公共管理学讲义
公共管理学讲义
第一章 导论
第一节 公共管理学的定义、研究对象、理论体系及学科特征
何谓公共管理？ 1.公共管理学产生的背景
公共管理作为一门独立的理论与科学研究领域，严格来说，发展于20世纪70年代之后。在20世纪60年代，人类的社会结构发生了巨大的变化，对于这些变化，人们各有描述，如第三次浪潮（1980年，美国著名未来学家阿尔温·托夫勒出版了《第三次浪潮》（THE THIRD WAVE）一书，风靡一时，影响深远，在这本书中，他提出了第一次浪潮、第二次浪潮和第三次浪潮的说法。第一浪潮：农业革命阶段，约1万年前，人类从野蛮的渔猎时代进入以农业为基础社会；第二次浪潮：工业革命阶段，约17世界末期，历时300多年，摧毁了古老的文明社会；第三次浪潮：信息革命阶段，20世纪60年代，以电子工业、遗传工业、海洋工业、宇航工业组成的工业群，社会进步不在以技术和物质来衡量，而是以丰富多彩的文化来衡量，鼓励个性的发展，培养新的社会性格：）、后工业社会、知识社会、信息社会等等。
随着社会结构的变化，传统的行政管理模式也发生的变化，自1980年后，在全球掀起了以政府再造为核心内容的新公共管理运动。对这一运动的成为也各有不同，如管理主义（managerialism）,以市场为基础的公共行政（market-based public administration）,企业型政府（entrepreneurial government）,新治理（new governance）等。
2.关于公共管理含义的观点
在理解公共管理之前我们需要理解公共行政。简而言之，公共行政就是以政府为核心的主体对社会公共事务的管理。对于到底何谓公共管理，目前学术界尚未形成统一的定论，不同的研究者从各自的研究角度对公共管理提成了自己的观点，具有代表性的观点主要有以下几种：
詹姆斯·佩里（James L Perry）：公共管理理论就是为公共管理者提供实施有效的管理技术，以及提高其在不同情形下的管理应变能力、获得解决问题的方法提供普遍使用的原理和方法。以便增加管理绩效。公共管理要做到两点：提供行动理论和规范理论。行动理论是实然的，有助于公共管理者了解或解释他所处的社会环境背景和潜在干预的功效；规范理论是应然的，给予公共管理者思考和认识他们应该如何行动的能力。公共管理的研究应该将二者结合起来。公共管理理论与公共管理实践就像“医生与病人”的关系：诊断、治疗和疗效观察，公共管理者如同医生一样，寻找各种情形的一般规律，确定因果关系，辨别出恰当的方式，选取一种合适的行为措施。（我的评论：詹姆斯·佩里对于公共管理的理解注重对现实问题的回应，也是一种比较具体而实用的观点。）
胡德（Christopher Hood （英国））:公共管理即国家艺术，能够松散被定义为如何设计和运作公共服务部门并且细化政府执行部门的工作。（我的评论：此观点是比较传统的，仅仅从组织设计以及决策执行的角度去理解公共管理）（来源于：《The Art of the State: Culture, Rhetoric, and Public Management》 Claredon Press, Oxford 1998 ）
费利耶（Ewan Ferlie）:公共管理必须研究四个主题：第一，公共部门与私人部门的区别；第二，组织变迁；第三，正在变化着的公共管理主体的角色与关系；第四，公共服务组织的战略顶层。（我的评论：此观点清晰地明确了公共管理的研究领域和研究重点）
综合观点：公共管理学是公共行政的一个分支学科，是研究以政府行政组织为核心的各种公共组织管理公共事务的活动及其规律的学问。公共管理学更加重视公共组织或非营利组织实施管理的技术与方法、重视公共项目与绩效管理、重视公共政策执行。（我的评论：公共管理的研究主体更加宽泛，研究内容也更加宽广）
二、公共管理学的研究对象概述
公共管理学是以公共管理活动为基本对象，研究以政府为核心的公共组织管理什么、如何进行管理、管理中的各种关系以及发展规律的学问。（对这几个关键词要一一说明，详细地讲解。）
公共管理学是价值理性与工具理性的统一体，即公共管理学既要解决“如何做”的问题，也要解决“为谁做”的问题。不仅要回答在实践中出现的各种公共事务和社会问题如何解决的“管理”问题，同时更要回答“为何做”的“公共”问题。
三、公共管理学的理论体系
公共管理学的理论体系尤其内在逻辑性。从整体来看，包括主体理论、价值规范理论、路径理论、资源理论、管理技术理论、危机管理理论、绩效理论以及改革发展理论。依据理论体系，本门课程分为十二章。第一章讲述基本概念，第二章讲述理论源流，第三章讲述公共组织，第四章讲述公共领导体制，第五章讲述公共政策，第六章讲述公共人力资源，第七章讲述公共财政，第八章讲述公共管理技术与方法，第九章讲述公共管理规范，第十章讲述公共危机管理，第十一章讲述绩效评估理论，第十二章讲述公共部门改革理论。
其实，我们可以形象地把公共管理看做一艘满载乘客的大船，公共组织相当于船上的各个部门，公共领导相当于掌舵者，公共政策相当于穿舵或者方向盘，公共人力资源相当于水手，公共财政相当于船的动力系统，管理技术与方法相当于航海技术，公共管理规范相当于船员的工作规范，公共危机相当于船再航行中可能遇到的各种风险，如暗礁、冰山，台风等等，绩效评估相当于检测船是否偏离航线，是否都能顺利带领乘客到达目的地，公共部门改革相当于调整航线、改进船体或船员的体制，一遍为乘客提供更好的服务，并最终把乘客送到幸福的彼岸。（讲述时，可以在黑板上画一幅简图，便于学生记忆）
（我的评论：此部门要详细给学生讲述，因为这部门内容基本勾勒出本书的框架及整个公共管理学的理论体系，同时也在一定程度上指出了公共管理专业的课程体系，对这部分内容的讲解将会使学生对本专业有一个更加深入的了解。）
四、公共管理学的学科特征
公共管理学的学科特征主要表现在一下几个方面
一是研究对象与范围的特征。相比公共行政学，公共管理学的研究对象与范围更加宽泛，如扩大到立法机关、司法机关以及非营利组织甚至私人部门的公共方面。
二是跨学科和综合性的特点。公共管理学以政治学和行政学为基础，融合经济学、管理学、统计学、计算机科学等等学科知识与研究方法，使得其在研究主题上实现了新的突破与创新。涉及诸如公共物品、外部性、公共服务供给、理性人、制度选择、公共选择、政府失灵等等大量新主题。
三是具体研究问题的特征。从公共行政学到公共管理学，实现了几个转变，一是从“内部取向”转为“外部取向”；二是从过去的重视机构、过程和程序研究转为重视项目、结果和绩效的研究。同样公共管理学也涉及了一些公共行政学没有涉及的具体研究问题，如集体行动的逻辑、委托——代理理论、产权、交易成本、制度安排与创新、学习型组织、多元组织、管理工具、电子政务、信息管理系统等等。
四是公共管理学既是实证的，又是规范的。公共管理学是实证的，说明公共管理学重视对实践经验的总结与研究、重视以问题为导向、重视案例分析；公共管理学又是规范的，说明公共管理学不仅仅对现实问题进行回应与研究，同时也思考“应该与不应该”的问题。换一句话说，公共管理学是“实然”与“应然”的统一。
第二节 公共管理学的研究途径与方法
一、公共管理学的研究途径（可略）
美国著名学者波齐曼（Bozeman,有人翻译为波兹曼）认为，公共管理学的研究途径主要有两种：公共政策途径（ The Public Policy Approach,又称P途径）和企业管理途径（ The Business Approach,又称B途径）。P途径的公共管理的特征主要有：第一，着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究；第二，重视非量化和实务的取向，推崇通过个案研究来发展相关知识；第三，强调与政策分析相结合，进行具有前瞻性的规范性的理论研究。B途径的公共管理的特征主要有：第一，偏爱企业管理的原则；第二，对公、私部门的差异不做严格的区分；第三，除了重视策略管理及组织间的管理外，还强调对公共管理的过程进行管理；第四，在研究方法啥概念也偏爱诸如实践设计之类的量化方法。（我的评论：P途径与B途径二者仅仅是研究视角、方法等方面具有差异，但二者也是有许多共同点的，比如都重视外部取向、都重视经验研究等，所以不能将二者截然分开。）
著名学者戴维·H·罗森布鲁姆在《公共行政学：管理、政治和法律的途径》一书中，认为公共行政学有三种途径，即管理途径、政治途径和法律途径。管理途径把公共行政视为一种管理行为，与民营部门的运作相类似；政治途径则强调公共行政的公共性，关注公共行政的政治层面；法律途径重视主权、宪法和管制实践在公共行政中的重要性，从而将公共行政视为一种法律事务。
