他山之石：英国国家职业资格证书制度
他山之石：英国国家职业资格证书制度
提要：上个世纪末，我国开始建立国家职业资格证书制度。在这一过程中，我们曾广泛地对较早建立职业资格证书制度的工业化市场经济国家进行了考察、研究和学习。很有意思的是：英国作为一个老牌的市场经济国家，当时居然开始用国家行政力量建立起一套新型职业资格证书制度（NVQ）。显然，这是对该国历史悠久的自由主义经济传统、经典教育制度和精英考试制度的巨大挑战。这引起了我们的强烈兴趣。后来，中英两国政府共同建立了一个职业资格证书的合作项目，以帮助中国全面了解英国的这项变革。本文就是当时中方按照该项目的安排，对英国国家职业资格证书制度进行全面考察的总结报告。这份报告得到了英国方面的高度认可。我记得英国文化委员会驻华官员巴士卡曾对当时我国主管领导、劳动部副部长林用三说：“这个报告对英国职业资格证书制度的理解比我们英国人都更清楚。现在英国人对自己的这个制度有什么不明白的地方，也是查阅这个报告。”这当然是英国式的幽默。但也说明了，当时在职业资格制度建设方面两国是走得很近的。英国国家职业资格证书制度建设中确立的：以职业功能为基础的导向原则，和企业实际生产活动紧密结合的工作方向，以及在人力资源建设中坚持学历文凭和职业资格并重的双轨道路，都有重要的现实意义。今天，在中英职业资格证书合作项目结束二十年后重新发表本文，应当有助于大家理解我国职业资格证书制度建设和发展的历史过程和这项制度的本质特征。
一、背景
20世纪八十年代，英国政府在经过长期讨论和周密准备后，于1986年成立国家职业资格委员会（NCVQ），开始在全国范围内推行国家职业资格证书（NVQs）制度。这是20世纪末期英国教育培训与鉴定考试制度的一次重大改革，是世纪之交的英国为重振国威而制定的一项雄心勃勃的工程，对社会经济发展正在产生深刻影响，也引起了世界其他国家的关注。
英国是世界上最重要的工业化市场经济国家之一。18世纪60年代发生在英国的产业革命，开创了人类现代工业文明的历史。二百年来，英国建立了比较完善的工业体系和市场经济制度，教育培训事业也相当发达。在人才的资格认证方面，一直坚持实行学历文凭证书与职业资格证书并行的制度。由大学和学院颁发学历文凭证书，由各种职业证书机构颁发职业资格证书。经过上百年的发展，英国不但拥有许多世界一流的大学和学院，像牛津大学、剑桥大学、伦敦大学等；也拥有一批信誉卓著的职业资格认证机构，像伦敦城市行业协会、皇家工艺协会和商务与技术教育委员会等。
在历史上，英国曾为自己拥有发达的现代产业，完整的教育培训和资格认证体系，以及高质量的人力资源而骄傲。但是，最近几十年来，这样一个曾经居于世界前列、被称为“世界的工厂”的发达国家，越来越强烈地感受到“落后”这个阴影的威胁，感受到自己遇到了巨大挑战。事实上，这不仅仅是对英国的挑战。全球性可利用资源的短缺，产业结构的急剧变化，市场竞争的大大加剧给每一个国家都带来共同的压力。但是，英国政府正确地认识到，资本、技术和市场竞争的胜负，最终决定于人力资源质量的竞争。英国在经济增长速度和市场占有率方面发生的问题，是国家人力资源质量下降的表现，也要靠提高英国人力资源素质和水平来解决。
为此，英国政府在20世纪80年代提出了“国家教育培训目标”，这个目标的口号是：为了成功的未来而开发技能！这个目标的内容涉及到基础教育和继续教育的各项主要指标，它强调一切企业都要进行人力资本投资，一切个人都有获得教育和培训的机会，一切教育培训都应当朝向培养自信力、适应力、就业力的方向，特别是要朝向培育核心技能的方向发展。
英国政府制定的这些目标不但推动了教育培训事业，而且促进了它与经济和生产的结合。
现在看来，在教育和经济的关系上，世界各国面临一个共同的问题，这就是：一方面，教育培训事业在发展过程中形成了自己相对的稳定性和独立性；另一方面，现代经济、技术和劳动力市场需求的发展变化又非常迅速。如果没有一个适当的机制，能够不断调整经济、技术、劳动力市场需求和教育培训的关系，它们就很难保持紧密的结合。20世纪60年代以来，由于人力资本理论的兴起，世界上很多国家包括发展中国家对教育培训作出的投资都越来越大。但是，这种高额投资获得的收益却越来越低。这反映了教育与经济和生产活动有了越来越大的距离。现在，许多国家的教育培训制度都相当严重地存在着脱离经济、脱离生产、自我循环、自我服务的倾向。改变这种倾向的唯一办法就是，促进教育培训与生产结合，与产业结合，为企业服务，为经济发展的需要服务。教育培训事业要真正成为国家发展的支柱，成为现实的生产力的源泉，就必须走这条道路。因此，进一步改革国家教育培训制度，推动国家人力资源开发事业发展，使之更紧密地与经济活动和生产活动相结合，是政府的首要任务。为此，英国政府在全国范围推行了国家职业资格制度，这个试验具有深远的意义。
二、建立国家职业资格证书制度的导因
