【拆迁案例】其他被征收户签订的征收安置补偿协议所约定的补偿标准可作为确定行政赔偿
【裁判要点】
本案系因征收过程中行政机关违法强拆引发的行政赔偿之诉，为公平合理地维护赔偿请求人合法权益，体现对违法行为的惩戒，应当按照赔偿不低于合法征收应得到的补偿的原则确定赔偿标准，既不能侵害被征收人的合法权益，也不能损害社会公共利益。二审中，法院调取案涉项目其他被征收户签订的征收安置补偿协议，协议约定的补偿标准可作为确定本案赔偿的参照依据。
【裁判文书】
安徽省高级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
(2021)皖行赔终56号
上诉人孙怀芝因诉淮南市田家庵区人民政府（简称田家庵区政府）行政赔偿一案，不服安徽省淮南市中级人民法院（2020）皖04行赔初5号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
孙怀芝在一审中诉称：1988年其经单位（原矿务局林场）批准在洞山绿映村自建了一处房屋，约100平方米。房屋建成后其一直居住于此。2019年9月16日，田家庵区政府因青丰砖厂地块棚户区改造项目征收，在未履行任何程序的情况下，将其房屋强制拆除，该强制拆除行为已被生效判决确认违法，田家庵区政府应予赔偿。请求判令：1、田家庵区政府按市场价赔偿其房屋、构筑物、附属物及室内物品损失，暂计1100000元；2、田家庵区政府赔偿其搬迁补助费1000元、临时安置费10000元、提前签约奖励3000元，共计14000元；3、评估费用由田家庵区政府承担。
一审法院经审理查明：原告孙怀芝系原矿务局林场职工，1988年经单位同意在洞山绿映村自建了一处房屋，并居住于此。2018年3月16日，被告田家庵区政府作出《淮南市田家庵区人民政府房屋征收决定》，决定对辖区青丰砖厂地块进行征收，并发布《青丰砖厂地块国有土地上房屋征收补偿方案》。该征收补偿方案载明，田家庵区政府系项目房屋征收人，洞山街道办事处是征收实施单位。区政府组织相关部门对未登记的建筑物和房屋使用性质进行调查、认定和处理。住宅类房屋征收补偿实行货币补偿、产权调换、购房券安置方式。产权调换为“征一还一”，集中安置区位于翰林锦里小区及区政府公开采购的安置小区，具体安置楼栋位置、户型由田家庵区青丰砖厂地块征迁工作领导小组办公室另行公布。选择货币补偿的，未超过批准期限的临时建筑给予货币补偿，补偿标准为砖混480元/平方米，砖木380元/平方米，简易房220元/平方米；选择货币补偿的被征收房屋按照被征收房屋合法产权面积评估价格进行货币补偿；房屋装修及附属物按评估价格进行补偿；住宅类房屋按被征收房屋产权面积5元/平方米的标准支付搬迁补助费等。
孙怀芝的自建房位于此次征收范围内。2018年7月3日，征收实施单位洞山街道办事处在《淮南日报》上刊登《公告》和《青丰砖厂地块改造项目国有土地上住户名单》，明确孙怀芝为被征收人，房屋位置在××街道××村。但田家庵区政府并未就征收补偿问题与孙怀芝达成安置补偿协议，也未向其作出征收补偿决定。2019年9月，田家庵区政府对孙怀芝涉案房屋实施了强制拆除，且拆除时未对室内物品进行清点、造册后予以妥善保管。孙怀芝对强制拆除行为不服向该院提起诉讼，请求确认田家庵区政府强制拆除其自建房的行为违法。该院经审理于2019年12月18日作出（2019）皖04行初112号行政判决，确认田家庵区政府强制拆除孙怀芝涉案房屋的行政行为违法，并已发生效力。
孙怀芝向该院提交室内物品清单及价值如下：大衣柜2000元、梳妆台1000元、食品柜800元、书柜1000元、菜橱柜1000元、书桌2个1600元、大床2000元、小床500元、床头柜500元、2抽桌300元、3抽桌500元、方凳4个200元（以上均为实木）、架车500元、果园打药机160元、药管120米1000元、大水缸80元、玻璃挂画4个300元、铁锅30元、锅盖20元、电饭锅80元、饮水机180元、桶20元、羽绒服2个500元、女士西服240元、被套300元、棉被心100元、红箱150元、鞋及其他衣服500元、石棉瓦300元、塑钢门、铁皮800元、彩钢瓦、碗盘杯66元、锁15元、音响VCD功放1500元、画画箱等用品300元，以上共计19000元。
另查明：该区域征迁工作开展后，征收实施单位洞山街道办事处对征收范围内的房屋及附属物、构筑物进行了调查摸底，并形成了房地产平面图、分户图和构筑物、附属物及装修评估报告单予以公示。据淮南嘉禾土地登记代理服务有限公司出具的房地产平面图及分户图显示，原告孙怀芝位于××街道××村的涉案自建房面积为92.54平方米，其中砖木结构19.39平方米，砖混结构60.83平方米，简易房屋12.31平方米。青丰砖厂地块征迁领导小组办公室张贴公示的附属物价格表载明孙怀芝户的附属物评估价格为14516元。