然而，公共管理学更多地以经济学为基础，经济学途径已成为公共管理学研究的一个非常重要途径。例如，在20世纪70年代后发展起来的公共选择学派和新制度经济学派。公共选择学派主要代表人物是布坎南。公共选择学派将“经济人”的假设引入到政治研究领域当中，认为无论是政治组织还是政治行为者个人也是理性经济人，他们的行为动机同样是受自身利益的驱使，在对各种政策或决策进行选择时，会选择对自己最有利的行动方案。新制度经济学派代表人物是科斯。新制度经济学派强调制度在政治生活的决定性作用，认为制度自身是人类设计的产物、是工具性指向的、个人的目的结果。制度之所以存在，是因为它可以克服社会组织中的信息障碍和减少交易成本；在社会中，减少交易成本最好的机制就是市场和等级制（官僚制）。
二、公共管理学的研究方法
公共管理学的基本研究方法有：实践抽象法、实体分析法、实验法、系统分析法、比较分析法、多学科交叉式的综合研究方式以及案例分析法。
1.实践抽象法：对管理实践进行总结、概括和抽象，以获得新的公共管理理论的方法。实践抽象法师通过分析公共管理人员怎样进行实际操作，如何确立问题，如何收集信息区分析问题，如何寻求、判断与选择解决问题的种种方案，如何实施最优的方案等等，并从中寻找带有规律性的东西，从而抽象出新的公共管理的理论、原则、方法等。用以指导新的公共管理实践。（我的评论：实践抽象法是通过对人的行为的研究。）
2.实体分析法：就是进行公共管理研究时，将公共管理的主体即公共组织，如政府部门、非营利组织等，作为一个实体来看待，重点分析该实体存在和发展的前提条件及其与环境的关系，从而获得对这一实体活动的条件和规律等认识。（我的评论：实体分析法是通过对组织的结构及其运行规律的研究。）
3.实验法：实验法的本质是通过设计模拟实验，将事物的各个因素、事物的发展过程再现出来，以找到这种事物在真实世界中的各种数据及面貌。
4.系统分析法：系统分析是一种根据客观事物所具有的系统特征，从事物的整体出发，着眼于整体与部分、整体与层次、整体与结构、结构与功能、整体与环境等相互联系和相互作用，求得最优化的整体目标的现代科学方法。如里格斯的《行政生态学》。重点研究了环境与行政的关系。不同的国家具有不同的经济环境、政治环境、文化环境、社会结构环境等等。
5.比较分析法：通常是把要研究的对象与不同的或相似的事物放在一起做比较，或将研究对象在不同阶段的情况进行比较，通过鉴别事物之间的异同及其制约因素等，加深对事物的认识，找出事物的本质或规律性的东西。比较分析可分为横向比较和纵向比较。
6.多科学交叉的综合研究方式：这种研究方式强调各学科之间理论与方法的互补，运用各学科理论及其研究方法来解释与解决公共管理中实际存在的问题。
7.案例分析法：案例分析法的要点是对已经发生的公共管理事件，分析者尽可能从客观公正的立场去描述和叙述，以脚本等形式说明一个事件有关的情况，力图再现与事件有关的当事人的观点、所处的环境，以供评判。
第三节 公共管理学的基本概念
任何一门学科都有其专业术语以及一些基本概念范畴，公共管理学也一样，在这一研究领域有着自己的一些基本概念范畴。当然，公共管理学的概念范畴沿袭着公共行政的概念范畴。
公共“公共”是公共管理学嘴基本的概念，且由这个概念组成了公共管理学的基本概念体系：公共主体，包括以政府为核心的各类公共部门、非营利部门等公共组织以及权威机构；公共客体,包括公共权力、公共事务、公共秩序、公共利益以及相关的公共政策与政策过程、公共规则、行为规范与绩效评估标准、公共产品、公共服务；公共行为即公共执行行为，包括行使公共权力和提供公共服务的方式、手段和方法，公共治理等等。
2.公共产品
斯蒂格利茨的观点：公共产品是这样一种产品，在增加一个人对它的分享时，并不导致成本的增长（他们的消费是非竞争性的），而排除任何个人对它的分享都要花费巨大的成本（它们是具有非排他性）。
世界银行的观点：公共产品是指非竞争性和非排他性的物品。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少对其他使用者的供应，非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。（《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》）
综合观点：公共产品也称为公共商品，公共物品或公共品，是指用于满足社会公共消费需要的物品/劳务或服务，是具有消费的非竞争性和非排他性/自然垄断性以及收费困难等特征的物品。
公共产品的分类：
标准一：是否同时具有非排他性和非竞争性，将公共产品分纯公共产品和准公共产品。纯公共产品如国防/公共安全/外交/法规政策/环境保护/基础研究/空间技术等。准公共产品如道路/能源/交通/通信/城市公共服务/教育/广播电视/社会保障等等。
标准二：是否具有形状，可分为有形的公共产品和无形的公共产品。有形的公共产品指的是能看得见摸得着的，如公共设施等；无形的指的是政府提供的法律/政策和制度一类的服务。
标准三：受益范围，可分为全国性公共产品和地方性公共产品。 全国性公共产品是指全国范围内的居民都受益并且由国家或中央政府提供的公共产品或服务。如国防/外交/全国性立法/国家行政事务管理等。地方性公共产品是指一定地区或社区居民受益且由地方政府或地方性公共组织提供的公共产品或服务。
公共产品的供给方式：福利经济学家（如萨缪尔森）的认为应该由政府来提供更加有效率，原因在于公共产品的非竞争性和非排他性的特征；新自由主义经济学家（如科斯）对上述观点表示怀疑，他们从理论及实践两方面论证了公共产品的私人供给的可能性。特别是一些准公共产品可以通过私人来提供，或许更加有效率。
3.公共治理与善治
公共治理（public governance）和善治（good governance）是公共管理的核心概念。治理这一词虽然很早就有，但近些年却特别火热，很多领域都从“管理”转为“治理”。90年代后，世界银行提出了“善治”的口号，合法性、法治、负责、透明、回应、有效性、参与、稳定、廉洁、公正等构成了善治的基本要素，也成为规范性政治权力的主要标准。(参见俞可平《善政：走向善治的关键》)俞可平认为，“善治就是公共利益最大化的公共管理。善治是政府与公民对社会公共生活的共同管理，是国家与公民社会的良好合作，是两者关系的最佳状态。”
公共管理的理论发展
本章主要讲述公共行政及公共管理的历史沿革和脉络，简言之可以用“1234N”来总结，即一门学问，二种名称，三个阶段，四层理论，N个学者。具体讲。一门学问指的是一种研究以政府为核心的公共组织如何治理公共事务的学问；二种名称指的是其在不同的阶段有不同的名称，早期叫公共行政，现在叫公共管理或者新公共管理；三个阶段指的是早期的公共行政演进经历三个阶段，第一阶段为初创阶段，第二阶段为建构阶段，第三阶段为转型阶段；四层理论指的是关于公共管理的四层理论，一是公共选择理论，二是新公共管理理论，三是公共治理理论，四是新公共服务理论；N个学者指的是有N个学者对公共管理的发展做出过突出的贡献。
第一节 公共行政理论的演进
一、中西古代行政思想概述
在西方也一样，很早的时候就开始研究治国之策。比如古希腊三贤，苏格拉底、柏拉图和亚里士多德。苏格拉底主张无神论和言论自由，一生都追求真理与智慧，推崇贵族民主，尊重法律，但可惜的是他被平民民主投票投死了，他用自己的慷慨赴死捍卫了法律的权威和真理的不朽价值。苏格拉底的学生柏拉图继承老师的衣钵，提出了“哲学王”的治国理念，柏拉图在其著名的《理想国》中提出了各司其职即为正义，那么统治者的正义就是让自己成为智慧的人，从而用智慧去统治人民。然而，“哲学王”的理想仅仅是理想，在现实中存在着太多的阻力。柏拉图的学生亚里士多德，一个学贯古今的集大成学者融合其师父及祖师爷的理论以及古希腊当时的政治实际，提出了坚持良好的政体才能达到城邦存在的目的，即追求至善的生活，也就实现最大多数人最大可能的幸福。亚里士多德根据统治者的目的和人数两项主要标准，把政体分为两类六种。两类是指正宗政体和变态政体。在前者，统治者的目的是促进公共利益；在后者，统治者的目的是牟取私利。六种是指君主政体、贵族政体、共和政体、平民政体、寡头政体和僭主政体。前三种属于正宗政体，后三种属于变态政体。君主政体和僭主政体的统治者为一人，贵族政体和寡头政体的统治者为少数人，共和政体和平民政体的统治者为多数人。经过比较，亚里士多德认为共和政体是最佳的政体。并且，在《政治学》一书中，夜里士多德提出了国家主要三种权力，即行政权、审判权和司法权。
继亚里士多德之后的几千年的西方，对于政治学的研究大多集中在国家政体的研究。这样很好理解，政权是政治生活的核心，任何一个政权都要建立自己的有效政体，从而实施有效的政治统治，所以，对政体的研究很关键。比如洛克的《政府论》、约翰·密尔的《代议制政府》、马基雅维利的《君主论》、霍布斯的《利维坦》、孟德斯鸠的《论法的精神》、卢梭的《社会契约论》和《论人类不平等的起源》、汉密尔顿的《联邦党人文集》等等，都致力于政体以及政治权力的研究。
2015年更新内容：
（一）中国古代行政思想概述
