给城市安全做“体检”开启精准管控新时代

　　□林威满旭波

　　编者按：

　　我们生活的城市安全吗？日前，一份《哈尔滨城市安全生产风险评估报告》出炉，哈尔滨市在全国率先开展城市安全生产风险评估，历时一年多的时间，展开大调研，形成这份评估报告，是对城市安全的一次“大体检”。这份报告“问诊”城市安全生产风险的方方面面，是一份“对症下药”的城市安全生产风险指南，有了这份风险“指南”，哈尔滨也将开启城市安全的精准管控时代。

　　开展城市安全生产风险评估冰城走在全国前面

　　生活在城市中的每个人，都关心城市安全。哈尔滨作为在全国范围内率先开展城市安全生产风险评估的省会城市，出炉这一份报告凝结了多方努力。

　　城市安全尤其是城市生产安全，对生活在城市中的每一个人都至关重要。随着我国城镇化建设进程的推进，城市规模不断扩大，新业态不断涌现，人口密度不断增加，城市功能系统日趋复杂，种种因素使得城市安全形势十分严峻。

　　“近年来，国内一些城市陆续发生输油管爆炸、广场拥挤踩踏、危险品仓库火灾等重特大生产安全事故，究其根源是城镇化快速发展的同时，依然存在对安全生产‘认不清、想不全、管不到’的问题。”哈尔滨市安监局党组书记、局长韩峙详解城市安全生产风险评估的重要性。他介绍，哈尔滨市安监局为深入落实党中央、国务院、安监总局深改意见、标本兼治遏制重特大事故工作通知和构建双重预防机制等文件要求，市安委办自2016年下半年开始着手，对开展城市安全风险评估工作进行调研，并经市委市政府同意，于2017年2月，以政府购买服务方式，投资295万元，委托中国安全生产科学研究院（以下简称“安科院”），会同40余个党政部门，历时1年多时间，对城市安全风险进行全面评估，完成了14831处（类）风险源的风险分级，搭建完成了哈尔滨城市安全生产风险地图平台，使不同类型、等级的风险源分布，各区县的风险构成一目了然。

　　两条腿走路构建城市安全风险评估新机制

　　城市安全风险评估工作涉及城市安全运行的方方面面，如何有个清晰的定位，是工作得以开展的前提。针对这一问题，结合实现“城市安全风险双重预防机制”这一目标，风险评估工作应分为政府和企业两个层面。在企业层面上，各企业应针对本企业类型和特点，制定科学的安全风险辨识程序和方法，全面辨识生产工艺、设备设施、作业环境、人员行为和管理体系等方面存在的安全风险，评定安全风险等级，对安全风险分级、分层、分类、分专业进行管理，逐一落实企业、车间、班组和岗位的管控责任，建立完善隐患排查治理制度。在政府层面上，应制定相关标准规范，确定企业整体安全风险等级，建立完善覆盖城市运行各环节的城市安全风险分级管控体系，加强企业安全风险源头管控。政府层面和企业层面两条腿走路，相互支撑，共同构建城市安全风险双控机制预防机制。

　　这个机制是对现有条块分割的安全管控措施的一次整合，是对现有安全生产领域监管模式的改革创新，将会形成一个系统科学的城市安全运行管控的长效机制。而我们这次风险评估项目的重点，是针对政府层面，先期建立一套管控机制，明确城市各类风险源的底数，从企业整体固有风险角度出发，对全市各环节各领域的风险的识别评估，然后结合本次风险评估的结论和各企业实际运行风险的现状，逐步落实政府层面城市安全风险管控措施。

　　有了明确的项目目标，在具体实施过程中还面临着没有标准可依的问题，为此，哈市要求安科院项目组要制定项目评估实施和标准制定的基本原则。项目评估的实施原则包括：风险量化原则、网格化原则、分类分级原则、整体性原则。

　　风险量化原则：树立风险管理理念，借助科学的风险评价技术，将定性的风险分析上升到风险量化，采用定量或者半定量的方法开展风险评估。

　　网格化原则：结合哈尔滨市行业区域规划、不同层级相关单位职能划分，对哈尔滨市进行网格划分，找出不同网格的风险特性，使下一步的风险管控更有针对性和可操作性。

　　分类分级原则：不同行业领域之间的风险特性差别较大，统一的方法难以实现有效的风险评估，应针对不同类型风险源的风险特点和管理现状，分别选用适用的方法实现风险分级。

　　整体性原则：在分行业领域风险评估的基础上，安科院还利用风险的可叠加性，对哈市各区块及整体的风险量化评估。

　　区域行业全覆盖确保数据“精准”