再查明：为明确赔偿数额，孙怀芝申请委托专业评估机构按照市场价值对其被拆除房屋、构筑物、附属物及室内物品价值进行评。该院委托安徽金阳房地产估价有限公司对其被拆除的自建房、附属物及室内物品价值进行评估。该公司接受委托后认为缺少必要可供评估材料，于2020年10月21日进行现场勘察。经现场勘察，涉案房屋、构筑物、附属物已被拆除，土地已被平整，地基无法确认，面积无法测量，用途无法确定，该公司仍然认为该案无法进行评估，故予以退案。
一审法院认为：《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员违法行使职权侵犯财产权的，受害人有取得赔偿的权利。第七条规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第四十七条规定，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。
首先，田家庵区政府是否承担赔偿责任的问题。原告孙怀芝于上世纪八十年代经单位同意在原淮南矿务局林场使用的国有土地上建设涉案房屋，虽系自建，但其形成及存在有一定的历史原因和其合理性，并非在政府组织实施征收前违法违规进行的抢建。而田家庵区政府确定的征收实施单位洞山街道办事处根据征收补偿方案规定对该房屋进行调查、确认后形成了登记资料，并在《淮南日报》公告中明确孙怀芝为被征收地块住户。因此，原告该自建房屋不宜认定为违法建筑，田家庵区政府应当予以合理补偿。结合查明事实，田家庵区政府未严格履行征收程序与孙怀芝签订征收补偿协议或作出征收补偿决定，而是在协商未果的情况下迳行采取违反法定程序的方式将涉案房屋强制拆除，且该强拆行为已被人民法院生效判决确认违法，由此给孙怀芝造成的合理经济损失，田家庵区政府理应承担赔偿责任。田家庵区政府提出“涉案房屋未取得建设规划许可证及房屋产权证书，系违法建设，按规定不应补偿”的抗辩意见不能成立，不予采纳。
其次，关于自建房屋损失金额应当如何认定的问题。田家庵区政府在实施强制拆除前未采取拍照、摄像或公证的方式对涉案房屋的外观、结构进行规范记录，造成现场灭失，无法通过评估方式客观确定房屋价值，其对此应当负有相应责任。但其确定的征收实施单位形成的房地产平面图、分户图和公示的附属物价格表有其客观性，可以作为定案依据。本着行政赔偿不低于补偿和保障被拆迁人生活居住条件之原则，并为减少当事人诉累，该院结合当事人主张、在案证据，遵循法官职业道德，综合考量涉案房屋结构、用地情况、建成年代、建设成本及周边房屋近年的预售备案价格等因素，将其赔偿标准依法酌情确定为3800元/平方米。故孙怀芝涉案砖木结构房屋损失为73682元（19.39平方米×3800元/平方米），砖混结构房屋损失为231154元（60.83平方米×3800元/平方米），而简易房损失则应根据征收补偿方案确定的220元/平方米标准计算，金额为2708.20元(12.31平方米×220元/平方米)，三项损失合计307544.20元。
再次，关于室内物品及附属物、构筑物损失应当如何认定的问题。田家庵区政府实施强拆前未对室内物品进行清点、造册或经公证程序后，予以搬离并妥善保管，由此造成室内物品毁损、灭失，给原告举证增加了困难，其对此应当承担相应举证责任。现原告孙怀芝提供的室内物品清单基本符合其生活实际，但其主张19000元损失明显偏高、有失客观，对其合理部分应予支持。对此，该院遵循法官职业道德，运用生活经验和常识，结合被拆除房屋面积、相关物品市场价值及其成新、折旧等因素，依法酌情确定该部分损失金额为6000元较为允当。如前所述，征收方公示的附属物价格表可以作为定案依据，故将原告孙怀芝主张的附属物、构筑物损失确定为14516元合法有据。
最后，关于搬迁补助费、临时安置费、提前签约奖励能否得到支持的问题。涉案房屋系在未签订补偿协议的情况下被田家庵区政府强制拆除、室内物品业已毁损，既不产生搬迁费用，亦不存在符合给予提前签约奖励的情形和条件，因此，该两项请求不能得到支持。临时安置费是征收人对选择产权调换方式并自行解决周转房的被征收人在过渡期内发放的临时住房补助，而本案系强拆引起的行政赔偿诉讼，虽田家庵区政府有过错在先，但孙怀芝不属于上述情形，故其主张临时安置费亦于法无据，依法不予支持。