中国古代行政思想主要包括四个方面：一是治国安邦之道，如民本思想,德治/法治无为之治还是礼法兼之，集权与分权等。二是政权以及官职思想，如禅让制/分封制/郡县制/君主立宪制/联省自治/联合政府，三公九卿制（三公：丞相/御史大夫/太尉，），三省六部制，内阁制等。三是选官制度，察举制，九品中正制，科举制
（二）西方古代行政思想概述
行政思想在西方早起隶属于政治学之下，早期行政思想主要集中在研究政体。这和精英治国的思想有关。按照精英治国理论的推演，只有那些精英人物组成的政府才可以将公共事务管理的很好。但是，精英之间也会产生各种矛盾和斗争，尤其是对权力的争夺与斗争。所以，必须用一种更大的力量来制衡权力。同时，西方早起西政思想还包括如何去获得权力、驾驭权力、运用权力等（如马基雅维利的《君主论》）。后来，当“天赋人权、自由平等”等观念深入人心后，人们开始更多关注自己的权利，随之也就产生了运用权利制约权力的思想。比如，参政议政是公民的基本权利，任何人不得剥夺这种权利。另外，政府在管理社会公共事务中也更多地关注与保护公民的权利。而且，政府与公民的权利界限也是非常明确的。公权力与私权力的界定也是清晰的。
二、公共行政学理论的初创
然而，我们也发现早起的行政学研究根本不是独立的，而是一直处在政治学的研究怀抱之中。从某种程度上讲，1883年英国《文官法》（《Civil Service Act》，也称《彭德尔顿法》（Pendleton Act））的通过拉开了行政改革的序幕。而推动这部法律的出台源于加菲尔德总统被一名公职人员的暗杀。《文官法》的通过标志着英国公务员制度的诞生，也确立“公开考试、择优录取、试用考核”等公务员制度的基本原则。
1.威尔逊和古德诺的“政治——行政”二分法
公务员制度的广泛实施，使得公务员向着职业化和专业化的方向发展。随着资本主义的逐渐发展，社会公共事务管理的复杂性加深，政府的行政权力也得到不断的扩张，对行政效率的要求也越来越高。于是，曾担任过普林斯顿大学教授和校长，后担任美国总统的威尔逊提出了“政治——行政”二分法（《行政学研究》（A Study of Public Administration））的原则，使得行政学从政治学的母胎中分离出来。在威尔逊之后，古德诺在1900年出版的《政治与行政》一书中对“政治——行政”二分法的原则做了进一步的阐述。她认为，政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。古德诺的对“政治——行政”二分法原则的深入阐述使得行政学作为一门独立的研究领域得到广泛的传播。
2.马克斯·韦伯的官僚制理论
同时代的德国著名学者马克斯·韦伯提出了“官僚制理论”（《经济与社会》）。韦伯认为，官僚制的基本特征主要摆阔一下几点：一是合理的分工；二是层级节制的权力体系；三是依照规程办事的运作规则；四是形式正规的决策文书；五是组织管理的非人格化；六是适应工作需要的专业培训机制；七是合理合法的人事行政制度。值得一提的是，韦伯对官僚制的建构源于其对权威的深入研究。韦伯将政治统治权威分为三种，即传统权威、个人超凡魅力和法理权威。其中，法理权威是最稳定、做合法的权威，建立在法理权威基础之上的官僚制也是最有效率的制度。韦伯的“官僚制理论”与威尔逊的“政治——行政”二分法的思想是一直的，都主张摈弃非理性因素的干扰，重视行政的独立地位，将职业化、专业技能和功绩制的价值观等理性标砖植入行政管理过程，追求行政管理的客观化、科学化和理性化。
3.泰勒的科学管理理论
行政学创立之初，还有一位举世闻名的人物，那就是泰勒。泰勒之所以被人们熟知，是因为其提出的“科学管理理论”。科学管理理论最早源于对企业的管理，但其对行政管理却有着深远的影响。泰勒的科学管理最终目标是提高管理的效率，提高效率的途径就是进行科学的管理，具体的措施包括建立管理目标、标准和程序，科学挑选、培训和安排人员，差额绩效工资制，组织分工和协作，明确权责等等。这些结论的得出都源于其做的“搬铁块实验”。泰勒的科学管理理论对于管理学界是一场革命，实现了“经验管理”向“科学管理”的转变。泰勒的科学管理理论前提是的“理性经济人”假设，认为人们都是逐利动物，只要给其充足的金钱诱惑，即使让其承担较重的压力也愿意。所以，他的科学管理模式也成为“胡萝卜加大棒”式管理。然而，这种管理模式在20世界中期遭到了挑战，各地罢工频繁。于是，梅奥的人际关系学应运而生，也推动了“科学管理”向“行为管理”的转变。让梅奥名声大震的还是其在西方电气公司做的“霍桑试验”。这个实验之后，他提出了“社会人”假设和“非正式组织”的存在，进而发展了人际关系学，为行为主义管理学派奠定了基础。梅奥和泰勒的目的都是提高管理效率，二者的区别在于达到目的的途径和手段而已。
三、公共行政学的建构
威尔逊、古德诺、韦伯、泰勒、梅奥等人对都公共行政学的创立做出了突出的贡献，但从整个公共行政学发展历程来看，这些远远不够，对于公共行政学的建构依然任重而道远。这期间，伦纳德·怀特的系统化行政理论、古利克和厄威克的科学化公共行政原则以及福莱特的动态化公共行政理论对公共行政学的建构功不可没。
1.怀特的系统化行政理论
伦纳德·怀特可谓公共行政学的奠基人，他始终坚信公共行政有着一些普遍使用的理论原则，第一次用理论的研究方法对公共行政学进行系统的研究。其研究成果主要体现在其所著的《行政学导论》（1926）。在这本书中，怀特从行政学的研究对象和范围、行政环境、行政组织、行政协调、人事行政、行政伦理、行政法规以及行政监督等诸多方面对行政学的基本理论框架进行了系统的建构。值得一提的是，怀特的系统行政理论是建立在四个基本假设上：第一，行政具有共性；第二，管理是公共行政学的实践基础；第三，公共行政学时科学，是实践的技术；第四，公共行政学非常重要。与科学管理理论一致的是，怀特认为公共行政学的目的是经济和效率，也即如何提高政府的效率。
2.古利克和厄威克的科学化公共行政原则
怀特奠定了公共行政学的基本理论框架，然而这个框架还需要进一步的充实与完善。完成这个任务就是古利克和厄威克，他俩提出了一些列的公共行政管理的原则。古利克把行政机关所具有的职能总结为七项，即计划（planning）、组织（organising）、人事(staffing)、指挥(directing)、协调(coordinating)、报告(reporting)和预算(budgeting),七个字母的首字母缩写为POSDCORB。他认为行政组织应围绕这些职能而建立，也只有行政机关才能履行这些职能。厄威克在古利克的基础上提出了更加具体的普遍适用的行政原则：一是目标原则；二是人员与组织结构相适应的原则；三是一人管理的原则；四是专业参谋与一般参谋的原则；五是授权原则；六权责相符原则；七是明确性原则；八是控制幅度原则。这些原则现在看来是非常简单且没有太多的创新，但在当时却具有着重大的意义。同时，我们发现这些原则与法约尔的“十四条管理原则”非常相近，这说明在当时人们对与管理有着共同的认识。
3.福莱特的动态化公共行政理论
在福莱特之前，公共行政学主要关注组织结构、规章制度等“正统”的领域，很少从行政管理过程中人的行为的心理基础和群体工作时人们的情感反应等问题深入研究，而福莱特对这一问题有着深入的研究。其实，福莱特应该是受到行为主义管理思想的影响，主张从人类行为的角度去研究行政管理。福莱特引入大量的心理学工具分析行政管理中领导、组织、控制、权力、参与与冲突等一系列问题。比如，她认为群体具有一种“额外价值”，即人的行为很大程度上受群体行为的影响，如果能在群体内形成一种合作的意识与行为，那么对行政效率的提高将大有裨益。因此，她认为管理的首要任务就是创建一个良好的环境与氛围，让这个环境中的人们相互结成“伙伴关系”，使人们自愿地、主动地合作。而环境往往不是一成不变的，具有动态性。所以，人们将福莱特的行政理论称之为“动态化公共行政理论”。（中央电视台关于“家风”之问的例子）
四、公共行政理论的转型
1.西蒙的批判与公共决策学派的出现
作为决策学派的奠基人，西蒙认为传统的行政原则基本都是行政谚语，不能算作真正的科学原则。同时，西蒙认为“政治——行政”二分法存在一定的问题，政治与行政根本不可能分开，行政价值的中立也是很难以实现，决策与执行是密切联系的，不能及而然分开，且大胆地提出了“管理即决策”，也就意味着公共行政管理也就对各种公共事务的决策，即使是执行也要面对各种决策问题。正是基于对传统行政学上述的批判，西蒙试图从行为主义出发，以“决策”为基本概念提出一组概念工具，研究行政学问题，构建一个全新的行政学理论体系。因此，西蒙的研究也推动了公共决策学派的出现。
2.沃尔多的批判与新公共行政学的勃兴
德怀特·沃尔多是20世纪非常博学多才、影响深远的行政学。同西蒙一样，他对传统行政提出了批判：第一，沃尔多认为传统的“政治——行政”二分法无论是作为一种对现实的描述，还是作为一种对行政行为的规定，都是不恰当的；第二，沃尔多对传统行政学的组织范式（组织理论的理性主义倾向以及强调组织之间的共性或者所谓的原则）提出批判；第三，沃尔多对传统行政学中过度强调效率提出批判。