　　2017年2月，哈尔滨市人民政府发布了《哈尔滨市人民政府办公厅关于印发哈尔滨市城市安全风险评估工作方案的通知》（哈政办发[2017]15号），在召开全市大会进行动员部署的基础上，安科院组成了10个调研组，按照区域行业全面覆盖、逐级深入座谈、行业主管部门核准的原则开展了深入细致的调研工作。

　　区域行业全覆盖。在区域全覆盖方面，调研范围涵盖了9区9县。行业全覆盖方面，结合哈尔滨市的行业发展特点和安全监管现状，将哈尔滨市的安全生产风险的评估对象具体到3个风险单元、40个行业领域、46类风险源。其中工业风险单元涉及危化生产企业、危化储存企业、危化使用企业、涉氯企业、涉氨企业、露天采石场等21类风险源。人员密集场所单元涉及市场商场、地下商场、旅游场所等13类风险源。城市公共设施风险单元主要包括城市轨道交通、城市桥梁、城市隧道、建筑垃圾受纳场、冰雕雪雕等12类风险源。

　　逐级深入访谈。哈尔滨市城市安全生产风险评估的调研工作采用从市级行业管理部门到各区县政府部门，再到重点企业逐级深入的调研方式，对哈尔滨市的40个职能部门、18个区县进行了资料收集和问题交流。通过深入被调研单位，项目组快速了解哈尔滨市整个行业的管理现状、行业特点和风险特性，并通过反复几轮的补充调研，数据信息得到了进一步补充完善。

　　行业主管部门核准。经过两个层面的调研访谈和信息收集之后，共获取相关材料13000余份，通过对这些信息资料的梳理，掌握了哈尔滨市各个行业领域的风险源清单。针对这个清单，市安委办组织召开了专题会议，与各市级行业主管部门进行逐一对接，确保用于技术分析的数据的准确性。

　　抽丝剥茧辨识评估“点、线、面”

　　辨识评估城市的整体风险情况是一项系统工程，涉及到企业“点”、行业“线”、区域“面”多个层面，项目评估过程要有明确的系统流程。整个项目评估过程明确了5个关键步骤，从点到面，抽丝剥茧，实现对城市安全风险的全面识别评估。首先通过近年来生产安全事故统计分析，摸清当前哈尔滨市安全生产水平的现状，其次通过城市风险因素辨识找准安全生产风险源头，通过城市各类风险源的风险评估，实现各类风险源的风险分级，通过城市整体风险评估，明确各行业的风险分布以及各区县的风险构成。最后结合以上分析，从城市整体、各个行业领域多个层面总结出当前面临的主要问题，从体制机制建设、各行业风险降低、城市安全风险综合防控多个方面提出建议措施。通过这一套组合拳，系统地梳理了城市中存在的“认不清、想不全、管不到”的问题，为下一步城市安全风险管控奠定了坚实基础。

　　企业整体风险分级是整个项目开展的难点和重点，一方面当前没有可以直接应用的标准规范，另一方面企业“点”这一层面的风险分级也是整个城市风险评估的基础。面对这一难题，项目组专门根据评估目标，按照突出固有风险、突出行业特点、强调方法的先进性、考虑方法的可行性4项原则，制定了40项风险分级标准。

　　突出固有风险

　　固有风险是风险源在生产经营过程中所固有的，是在不考虑安全管控措施的情况下，基于客观因素对风险源风险的量化。固有风险的高低会随着企业的工艺、物质等要素的改变而动态变化。

　　突出行业风险特点

　　行业之间的潜在事故类型不同，危险有害因素存在差别，应结合行业特点找出最能代表行业中企业风险水平的关键指标。

　　考虑方法的先进性与可行性

　　现有的危险或风险评估方法有很多种，例如安全检查表法、风险指数评估法、预先危险性分析法、失效模式和后果分析法、道化学火灾、爆炸危险指数评价法等等，但各自都有不同的适用范围和评估目的。在选择城市风险评估中企业整体风险评估的方法上，项目组既考虑相关方法是否能代表相关行业风险评估的最先进水平，同时也考虑结合现有可掌握的信息是否能够满足评估需求和下一步持续开展风险分级管控工作是否可行。

