，要一日三扫，一日三检查；教师一学期要听课至少15节，校长、业务副校长、教导主任一个学期不少于20节，等等，均有规定。
责任督学就要指导和督促这些常规的落实。“不是来找茬的，而是做服务员，以指导为主，以服务为主。”符真说，每到一所学校，如果发现一个问题，解决一个问题，那么10所学校就解决了10个问题，“学校问题越来越少，学校就越办越好。”
达岚镇潮地小学距离镇上有10公里，只有9名学生和2名教师。教师由于年龄比较大，积极性不高，教学质量跟不上。2018年秋季开学后，符真翻山越岭来到该校，查常规、提要求、谈建议，两位老师的工作态度大有转变。今年4月，符真回访时，有家长专门表扬两位老师，“孩子的学习习惯好多了。”
“对我们帮助非常大，我们都盼着他们来。”陈永国说，责任督学都非常专业，相当于每个月对学校体检一次、诊断一次，发现问题及时开出药方。“没有问题，肌体健康，他们还会教你如何‘养生’。”张贤彪告诉记者，责任督学之前被人称为“毒蛇”，到处“找茬”、到处“咬人”，现在到处受欢迎。
“看到他来，我好像看到了我的老父亲来了。”胡芳萍以这么一句动情的话，形容帮助她的责任督学符真。她说，刚当校长时心里很没底，但是在责任督学的引导、指导下，“开阔了视野，增强了底气，学校的问题越来越少。”
现在，泸溪县不仅办学条件相对较差、教学质量相对落后的学校向责任督学们求助，如何提升质量，如何在校园提质改造中改善环境、科学布局，就连办学条件好、教学质量高的学校，也找责任督学们出主意，咨询如何丰富学校内涵，办出学校特色。
兼职督学们则在一二级督学发现问题的基础上，具有直接交办权。如对城镇学校违规补课这一 “毒瘤”，4名兼职督学不定期、经常性地开展明查暗访。“就是要解决一二级督学发现了却没能解决的重大问题。这样，才能把督学的作用发挥到极致。”张贤彪说。
创新督学责任区工作模式，使泸溪县教育系统每一项工作都有了监督和回应，学校办学更加规范，教师们更加爱岗敬业。2016年，泸溪县获批全国首批责任督学挂牌督导创新县，“泸溪教育督导模式”得到了国务院教育督导委员会和教育部的推介。
来源：湖南教育