正是由于沃尔多对传统公共行政学的批判，催生了新公共行政学的勃兴。新公共行政学的主要基本内容包括一下几点：第一，对传统公共行政学“效率至上”观的反思与批判；第二，对社会公平价值观的提倡；第三，对传统“政治——行政”二分法的突破。第四，对动态、开放组织的强调。
第二节 现代公共管理理论的发展
一、公共选择理论
公共选择理论的创始人为布坎南、丹尼斯·穆勒以及奥斯特罗姆。公共选择理论主要关注以下几点：第一，对公共部门以及公共部门人员的理性经济人假设；第二，关注政府失灵问题（其中，帕金森定律很好地解释了政府的内部扩张性）；第三，集体行动的政治逻辑。正是对上述问题的关注，公共选择理论提出了如下主张：第一，市场机制；第二，分权化；第三，自由化；第四，公共服务组织小规模化；第五，组织类型的理性选择。（参照《布坎南与公共选择理论》）
二、新公共管理理论
新公共管理理论又称“管理主义”、“企业化政府”、“后官僚体制模式”、“以市场为导向的公共行政”等。新公共管理理论与公共选择理论都关注市场的力量、作用和机制。但二者不同的是，公共选择理论关注的焦点是政府与市场和社会的关系，主张政府减少对社会和市场的干预，充分发挥市场的力量解决政府面临的困难。新公共管理理论关注的焦点是政府部门内部，主张通过引入市场机制来完善公共组织，其主要是内部取向。新公共管理有两大基本理念：第一，管理的自由化；第二，管理的市场化。新公共管理理论主要代表人物有波立特、哈伯德、盖布勒和奥斯本，尤其是盖布勒和奥斯本撰写的《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》全面阐述了“企业家政府“理论。
三、公共治理理论
随着福利社会种种弊端的凸显、政府失灵的加剧以及公民社会的逐步成熟，西方许多学者又开始寻找行政学研究的新的出路。在这种背景下，一种新的理念呼之而出——公共治理。同时，在西方也掀起了政府改革的浪潮，正如国内学者俞可平所言：“正在从统治走向治理，从善政走向善治，从政府的统治走向没有政府的治理，从民族国家的政府统治走向全球治理。”公共治理理论作为新型的公共管理理论，是对传统公共管理理论的反思与批判，其核心的观点是主张通过合作、协商、伙伴关系、确定共同的目标等途径，实现对公共事务的管理。其主要内容包括：第一，治理主体的多元化；第二，责任边界的模糊化；第三，多元化的主体间存在着权力依赖和互动的伙伴关系；第四，自主自治的网络治理模式；第五，政府在公共网络管理中扮演着“元治理”的角色。
四、新公共服务理论
新公共服务理论的代表人物是罗伯特·登哈特，这种理论以公民为中心，其主要观点包括：第一，政府的职能是服务而不是掌舵；第二，公共利益是目标而非副产品；第三，在思想上要有战略性，在行动上要有民主性；第四，为公民服务，而不是为顾客服务；第五，责任并不简单；第六，重视人，而不只是重视效率；第七，公民权和公共服务比企业家精神更重要。
第三章 公共组织
案例：八个部门管不好一头猪
2012年4月20日，发改委价格司副司长周望军做客新华网，为网友解读《缓解生猪市场借个周期性波动调控预案》。图为周望军在解答主持人问题。新华网陈竞超摄
新华网消息：就在蔬菜、食用油、日化用品价格齐声喊涨时，去年CPI领跑主力军猪肉价格从今年春节之后就一路回调，但近日跌势却出现了放缓的势头，甚至大家有点担心生猪价格二季度可能会上涨。据悉，近期经过国务院批准，发改委将发布新的生猪市场调控预案。4月20日，发改委价格司副司长周望军做客新华网，为网友解读《缓解生猪市场价格周期性波动调控预案》。
[主持人]新预案也存在着6个部门管一头猪的问题，所以大家也在问这六个部门的分工上有没有变化？怎么能够保证他们之间能够充分协作、预案能够顺利执行？
[周望军（发改委副司长）]我们也看到了网友的一些议论，说六个部门管一头猪、六个部门管不好一头猪的说法都有。首先，所谓六个部门管一头猪就是生猪从生产到消费，吃到老百姓嘴里所经过的环节：养殖环节属于农业部门管；生猪养殖好了送到屠宰厂定点屠宰是商务部门管的；屠宰之后要检疫这个猪肉是否合格，是质检部门管的；猪肉到了超市后，是不是短斤缺两等，是工商部门管的；价格是价格部门管的；对生猪的储备政策补贴是财政部门管的。所以这涉及到六个部门的职能，并不是六个部门管一头猪。第二，老百姓说六个部门管一头猪没管好。这确实需要有一个正确的认识，这头猪不是那么好管的，我们有一句俗话：猪粮安天下，只要猪养好了，很大程度上就能够保障“菜篮子”市场的供应，保障食品安全，这就解决了问题的一半。所以别小看这个猪，它不是那么简单的。
请问同学们是如何看待这个问题的？
第一节 公共组织概论
一、何谓公共组织？
在回答什么叫“公共组织”，我们首先要回答什么叫“组织”。从人类社会群体的角度来看，所谓的的组织指的是由两个或两个以上的人在一定的社会环境下，为了实现某种目标，完成某种任务，依照一定的价值观念、行为规范而形成的社会共同体。比如，家庭、氏族、村庄、部落、城邦、国家、民族、企业等等。一个人从生到死，在不同的阶段会加入各种各样的组织。
所谓的公共组织，指的是不以盈利为目的，以追求公共利益为价值取向，以协调公共利益关系、提供公共服务、管理公共事务、维护公共秩序为基本职能的组织。
二、公共组织有哪些特征？
判断一个组织是否是公共组织，主要看该组织是否符合公共组织的特征。公共组织主要特征有一下几点：第一，以增进公共利益为目标；第二，公共组织的活动受法律明确限制并具有权威性；第三，公共组织受到高度的公共监督；第四，公共组织的活动具有政治性；第五，绩效难以评估；第六，具有一定的独占性或称之为垄断性。
三、公共组织有哪些基本要素？
公共组织同其他组织一样，主要有物质要素和精神要素构成，物质要素包括人、财、物；精神要素主要包括使命、目标、责权结构和人际关系。
四、公共组织有哪些基本结构形式？
公共组织的结构形式主要有直线制、职能制、直线职能和矩阵制。每一种结构形式都尤其优缺点。（备注：这部分内容在《管理学原理》已经学习过，所以，可以找有关学生回答，以便互动。）
五、公共组织有哪些类型？
我们可以按照不同的标准可以将公共组织分为不同的类型。但习惯上，我们按照公共组织是否具有行政权力，将其分为政府组织、准政府组织和非营利组织。其中，政府组织有广义和狭义之分，广义下政府包括行政机关、立法机关以及司法机关，狭义上的政府仅仅指的是行政机关。政府组织一般具有以下特征：第一，其基本职能是对国家和社会公共事务的管理；第二，管理的手段是行政权力；第三，有权支配和运用公共资源；第四，提供的产品是公共服务；第五，行为的价值取向是公共利益。
目前，对非营利组织的界定尚无统一的标准，不同的国家、不同学者都有不同的界定。其中，萨拉蒙的界定最具有代表性。他认为，非营利组织应该具备以下五个特征：第一、正式组织性（formaa organization）； 第二，非政府性（non-governmental）；第三，非利润分配性（non-profit-distributing）；第四，自主管理性（self-governing）；第五，志愿性（voluntary）。
同时，与非营利组织还有一些类似的词汇，比如非政府组织（NGO ,non-governmental organization）、志愿组织（volunteer organization）、公民社会组织（civil society organization）、免税组织（tax-exempt organization）等等，这些词汇含义基本相同，可根据不同的语境而选择使用。自我国，我们更多的时候将非营利组织称之为“民间组织”或者“社会团体”，简称“社团”。
准政府组织是介于政府与非营利组织之间的一种难以定位的组织类型。准政府虽然不是政府组织，但通过政府的授权，往往具有一定的行政权力或权威，并进行有关公共事务的管理。在具体的实践当中，准政府组织包括工会、妇联、共青团、科协、工商联、青联、侨联、台联等8大人民团体（在政协拥有席位），事业单位，村民自治组织和居民自治组织。这些组织与政府有着密切的关系，虽然以非营利的活动服务于公众，但在人员构成、组织管理和运行、运行方式等带有政府性质，行使着一部分政府职能，行政色彩比较强。
第二节 政府组织及其改革
政府组织是公共组织中最重要的组织，也是公共管理活动的最主要的主体。因此，我们要研究公共组织，首先要研究政府组织。我们要研究政府组织，应该从那几个方面入手呢？我觉得可以从政府组织的结构、运行规则以及改革的方向等方面入手。
一、政府组织的机构是如何设置的？
1.中国的行政区划
中国政府的体制为典型的“科层制”或称为“官僚制”。“科”意味着横向按照职能划分为各种部门，“层”意味着纵向分为好几个层级。我国的政府组织的机构设置可分为纵向和横向。纵向从宏观上可分为中央政府和地方政府，地方政府的有四个层级：
第一级：省、自治区、直辖市