综上，原告孙怀芝的部分诉讼请求成立，依法予以支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第七条第一款、第三十六条第（八）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第七十六条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第四十七条以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、被告田家庵区政府于本判决生效之日起三十日内赔偿原告孙怀芝328060.20元；二、驳回原告孙怀芝的其他诉讼请求。
孙怀芝上诉称：1、本案一审判决虽未直接言明案涉房屋系合法建筑,但从判决逻辑看已经将案涉房屋视为合法建筑。因此，一审判决未按照合法建筑的补偿标准确定赔偿数额错误,且未按照案涉房屋实际测绘面积的140%认定应当赔偿的房屋面积错误。2、一审判决驳回其关于搬迁补助费、临时安置费及提前签约奖励的诉请错误。3、一审判决关于案涉房屋实际面积的认定错误。4、一审判决关于室内物品、构筑物、附属物及装修损失的认定明显偏少。请求撤销一审判决，依法改判。
田家庵区政府未向本院提交书面答辩意见。
孙怀芝向一审法院提交了以下证据：1、身份证，证明原告主体资格；2、公告、征收补偿方案，证明被告系房屋征收人，原告房屋系被征收对象；3、书面证明，证明案涉房屋系原告于1988年经单位批准建设，系合法房产；4、房产分户图、附属物价格表、征收安置补偿明细表，证明表格系被告单方制作，不代表原告认可其所认定的面积等相关情况，但可证明涉案房屋建成于1989年，且已由被告调查登记并被认定为合法建筑；5、室内物品清单，证明房屋拆除时室内物品情况；6、原告户口簿复印件、无房证明，证明原告在淮南无其他住房；7、照片、光盘，证明涉案房屋被拆除后状况。
田家庵区政府向一审法院提交了以下证据：1、统一社会信用代码证，证明被告主体身份；2、《淮南市田家庵区房屋征收决定公告》、《青丰砖厂地块国有土地上房屋征收补偿方案》，证明原告未取得建设工程规划许可及房屋产权证书，系违法建设，依法不应当享受补偿，不是本案的补偿对象；3、洞山街道办事处情况说明，证明拆除前已与原告达成一致意见，原告同意对其涉案房屋进行拆除。
上述证据均已随案移送本院。对一审经审理查明的案件事实，本院予以确认。
本院另查明：涉案《碧荷庭二期地块国有土地上房屋征收补偿方案》第六条规定：货币补偿（一）未超过批准期限的临时建筑给予货币补偿，补偿标准为：砖混480元／㎡，砖木380元／㎡，简易房220元／㎡。经批准的临时建筑未明确使用期限的，使用期限按不超过2年确定。（二）选择货币补偿的被征收房屋按照被征收房屋合法产权面积评估价格进行补偿。（三）房屋装修及附属物按评估价格进行补偿。（四）奖励补助：1、住宅类房屋按被征收房屋产权面积5元／㎡的标准支付搬迁补助费；一次搬迁补助费不足300元的，按300元支付。2、提前签约奖励：按每户100元／天×提前签约天数。3、住宅类房屋按20000元／户补助，非住宅类房屋按被征收房屋的房地产评估价格的2%计算，不足20000元的，按20000元补助。……第九条规定，被征收人未在签约期限内签订协议或在约定期限内未搬迁、毁约的，不享受奖励和补助。
本院认为：根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有侵犯公民、法人和其他组织财产权情形的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，一审法院（2019）皖04行初112号生效行政判决已确认田家庵区政府拆除孙怀芝房屋的行为违法，故对孙怀芝因此而受到的损失田家庵区政府应依法承担赔偿责任。一审判决已对孙怀芝的赔偿请求进行了全面审查，本院针对孙怀芝的上诉请求及理由评判如下：
一、关于房屋面积、结构及性质。其一，关于房屋面积和结构。根据房屋调查登记表载明，涉案自建房面积为92.54平方米，其中砖木结构19.39平方米，砖混结构60.83平方米，简易房屋12.31平方米，本院予以确认。孙怀芝上诉虽对房屋登记表认定的房屋面积不予认可，但未提供有效证据予以佐证，故本院不予支持。其二，关于房屋性质。涉案房屋所占土地均为淮南矿务局林场使用的国有土地，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。田家庵区政府虽未提供证据证明已对涉案房屋进行调查、认定及处理，但孙怀芝亦未能提供有效权属证明或有效建房批准手续，以及其对自建房所占土地享有合法使用权的有关证据，故对该自建房不宜按合法建筑予以赔偿。