　　例如涉氨制冷企业涉及的主要危险有害因素包括：液氨泄漏引发的中毒、火灾爆炸，其他易燃可燃物引发的火灾等。综合比较现行方法，最终选用风险指数评估法。该类方法的关键在于选取最能代表行业危险特性的指标，经过综合考量征求多方意见，结合哈尔滨市该类企业的实际情况，最终从事故易发性和事故严重度两个角度，选择了企业类型、企业运行年限、是否涉及快速冷冻装置、建有涉氨制冷系统的套数、液氨罐总容积、厂区最大当班作业人数以及厂区外部人员情况等7个指标进行量化。经过评估，建议哈尔滨市现有的138家涉氨制冷企业中，37家纳入重大风险管理，63家纳入较大风险管理，36家纳入一般风险管理，2家纳入低风险管理。

　　打出“组合拳”

　　搭建城市风险地图平台

　　在评估城市风险工作中，哈尔滨摸索打出了一套组合拳：首先通过对近年来生产安全事故的统计分析，摸清当前哈尔滨市安全生产水平现状；然后通过对城市风险因素的辨识，找准安全生产风险源头；最后通过对城市各类风险源的风险评估，实现各类风险源的风险分级，最终通过对城市整体风险评估，明确全市各行业的风险分布及各区县(市)的风险构成。

　　2018年1月，哈尔滨市政府聘请国内、省内权威专家召开评估报告评审会，对报告进行了审查，提出了审查意见，目前已全部修改完成。通过全面、系统的分析评估，安科院梳理了哈市存在的66条主要问题，并从体制机制建设、各行业风险降低、城市安全风险综合防控多个方面提出了156条建议措施。下一步，中国安科院将按照“一地一册、一行（重点行业）一册”要求，为各区县（市）和各重点行业（领域）分别开出安全风险的诊疗药方。

　　为了提升城市安全风险管控的信息化水平，实现政府、企业、部门及社会服务组织之间的互联互通、信息共享，项目组在对哈尔滨市安全生产风险进行评估的基础上，结合云平台、信息化等技术搭建了城市安全生产风险地图平台，目前已完成5906处风险源的信息展示。

　　该平台包含“安全风险四色分布图”、“行业风险分析图”、“区域整体风险分析图”三个主要功能模块，分别服务于企业、行业主管部门、地方政府三个层级的风险信息展示需求，为构建形成点、线、面有机结合、无缝对接的安全风险分级管控工作体系提供信息化平台支撑。

　　遏制安全隐患“牛鼻子”

　　让城市安全进入高效保障新时代

　　目前，安科院结合城市安全风险评估分析，从城市整体、各个行业领域等多个层面梳理了当前哈尔滨市面临的主要安全问题，并从体制机制建设、各行业风险降低、城市安全风险综合防控等多个方面提出了科学的建议和措施。据介绍，此次“城市安全体检”，为哈尔滨市系统梳理了城市中存在的“认不清、想不全、管不到”的安全问题。对现有条块分割的安全管控措施进行逐步整合，改革创新现有安全生产领域监管模式，最终建立系统科学的城市安全运行管控长效机制。

　　如何运用好这份报告助力城市安全运行。韩峙介绍，下一步工作中，安监部门将在运用好评估成果上下功夫。

　　据悉，哈尔滨市委市政府对城市安全风险评估成果运用工作高度重视，高度肯定了此项工作，并认为此项工作是哈尔滨市构建城市安全风险双控机制预防机制，实现精准管控城市安全风险的重要基础。

　　通过利用市委中心组学习时机，哈市邀请中国安科院领导为市领导、各区县（市）及行业部门领导进行一次专题宣讲。借这个机会，把评估报告发放下去，把风险管控的任务分解下去。通过评估及建议，进一步厘清各行业（领域）安全监管的职责边界；通过落实政府属地管理责任和行业部门监管责任，抓住遏制重特大事故的“牛鼻子”，推动和实现企业主体责任落实，防止“认不清、想不全、管不到”的问题发生。

　　各地、各行业要结合这份城市“体检报告”，制定科学有效的管控措施和方案，必要时，就具体问题，做更深入细致的评估、评价工作，确保风险管控取得实质成果，推进城市安全运行和发展。

　　韩峙介绍，这份《哈尔滨城市安全生产风险评估报告》新鲜出炉，标志着哈尔滨市城市安全风险有了“体检结果”，下一步将用这份报告对城市安全风险进行精准管控，这标志着哈尔滨在全国率先步入运用全面、系统的城市安全风险评估成果，高效保障城市安全运行的时代。

　　哈尔滨市委中心组学习“城市安全体检报告”，推进成果转化。