第二级：地区、盟、自治州、地级市
第三级：县、自治县、旗、自治旗、县级市
第四级：乡、民族乡、镇
2.中央政府组成
中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关，由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成。国务院实行总理负责制。
目前，国务院组成部门有25个部门，可以总结为“部、委、行、署”，20个部（分别为外交部、科学技术部（科技部）、安全部、民政部、财政部、国土资源部、住房与城乡建设部、水利部、商务部、国防部、教育部、工业和信息化部（工信部）、公安部、监察部、司法部、人力资源与社会保障部（人社部）、环境保护部（环保部）、交通运输部、农业部、文化部）,3个委员会（国家发展和改革委员会（发改委）、国家卫生和计划生育委员会（计生委）、国家民族事务委员会），1个行（中国人民银行），1个署（审计署）。国务院组成部门下面一般设立“司”，“司”下面设立“处”。不同的部门可能略有不同。
另外，国务院还有1个直属特设机构：国有资产监督管理委员会。还有15个直属机构（海关总署、工商行政管理总局、新闻出版广电总局、安全生产监督管理局、统计局、知识产权局、宗教事务局、机关事务管理局、税务总局、质量监督检验检疫总局、体育总局、食品药品监督管理总局、林业局、旅游局、国务院参事室），4个办事机构（侨务办公室、法制办公室、港澳事务办公室、研究室），13个直属事业单位（新华通讯社、社科院、发展研究中心、地震局、银行也监督管理委员会、保险监督管理委员会、自然科学基金委员会、中科院、工程院、国家行政学院、气象局、证券监督管理委员会、社会保障基金理事会），16个部委管理的国家局（信访局、能源局、烟草专卖局、公务员局、测绘地理信息局、民用航空局、文物局、外汇管理局、粮食局、国防科技工业局、外国专家局、海洋局、铁路局、邮政局、中医药管理局、煤矿安全监察局）。
(政府组成部门、政府部门管理机构、政府直属机构之间的区别：中央政府（即国务院）的组成部门指的是组成国务院的部、委员会（主要指发展和改革委员会）、行（指中国人民银行）、署（指审计署），设/成立、撤销、合并、调整、变更这些部门必须经过全国人民代表大会的批准，任命、免去这些部门的行政首长需要经过全国人大常委会的批准。另外，这些部门的行政首长有权利参加国务院会议。一般，国务院的组成部门的行政首长为正部级，如兼任国务委员则为国家三级公务员，如兼任副总理则为国家二级公务员。
国务院直属机构指的是各总局、总署，国务院有权根据需要自行决定这些部门的设立及其首长人事任免事务等事项，而无需经过人大及其常委会。这些部门不是国务院的组成部门，因此它们的的行政首长，除有特别需要时，不能参加国务院会议。这些部门中，带“总”字的部门的首长为正部级，其余为副部级。
政府部门管理机构，即部委管理的国家局，是由于有些事务需以国家名义行使，但有无必要设立直属机构，如：国家烟草管理局、国家林业局（农业部管辖）、国家粮食局等，因此挂靠在某些部委下，但仍保留其国家名称。这些部门通过的行政命令不但需要成交国务院办公会或国务院常务会议审议批准，还应事先交由管辖的部委首长审议批准。
直属机构是政府直接领导下主办各项专门业务的机构，地位低于政府内的各局、委。直属机构具有独立职权和专门职责，可以在主管事项的范围内，对外发布命令和指示。因此，直属机构可以成为行政主体。
办事机构： 在政府机构系统中，办事机构通常指协助政府首长办理专门事项的机构。办事机构属于政府内部的组织机构，一般具有独立的行政管理职权，名称上一般也都冠以所属政府的名称并通常称为办公室，它主要负责某一方面事务的尾部搜集，以及承办上级交办的有关事宜等。它们直接对所属政府及政府首长负责。
所谓议事协调机构，是指为了完成某项特殊性或临时性任务而设立的跨部门的协调机构，它成员单位多，规格高，一般由国务院总理、副总理担任小组组长，但它并不进入国务院组成部门序列。)
3.省级政府组成
省级政府的设置与国务院类似，组成部门是委员会（如发改委/计生委/）和厅，还有1个特设机构(国资委)，若干个直属机构，若干个部门管理机构以及其他机构。这些机构下设处级机构，或叫处或叫办公室或叫局。（以黑龙江省政府为例讲解。）
4.地市级政府组成
地市级政府组成类似于省级政府，工作部门为委员会和局，若干个直属单位，若干个驻外单位，若干个政府管理部门，这些部门下设科
5.县区级政府组成
同上，政府由局组成，还有一些派出机构，直属机构等
6.乡镇级政府组成
问题三：政府改革的方向是什么？
政府改革是政府自身发展的有效途径，对于政府改革主要从机构、人员、职能、体制、行政审批程序、管理方式（技术层面）等方面入手。而最为核心的就是职能的转变。比如，现在所进行的“大部制改革”就是以政府职能转变为核心的改革。
第三节 非营利组织
随着公民社会的逐步成熟，非营利组织在公共治理过程中发挥的作用越来越明显。对于非营利组织，我们需要回到以下几个问题：
问题一：非营利组织的特征有哪些？
著名的学者萨拉蒙认为，非营利组织主要有以下几个特征：一是正式组织性；二是非政府性；三是飞利润分配性；四是自主管理性；五是志愿性；六是公共性。其中，飞利润分配是非营利组织最为核心的特征，也是非营利组织区别于商业组织最为明显的特征。
问题二：非营利组织在公共治理中发挥着什么功能？
此部分由学生自助总结和回答。参考功能：第一，分担政府责任，促进社会公平和稳定；第二，对社会资源进行公正、合理和高效率的配置；第三，促进我国基层民主建设；第四，净化社会风气。
问题三：非营利组织在发展过程中存在哪些问题？
第一，政社不分，身份不明；第二，经费不足；第三，能力不足；第四，法制缺陷。
第四节 事业单位及其改革
问题一：何谓事业单位？
事业单位是中国独有的一种现象，也是计划经济的产物。事业单位指的是受国家行政机关领导，没有生产性收入、所需经费由国库支出、不实行经济核算、主要提供非物质生产和劳务服务的社会组织。事业单位主要涉及科学、教育、文化、卫生和体育领域。事业单位管理体制是政府办事业、政府管事业、政府养事业，也即国家所有、国家管理、国家经营的模式。
问题二：事业单位有哪些特征？
第一，事业单位活动的非经济性和政治性；第二，由政府主办并主管；第三，经费由公共财政供给；第四，系统具有行政性。
问题三：事业单位主要存在的问题？
第一，规模巨大，增长过快，财政负担过重；第二，社会效益不高；第三，与经济建设结合不紧密。
问题四：事业单位改革发展的目标取向是什么？
第一，社会化；第二，法制化和民主化。
问题五：事业单位改革的基本原则是什么？
第一，政事分开；第二，分类改革。
第四章 公共领导
第一节 公共领导概述
一、公共领导的含义
1.领导的含义
彼得·德鲁克：领导就是创设一种情境，使人们心情舒畅地在其中工作。
斯蒂芬·罗杰斯：领导就是影响他人实现目标的能力和过程。
本书的观点：领导是领导者在一定环境下，为确定和实现既定目标，对被领导者进行统御和指引的过程，它包含了领导者、被领导者和环境三个要素。
2.公共领导的含义
公共领导这的是公共组织的领导者在一定的环境下，为确定和实现公共目标，通过对各种社会资源进行合理配置，对组织成员和公共进行统御和指引的行为过程。具体含义包括：
（1）公共领导是一个社会组织系统。
（2）公共领导是一个动态的行为过程。
（3）公共领导是公共领导者与被领导者之间的积极互动过程。
（4）公共领导是权威和公共认可的关系。
（5）对公共领导的绩效评估存在着较大的难度。
3.公共领导的作用
（1）导向、统领的作用。
（2）影响、表率的作用。
（3）协调、沟通的作用。
（4）迎接挑战、沟通的作用。
二、西方领导理论的演进与发展（参照管理学里的领导理论）
第二节 公共领导体制
一、领导体制的含义
领导体制是指公共组织中领导职能、领导权力和领导责任的配置制度、方法及其运行机制。
二、领导体制的基本类型
1.首长制和委员会制
2.集权制和分权制
3.层级制和职能制
4.完整制和分离制
三、我国公共领导体制的改革
1.我国公共领导体制存在的问题：
（1）职能相互混淆；
（2）领导权力过于集中；
（3）领导权力的约束滞后；
（4）公共组织机构高度膨胀；
（5）用人制度缺乏活力。
2.改革的路径
（1）完善职能，理顺关系
（2）政令统一，权力下放
（3）改革人事制度，增强党和国家的活力
（4）机构改革
（5）加强权力制约和监督
第三节 公共领导方法
一、领导协调的方法
1.领导协调的内容：工作关系和人际关系
2.领导协调的原则：以人为本、客观公正、注重整体、求同存异、互惠双赢、灵活机动。
二、领导沟通的方法
1.沟通的作用：（学生讨论）
2.沟通的途径
（1）选择合理的沟通渠道：正式渠道和非正式渠道。
（2）选择合理的沟通模式：链式、轮式、环式、全通道式、Y式。
（3）选择合理的沟通形式：口头、书面、非语言、电子媒介等