二、关于房屋的赔偿标准和数额认定。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条的规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。案涉房屋已被拆除，无法返还财产或者恢复原状，孙怀芝亦仅诉请货币赔偿，故对一审确定的货币赔偿方式本院予以确认。
本案系因征收过程中行政机关违法强拆引发的行政赔偿之诉，为公平合理地维护赔偿请求人合法权益，体现对违法行为的惩戒，应当按照赔偿不低于合法征收应得到的补偿的原则确定赔偿标准，既不能侵害被征收人的合法权益，也不能损害社会公共利益。二审中，本院调取案涉项目其他被征收户签订的征收安置补偿协议，协议约定的补偿标准可作为确定本案赔偿的参照依据。根据协议，已办理产权证或有房条的房屋分别按4877元／㎡、4856元／㎡予以补偿，自建房砖混结构补偿价为480元／㎡、砖木结构380元／㎡。涉案房屋所占土地系淮南矿务局林场使用的国有土地，由于国有地上房屋的价值主要体现在所合法占有使用的土地价值上，而孙怀芝虽辩称其房屋建于80年代，但因其不能提供有效权属凭证或相应的审批手续以证明其对自建房所占土地享有合法使用权，故孙怀芝提出应按照市场价格赔偿其房屋价值损失的主张，缺乏事实根据和法律依据。同时，孙怀芝亦不应与已办理房屋产权证或有房条的被征收户享有同等的房屋补偿标准。据此，一审法院酌定的赔偿标准和数额，已充分考虑到涉案房屋用地、结构、建成年代、建设成本及周边房屋近年的预售备案价格等因素，也远超按方案标准计算的补偿数额，对孙怀芝更为有利，且田家庵区政府对此也未提起上诉，故本院予以确认。
此外，《碧荷庭二期地块国有土地上房屋征收补偿方案》第六条第（四）款规定，住宅类房屋按20000元／户补助，非住宅类房屋按被征收房屋的房地产评估价格的2%计算，不足20000元的，按20000元补助。为统一裁判尺度及根据“同案同判”的原则，田家庵区政府应给付孙怀芝此项补助20000元，本院在一审判决的基础上增加此项赔偿款项。
三、关于室内物品、构筑物、附属物及装修损失。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款规定：“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额”。本案中，田家庵区政府实施强拆前未对室内物品、附属物进行清点、造册或经公证程序后予以搬离并妥善保管，由此造成室内物品及附属物毁损、灭失给孙怀芝举证增加了困难，其对此应当承担相应责任。一审法院综合考虑被拆除房屋面积、物品种类、数量、市场价值及成新折旧等因素，酌定室内物品损失6000元，较为公平合理。对构筑物、附属物及装修损失按照评估价格作为赔偿的参照依据，亦无不妥。
四、关于搬迁费、临时安置费、提前签约奖励。依照《碧荷庭二期地块国有土地上房屋征收补偿方案》规定，选择货币补偿的，住宅类房屋按被征收房屋产权面积5元／㎡的标准支付搬迁补助费；一次搬迁补助费不足300元的，按300元支付。据此，支付搬迁补助费的依据是被征收房屋的产权面积，而孙怀芝未能提供案涉房屋的有效权属证明，故不应获得搬迁补助费。临时安置费是征收人对选择产权调换方式并自行解决周转房的被征收人在过渡期内发放的临时住房补助；提前签约奖励是在被征收人符合提前签约征收补偿协议的特定情形和条件下所给予的奖励，而孙怀芝均不属于上述情形，故亦不应予以支持。
综上，一审判决未能体现全面赔偿原则，本院予以纠正。为统一同类案件裁判尺度，本院在一审判决的基础上增加住宅类房屋按户补助款20000元的赔偿款项。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、维持安徽省淮南市中级人民法院（2020）皖04行赔初5号行政赔偿判决第二项，即“驳回孙怀芝的其他诉讼请求”；
二、变更安徽省淮南市中级人民法院（2020）皖04行赔初5号行政赔偿判决第一项，即“淮南市田家庵区人民政府于本判决生效之日起三十日内赔偿孙怀芝328060.20元”为：淮南市田家庵区人民政府于本判决生效之日起三十日内给付孙怀芝赔偿款348060.20元。
如未按本判决指定的期间履行赔偿款给付义务，应当参照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
本判决为终审判决。