3.增强领导沟通的方法
（1）构建畅通的沟通网络；
（2）树立主动沟通的意识；
（3）创造有利的沟通环境；
（4）要完善民主监督机制；
（5）注意沟通与信息技术的关系。
三、领导激励
1.领导激励的原则：物质激励与精神激励相结合；正激励与负激励相结合；按需激励；差别激励；公正。
2.领导激励的方法：物质激励；参与激励；目标激励；情感激励；需要激励；榜样激励；荣誉激励；信心激励；赏识激励。
第四节 领导能力
一、含义
领导能力是领导者的个体素质、思维方式、实践经验、对领导方法的把握程度等影响具体公共领导活动效果的个性心理特性的总和，是公共领导者素质的核心。
二、领导能力的主要内容
1.创新能力
2.战略思维能力：洞察力、判断力、分析力、综合力、预见力、统筹力、决断力。
3.执政能力：政治觉悟与政治敏感度。立党为公，执政为民。
三、领导方式
1.集权型领导方式
2.民主型领导方式
3.放任型领导方式
公共政策
公共政策概论一、何为公共政策？
1.价值分配伦
D·伊斯顿以政治活动为切入点，认为公共政策即是对全社会价值所做的权威性分配。比如，我国的土地政策的演变，不同时期有不同的政策。
2.目标方法论
拉斯韦尔：公共政策是目标、价值与策略的大型计划。
3.立场论
弗兰德：政策实质是一种立场，即依照一定的依据做出的一系列相关的决定。
戴伊：公共政策是政策决定做的或者不做的事情。
4.过程论
海克因：政策通常可以被看做一个行动或不行动的过程，而不是特别的决定或行动。
5.政治合法实现论
帕森斯认为，政策是一种政治合法性的表达或表现，制定某种政策就是要某种理由或主张合法化。
6.我们的理解
国内学者认为，所谓的公共政策是公共权威当局，为了解决某项公共问题或满足某型公众需要，所选择的作为或不作为的方案。
我们可以从以下几个方面去理解公共政策：
(1)性质：协调社会利益矛盾与冲突的方略。
(2)主体：立法机关、政党、政府、利益集团、思想库（智囊团）、大众媒体、公民。
(3)客体：政策问题和政策受众。
(4)范围：横向：经济、财政、环保、教育等等；纵向：不同决策主体范围的政策。
(5)目标：国家、社会或共同体的利益最大化。
(6)核心：选择（作为或者不作为）
(7)表现形式：法令、措施、办法、方法、条例、谋略等
二、公共政策有哪些类型？
我们按照不同的分类标准，可以将公共政策分为不同的类别：
1.按照功能，可分为管制型政策（零和博弈，如交通管制、污染管制、外汇管制、出入境管制）、自我管制型政策（非零和博弈，原则性规则之类）、分配政策（非零和博弈，如社会福利政策、财政补贴政策）和再分配政策（零和博弈，如税收政策）。
2.按照层次，可分为总政策、基本政策和具体政策。
3.按照领域，可分为政治的、经济的、社会的、文化的等等。
二、公共政策的研究主线
尼古拉斯·亨利的总结：公共政策研究有两条：一是描述性的，即分析政策的制定与实施的过程；二是评论性的，即分析政策的输出与效果。
我们的观点：我们认为公共政策研究有三条主线：一是政策主体的权力结构、权力运行机制与决策机制；二是公共政策的过程与程序；三是公共政策的内容与输出。（因果关系与政策效果）
第二节 公共政策过程
公共政策的过程主要包括公共政策问题的确立与建构、公共政策议程、公共政策制定、公共政策执行、公共政策评估和公共政策沟通六个环节。每一个环节又包括具体的小环节。
公共政策议程包括确认议程、提案议程、协议议程、持续议程；
公共政策制定包括确定政策目标、收集资料、拟定政策、评估政策、选择政策和政策合法化等等。
同时，不同的环节有一些我们需要注意的问题，比如，在政策执行的过程中往往会遇到政策敷衍、阻截、抵制和扭曲等，其解决的出路就是加强组织建设、执行力、监督和法制化。
在政策评估过程中，我们需要注意两个问题，一是工具理性，二是价值理性。工具理性关注的诸如效率、效果，即量化实证的角度；价值理性关注的诸如公平、社会的影响、合法性等等领域，即是一种价值判断。正因为工具理性和价值理性的两个切入角度，也给政策评估提供了两个维度，即定量的角度和定性的角度。
而贯穿整个政策过程的是政策沟通，公共政策沟通主要包括信息发布、信息反馈以及回应机制。而政策沟通，最主要就是政府与民众的沟通，这其间需要注意三个问题，即沟通渠道的选择，沟通心理的把握，沟通技术的掌握。
第三节 公共政策分析
一、公共政策分析的含义
不同的学者对公共政策分析有不同的理解，我们一般认为：公共政策分析是通过运用一定的技术手段和分析方法来进行的，旨在认识政策形成原因、理解政策内容和价值、深化对政策过程的认识与研判、评价现有政策得失、寻求改进政策效率和质量的方法途径、改善公共政策运行效率和效能的一种研究方式和研究工作。
二、公共政策分析的内容
1.对政策内容的研究：描述和解释政策的起源和发展；
2.对政策过程的研究：研究何种因素影响政策的过程；
3.对政策输出的研究：研究不同国家或地区的费用水平和服务不同的原因；
4.对政策评估的研究：研讨政策的效用和影响；
5.对政策信息的研究：研究如何汇集、整理和分析信息，并支持决策；
6.对政策过程倡导的研究：研究如何改进政策机能；
7.对政策倡导的研究：如何使政策观点被吸纳或采用。
三、公共政策的分析方法
1.定量分析方法：线性规划法、成本效益分析法、决策树法等；
2.定性分析方法：头脑风暴法、德尔菲法、脚本写作法等等。
四、公共政策的价值取向
公共政策的价值取向主要有三个方面：一是公共性，二是合法性，三是有效性。
公共部门人力资源管理
概述 基本概念资源 人力资源 人力资源管理 公共部门人力资源管理
1.资源
资源是维持人类生存和发展的存在的总和。资源也是社会中任何一个组织与发展的基础。就一个组织而言，资源可分为四类，即实体设备的资源、财政资源、技术资源以及人力资源。管理的本质就是对其所拥有的一切资源所进行的理性分配、组织和利用，使之产生最佳的效果。而组织的资源的质量和数量也影响着组织的实力和竞争力。
人力资源从广义上讲，人力资源指的是现在和未来一切可能成为生产要素的人口，包括现实的人力资源、潜在的人力资源和未来的人力资源。狭义上讲，人力资源指的是一个国家、地区或一个组织中能作为生产要素投入社会经济活动的劳动人口的数量和质量。
人力资源管理简言之，人力资源资源即是对人力资源所进行的一切管理活动的总和。
公共部门人力资源简言之，就是对公共部门的人力资源所进行的一切管理活动的总和。
人力资源的特征1.生物性：有生命的、活的资源；
2.再生性：可以重复使用，生生不息；
3.时效性：遵循自然界恶规律，又生到死，过期不候；
4.智力性：具有思维、创造力，且智力可以积累、延续和传承；
5.能动性：有思想、情感、目的、意识，从而具有主动性；
6.增值性：不断的自我补偿，更新发展，价值随着时间的推移而增加；
7.社会性：以群体的形式而存在。
人力资源管理的理论发展源流1.西方关于人力资源管理的理论演进
对于西方人力资源管理，我们可以按照“人性假设”的路线来透视：
科学管理时代，以“理性经济人”为基本假设，代表人物有泰勒、法约尔、马克斯·韦伯等等；行为主义管理时代，以“社会人”为基本假设，代表人物有梅奥、马斯洛、赫兹伯格、弗洛姆、麦格雷戈、斯金纳、布莱克、莫顿等等；现代管理时代，以“复杂人”为基本假设，代表人物有巴纳德、德鲁克、卡斯特、菲德勒等等；企业文化时代，以“文化人”为基本假设，以日本企业管理的经验为核心，强调人的自我管理、自我启发、自我完善，最后走向文化的自觉。
人力资源管理的主要内容人力资源管理的主要内容可以总结为六个字，即选、育、用、评、留、规。具体讲，就是包括人员招聘、培训与开发、薪酬管理、绩效评估、劳动关系以及职位分析。
人员招聘(选)（1）招聘的渠道
招聘渠道可分为内部招聘和外部招聘，内部招聘比如晋升、轮岗、调动等等，外部招聘的渠道就很多，比如招聘会、猎头公司、校园招聘、网络招聘、职位推荐或者申请人自荐等等。
招聘筛选的方法招聘筛选的方法很多，主要包括求职申请表的筛选方法、测试的方法、面试的方法、背景调查的方法等等。
培训与开发(育)（1）培训工作的流程：确定目标、拟定培训计划、选择受训者、选择培训者、选择培训方式和方法、实施培训计划、培训效果评估等环节
（2）培训的内容：基本信息的培训、专业技能的培训、组织文化的培训、拓展能力的培训等等。
3.绩效评估（评）
（1）定义：人力资源绩效评估就是运用综合的指标体系对人员履行岗位职责所产生的工作业绩、工作能力、工作态度所进行的考察、测定和评价的过程。
（2）功能：控制、激励、开发、沟通。
（3）方法：360度评估法、量表法、关键事件法、行为对照法、目标管理法、排序法。
4.薪酬管理（用）
（1）原则：公平性、竞争性、激励性、经济性、合法性。
（2）影响因素：影响薪酬的因素可分为内因和外因，内因主要包括组织的财务状况、职员的工作性质和劳动量、工作的时间性和危险性、年龄和工龄等等；外因主要包括当地的生活水平、劳动市场的供给状况、行业通行的薪酬水平、国家的法律法规等等。
（3）薪酬的构成：可分为两部分，一是经济性薪酬，比如工资、奖金、津贴、福利等等；二是非经济性薪酬，比如工作本身、工作环境、上下级关系、同事关系等等。
5.劳动合同管理（留）
依照《劳动合同法》执行
职务分析（规）（1）定义：职务分析又称工作分析，即制定职务说明和职务规范的系统过程。
（2）内容：职务分析的主要包括六个方面，即工作内容、责任者、工作岗位、工作时间、怎样操作、为什么这么做。
（3）程序：目标选择与组织、制定职务分析计划与方案、信息收集与分析、结果表达、结果的运用。
（4）方法：职务分析的方法很多，诸如工作实践法、观察法、访谈法、问卷法、工作日志法等等。在实践中，常常将这些方法综合运用。
公务员制度一、公务员制度的历史演进
1.西方公务员制度的历史演进
在西方，公务员制度又称“文官制度”。该制度的种子源于中国的科举制，生根、发芽、开花、结果在英国（十九世纪中后期，英国为了克服克服“政党分肥制”的弊端，开启了公务员制度之路），之后在全世界传播。继英国实施公务员制度后，美国、加拿大、法国，二战后的德国、日本都实施了公务员制度。
2.中国公务员制度的历史演进
先秦：世卿世禄制。龙生龙，凤生凤，老鼠的儿子会打洞。
秦朝：军功授爵制。杀人多，首级（砍一个人头，升一级）
汉：察举制或称之为举荐制，但也有问题，如举秀才，不识文，举孝廉，父别居。袁绍四世三公。
魏晋：九品中正制
隋唐：科举制。但容易作弊，但也有严格的作弊手段。如脱衣服；拜孔子，洗澡；宋朝开始糊名，誊卷。内容：宋朝，策论。明清：八股文。科举制，开始于公元605年（隋朝大业元年），终结于1905年（光绪三十一年），走过了1300年的历程。
民国：引入西方的文官法,并先后颁布了《公务员考试法》《公务员任用法》《公务员考绩法》《公务员惩戒法》。
建国后：干部人事制度。
中国的公务员制度起步较晚，1993年8月14日颁布了《国家公务员暂行条例》，这标志着我国公务员制度的正式建立。1994年首次招收公务员。2005年，颁布了《中华人民共和国公务员法》，并于2006年1月1日正式实施，标志着我国公务员制度进入成熟期。
二、西方公务员制度的主要特征
1、严格区分政务官和事务官。政务官与事务官的区别：政务官依靠选举，有一定个任期，随着选举的进退而而进退，主要担负政治责任；事务官依靠考试，是常任，没有任期，也不随选举的进退而进退，主要担负行政责任。
2.强调政务官的政治独立，即政务官原则上不参与政党之争。
3.公开考试，择优录用，凡进必考。
4.实行“功绩晋升制”。
5.强调官风官纪和职业道德。
三、中国公务员制度的主要特点
1.不搞政治中立。
2.坚持党管干部的原则，即公务员制度是党的干部的一部分。
3.不搞“两官分途”。这与我国政党制度有关，即我国实行的是共产党领导下多党合作的政党制度，共产党与各民主党派是执政党与参政党的关系，不是执政党与在野党的关系，更不在轮流执政的政治制度。所以，我国无论是党的系统还是政府系统，都统统称之为公务员，很好的地将政党制度与行政体制融合为一体。
4.坚持服务员于民的宗旨。
四、我国公务员制度的主要内容
我国公务员制度的主要内容体现在《公务员法》之中，为了便于理解，我们大致可以将公务员制度分为四个环节，即基本内容、进口环节、管理环节和出口环节。
1.基本内容。基本内容主要包括公务员的范围、义务与权利、职务与级别。公务员法中将公务员定义为履行国家公职，有行政编制，由国家财政负担其工资福利的人员。公务员的职务大致可分为综合管理类、专业技术类和行政执法类。公务员的行政级别大致可分为国家级、省部级、市厅局级、县处级、乡科级、科员或办事员，每一级又有正副之分。 除行政级别，还将公务员从高到低分为十五级。
2.进口环节。我国公务员的进口环节有两个，即录用和聘任。
3.管理环节。管理环节主要包括考核、奖惩、任免、培训、交流与回避、晋升、工资福利等等。考核主要从德、能、勤、绩、廉五个观测点着手，考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职；奖励分为嘉奖、三等功、二等功、一等功和授予“荣誉称号”；惩罚分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除；交流包括调任、转任和挂职锻炼等，回避分为亲属回避、职务回避和地域回避。
4.出口环节。公务员的出口包括辞职、辞退和退休。
五、公务员制度改革的方向与趋势
1.实行弹性化的任用制度；
2.放松规制，由刚性管理向柔性管理转变；
3.实行谈判工资制；
4.推行绩效管理与绩效工资；
5.注重人力资源开发；
6.下放人事管理权力。
第三节 公共人力资源的新趋势
一、知识工作者的兴起以及政府的职业化；
二、从消极的控制变为积极的管理；
三、凭借网络技术，逐步实现公共人力资源管理的电子化；
四、政府人力精减少与小而能的政府；
五、强调和重视公务伦理责任；
六、学习型的组织及学习型人才的开发模式。
第七章 公共财政管理
第一节 概述
一、何谓公共财政管理？
1.公共财政：公共财政指的是仅为市场经济提供公共服务的政府分配行为，它是国家财政的一种具体存在形态，即与市场经济相适应的财政类型，其有四个基本特征：第一，以弥补市场失效行为准则；第二，为市场活动提供同质的服务；第三，非市场营利性；第四，法制性。
2.公共财政管理：公共部分为保证公共财政职能的履行，而对财政收支所进行的决策、管理、监督等活动的总和。
二、公共财政管理的总体目标
公共财政管理的总体目标有三个，即效率、公平和稳定。
三、公共财政管理的主要内容
1.公共预算管理，
2.公共收入管理
3.公共支出管理
公共预算管理解决的是“做什么”的问题，公共收入管理和公共支出管理解决的是“怎么做”的问题。
四、公共财政管理的地位
1.在政府管理中居于核心的地位；
2.是国家政治活动最重要的舞台之一；
3.变动性最大，最具活力；
4.公共管理改革的先导。
第二节 公共预算管理
一、何谓公共预算管理？
1.政治概念：政府依据法律有计划地对预算资金的筹集、使用所进行的组织、协调和监督等管理活动。
2.行政概念：政府依据法律对预算计划进行编制执行和决策的管理活动。
二、公共预算管理的基本模式
1.分项排列预算模式
以预算支出的若干特定目标为核心，采用分项排列的方法依次列出特定目标的预算资金，又拨款机构加以拨付。
2.规划——计划——预算模式
该预算模式分为三步，即整体规划、具体计划和预算执行。其基本思路：就是要将年度预算程序同长期计划相挂钩，而不是要与随意性要求相联系。该模式最早源于1962年美国的国防部，1965年全面推行。其要点有以下几点：第一，确定预算项目目标；第二，从众多目标选择最紧迫的目标；第三，运用成本——收益分析设计实现目标的备选方案；第四，说明这些方案后的年度成本；第五，对方案的实施效果做出长期评价衡量。与第一模式不同，不按支出项目，而是按方案进行预算，把支出的成效综合起来考虑，更有利于提高效率。
3.零基预算模式
基本思路：每种政府计划和活动应在新的会计年度归整为零，重新开始，意味着追求现行计划的效率和效能。
基本要点：第一，由高层提出基本目标和总原则；第二，责成下级部门将目标细化，并形成决策；第三，对备选方案进行排序；第四，由高层管理者选择方案；
该模式与第二种比较接近。
4.绩效预算模式
基本思路：以绩效或结果为导向的预算管理模式。
基本步骤：第一，公布绩效报告；第二，明确绩效目标；第三，将绩效报告提交审计师审核；第四，预算机构与支出管理机构或某个机构与其管理者之间订立绩效合同，详细规定机构在可使用资源的条件下应取得的绩效；第五，编制绩效预算，一方面列出支出，另一方面列出把投入相应的预期绩效，绩效预算体现绩效合同的内容。
三、公共预算的过程
公共预算大概经历三个过程：即预算编制、预算执行、决算。
第三节 公共收入管理
公共收入主要有三种来源，即税收、收费、公债。
一、税收管理
1.税收的特征：强制性、无偿性和固定性。
2.税收的种类：我国的税收种类大致可分为流转税、所得税、资源税、财产税和行为税。流转税主要包括增值税、营业税、消费税、关税等；所得税主要包括个人所得税、企业所得税以及外商投资、外国企业所得税；资源税主要包括城镇土地使用税、耕地占用税、资源税和土地增值税；财产税主要包括房产税、契税、车辆购置税、车船使用税；行为税主要包括印花税、城市建设维护税。
二、政府税费管理
1.定义：政府提供特殊服务或规制某些经济行为而向相关主体收取的费用。
2.种类：政府的收费项目纷繁复杂，但主要有两类，即使用者费和规费。使用者费指的是特定服务或特许权收取的价格，如水费、学费、公车车票费等等；规费指的是提供特别行为或服务而收取补偿费用，如执照费、护照费、诉讼费、执行费等等。
3.收费注意事项：第一，确定是课税还是收费；第二，如何有效收费；第三，合理确定收费水平；第四，防止乱收费。
三、公债管理
1.定义：公债是政府凭借其信用而举借的债务。
2.特征：自愿购买、按期偿还和利息。
3.种类：按机构分为中央和地方；按期限分为短期和长期；按是否流通可分为自由流通和非自由流通。
4.作用：第一，增强政府宏观调控经济的能力；第二，弥补财政赤字；第三，为一定时期内的特定公共投资的项目筹集资金。
第四节 公共支出管理
一、购买性支出管理
1.定义：政府直接进入市场，购买商品或劳务的公共支出。
2.范围：投资性支出；科教文卫支出；行政管理支出和国防支出。
二、转移支付性支出管理
1.定义：政府进行非市场性再分配，单方面拨转给收益者的支出，它不体现为政府直接对社会资源和要素的需求和消耗。
2.类型：转移支付性支出包括社会保障支出和财政补贴。社会保障支出主要包括社会保险、社会救助、社会优抚、社会福利；财政补贴主要包括价格补贴、企业亏损补贴、财政贴息、税式支出以及其它补贴。
第八章 公共危机管理
第一节 概述
一、基本概念
1.突发事件
（1）定义：突发事件是指突然发生，造成或者可能造成较大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏、严重社会危害等，危机公共安全和社会秩序的紧急事件。
（2）分类：突发事件可分为四件四类，即自然灾害类、事故灾难类、公共卫生类和社会安全类。自然灾害类如水灾、旱灾、风灾、地震、火山喷发等等；事故灾害类如矿难、交通事故、工厂火灾等等；公共卫生类如瘟疫、食品药品安全等等；社会安全如恐怖袭击、群体性事件等等。
需要说明的是这四类突发事件并不是截然对立的，而是在一定条件下可以相互转化，产生“涟漪反应”。
（3）级别：突发事件可分为四级:特别严重为Ⅰ级，用“红色”表示；严重为Ⅱ级，用“橙色”表示；较重为Ⅲ级，用“黄色”表示；一般为Ⅳ级，用“蓝色”表示。
2.公共危机
（1）定义：公共危机指的是突发事件给社会正常的生产和生活秩序以及人们生命财产安全带来严重威胁的紧急状态。
（2）特征：突发性和紧急性、高度不确定性、影响的社会性和严重性、决策的非程序性。
需要说明的是：并不是所有的突发事件都会演变成公共危机，但公共危机一般都是突发事件。
3.公共危机管理
（1）主体：政府
（2）对象：引起公共危机的突发事件
（3）方法：预警、控制、善后。控制包括识别、反应、决策和处理；善后包括恢复和评估。
二、公共危机管理的组织机构
1.组织机构
2.危机管理的过程
（1）公共危机演变的过程
公共危机一般需要经历如下几个阶段：前兆阶段、紧急阶段、持久阶段和解决阶段。
（2）公共危机管理的过程
公共危机管理的过程大致包括预案与准备、识别、隔离、管理、善后；其中，预案与准备属于事前管理，识别、隔离、管理属于事中管理，善后属于善后管理。
第二节 公共危机管理机制
公共危机管理机制主要有预警机制、决策机制、资源配置与保障机制、控制处理机制、新闻发布机制以及善后处理与评估机制。
一、预警机制
1.预警机制的主要功能：信息收集与分析、公共危机预报、公共危机监测、信息发布与媒体管理、信息沟通。
2.预警机制的框架体系：预警机制的框架体系包括公共危机预测的检测系统(技术层面)、公共危机预测的咨询系统（专家层面）、公共危机预测的组织系统（机构层面）和公共危机预测的法规系统（制度层面）。
二、决策机制
1.公共危机决策机制的特征：有限的时间内达到信息与资源配置的满意解、非常态性和非程序性、具有一定的违法风险性。
2.公共危机决策机制的主体：中枢决策系统、参谋咨询系统、协调系统。
三、资源配置与保障机制
1.公共危机管理资源的整合机制；
2.公共危机管理资源的公共财政预算与支出制度；
3.公共危机管理资源的监督与审计。
四、新闻发布机制
1.新闻发布应急响应机制；
2.新闻发布机制；
3.中外记者采访管理机制；
4.境内外舆论跟踪与通报机制；
5.互联网信息安全管理机制；
6.公共危机分类处理新闻发布机制。
五、控制处理机制
1.开始阶段的处理机制主要包括成立处理小组、搜集信息和制定方案；
2.蔓延阶段的处理机制主要包括危机终止策略、危机隔离策略、危机清除策略和危机利用策略（如弘扬精神）。
六、善后处理与评估机制
1.善后处理的主要内容：灾后生活、生产基础设施的重建与秩序的恢复；清算损失；损失赔偿：各种物质的安排；心理的安抚与慰藉；事故责任调查与责任人的处理。
2.评估的主要内容：公共危机管理的评估最主要有三项工作，即做了什么，如业绩；做的如何，如质量、水平、效率等等；社会影响与公众的反应。
第三节 公共危机管理的法治
一、紧急权力：政府在公共危机发生时所拥有的支配一切有关救灾的权力，这种权力与常规的权力不同，往往具有一定的违法风险性。
二、基本原则：法治、应急、基本权利保障。
三、具体原则：公共利益、比列、主动性与积极性、积极责任、权益救济
四、公民权利的保障：保障不可克减的基本人权；保障公民的知情权；保障公民的监督权；保障紧急救助请求权；保障申请行政复议或提起行政诉讼权；保障补偿与赔偿请求权。
第九章 公共管理技术与方法
第一节 传统行政方法
传统行政方法主要有四种：行政手段、法律手段、经济手段和思想教育手段。
一、行政手段
1.定义：行政手段是指政府公共部门凭借行政权力、依靠从上到下制定、颁布、运用政策、指令、计划的方法，来实现国家对公共事务的领导、组织和管理的目的。
2.特点：权威性、强制性、垂直性、具体性、封闭性和非经济利益性。
3.具体方式：行政命令方式、行政引导方式、行政信息方式、行政咨询服务方式。
二、法律手段
1.定义：公共部门在公共管理领域内，依照法定职权和程序，把国家法律、法规实施到具体的公共管理中，以达到有效合理的管理目的。
2.特点：权威性、强制性、规范性、稳定性。
3.具体方式：行政决定（许可、奖励、命令、处罚）、行政检查、行政处置、行政强制执行。
三、经济手段
1.定义：公共管理主体根据客观经济规律，运用价格、信贷、利率、税收、工资、奖罚等经济杠杆和方式，通过调整经济利益关系而实施管理的方法。
2.特点：利益性、间接性、多样性。
3.具体方式：财政政策（如税收、国债等等）、货币政策（如利率、准备金率、货币发行等等）和经济计划（如产业政策、区域政策、收入分配政策等等）。
四、思想教育手段
1.定义：是指依靠宣传、说服、沟通、精神鼓励等方式，激励人们的积极性，使公民自愿去做一些工作或活动，已达到实现公共管理目标的方法。
2.特点：潜在性和长期性、内在稳定性、主动超前性。
3.具体方式：行为激励法（目标、奖惩、竞争）、参与管理方法（团体决策、咨询、建议、信访）、公共责任方法。
第二节 当代管理新方法
当代公共管理的新方法主要有三类：市场化工具、工商管理技术和社会化手段，每一种方法又有具体的方法。
一、市场化工具
市场化工具指的是公共部门利用市场这一资源有效配置手段，来达到提供公共服务或公共产品的目的的方法。其具体的方法有民营化、勇者付费、合同外包、特许经营、凭单制、分散决策、放松规制、产权交易、内部市场等等。
1.民营化：出售股份、特许投标、合同承包；
2.用者付费：即引入价格机制，如自来水、电力、天然气、高速公路等实行收费。
3.合同外包：合同制；
4.特许经营：也是基于合同制，约定双方的权利和义务；
5.凭单制：凭单又称有价证券、代金券、消费券。凭单是围绕特定物品而对特定消费者群体实施的补贴，补贴消费者而非生产者。
6.放松规制：规制指的是行政制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规制或特殊行为。放松规制就是要尽量减少一些规制或特权行为。
7.产权交易：对财产权利的处置，更多地对使用权的转让。
8.内部市场：内部形成机制。
二、工商管理技术
1.全面质量管理
（1）政府全面质量管理的核心：以顾客满意度为目的，以质量为中心，取得高层支持是关键，以全员参与为基础。
（2）质量包括产品质量和服务质量
（3）也要适当考虑相关的成本与效益的关系。
2.目标管理
（1）提出者：彼得·德鲁克在《管理实践》中第一次提出目标管理的概念。
（2）内容：（管理学中已学过，不再重复）
（3）特点：是一种分权和自我控制；是一种参与式的管理；面向成果的管理；系统化的管理。
3.顾客服务
（1）来源：奥斯本与盖布勒的企业家政府的理念。
（2）核心：为顾客为核心与导向。
4.标杆管理
关键词：标杆、借鉴、使用、以业绩为导向。
5.流程再造
最组织的整个流程进行重新设计，适合于处于变革期间的组织。
三、社会化手段
社会化手段是指公共管理更多地利用社会资源，在一种互动的基础上来实现公共管理的目标。
1.社区治理
把问题分散解决，并解决在基层。如在社区内建设各种敬老院、福利院、康复中心、医疗站、托儿所、幼儿园等，对老人、儿童、残疾人等实行社区照顾。
2.志愿者服务
提供各种志愿服务。
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