在对英国教育培训制度的改革中，英国政府把建立和推行国家职业资格证书作为非常重要的一个环节，其主要原因是：
1.建立国家统一的职业资格证书制度
尽管英国历史上已经自发存在了数量繁多的职业资格，自发建立了许多证书颁发机构，但是它们并不能形成一个国家体系，也不能形成一个完整的结构。不同类型的职业资格证书相互没有联系，重叠重复，通用性和透明度差，很难能得到社会广泛的理解，普遍存在着对这种体系合理化和简单化的强烈要求。
2.提高职业资格证书地位使之与学历文凭并重
英国有悠久的教育传统，国民普遍崇尚学历文凭，轻视职业资格，影响了职业技术教育的发展。由政府建立一个国家认可的、与学历文凭制度相通联的国家职业资格证书体系，会大大促进国民对职业资格证书的认同，促进更多的优秀人才接受职业教育，朝职业方向发展。
3.促进教育培训与企业生产活动更紧密结合
英国过去由教育培训机构或考试机构提供的证书，大多与产业部门所需要的能力资格之间有深深的鸿沟，不能满足企业和雇主对劳动力的要求。因此，迫切需要国家建立新型的、与企业和雇主关系紧密的职业资格证书。这种职业资格证书以企业和雇主的需要为导向，能够紧跟生产和技术的变化，对提高企业的生产效率有直接作用，因此有很强的生命力。
4.全面认证劳动者的能力使之适应劳动力市场需要
英国正面临产业结构的巨大变动，许多劳动者需要转换职业和岗位。但是，过去由个别产业或企业对劳动者进行的培训和认证，很难被其他产业或企业认可，劳动者在劳动力市场上出现流动和求职困难。同时，企业和雇主也发现他们很难找到一个共同标准为从其他部门转移来的员工提供低成本的再培训。因此，英国需要建立一个开放的国家证书体系，全面证明劳动者的个人技能，为劳动者的再就业和再培训提供一条简捷的途径。
5.促进就业前训练和发展继续教育
建立国家职业资格证书体系可以为就业前的青年人提供新的选择，提供与未来从事的职业结合得更紧密的教育，使他们能够为进入劳动力市场做好更充分的准备。同时，建立国家职业资格证书体系也可以为已经在业的成年人提供进一步学习和发展的标准，从而促进继续教育事业发展，不断提高劳动者的质量，以保证满足国家经济持续增长的需要。
三、英国国家职业资格证书制度的主要特点
英国国家职业资格证书制度具有以下三个主要特点：
1.以国家职业标准为导向
以国家职业资格标准为导向是英国国家职业资格证书制度的最重要的特征之一。国家职业资格标准是根据对职业的功能分析和产业部门的实际需要制定的。这种职业资格标准既能保证完成某一领域的主要工作目标，又具有相当的灵活性和可迁移性，以使员工适应职业和环境的发展变化。制定职业资格标准的主要理论依据是功能分析法（Functional Analysis） ，并按照严格程序，通常是先确定职业名称，然后对该职业标准通过以下六个主要部分来描述：
①单元（Units）：是可分离出来、具有相对独立意义，可能单独考核并授予证书的职业功能。
②要素（Elements）：完成一个单元工作的实际工作步骤。
③操作规范（Performance Criteria）：对操作技能的具体要求。
④适用范围（Range Statements）：使用标准时对具体条件、环境和状况的要求。
⑤必备知识（Knowledge Specifications）：与操作规范中的技能相配套的知识的要求。
⑥证据要求（Evidence Requirements）：实际进行鉴定考核时需要提出的工作过程或成果的证明，以及对获得这些证明的方式方法的要求。
国家职业资格标准的确定，为以职业为导向的教育培训确定了明确的目标，使得教育培训和鉴定考核不再以传统的学术性、知识性内容为目标，而是以完全结合产业界需要，完全结合生产和技术实际的职业资格标准为目标，它构成了整个体制的基础。
2.以实际工作结果为证明
英国国家职业资格证书制度在考核鉴定方面完全改变了传统的考试方法，在这个制度下，工作地的现场考核代替了传统的考场考试；应考者的实际工作成果代替了传统的试卷、试题；对应试者的全面评估鉴定，代替了抽样式的部分检测；持续的培训和检查，代替了突击式的，限定时间和范围的培训和考试。国家职业资格的鉴定过程基本上没有时间限制，对培训过程也没有这种限制和特别的要求。这个制度只承认结果，不过问过程。它对考生是严格的，因为它的考查不放过任何局部技能和知识，要求对考生的能力给予全面证明；同时，它对考生又是公平的，因为在这场考试中没有失败者，任何人，不论时间长短，只要在自己的日常工作中按照标准一项一项坚持学习并接受考核，最终都能通过考试，获得证书。
3.以严格质量管理为生命
严格地质量控制是英国国家职业资格制度的又一个重要特征。证书就是质量的观念深入人心。英国国家职业资格证书的全部质量保证由国家职业资格委员会承担，在该委员会主持下，制定了《证书机构共同协议》（1993）和《英国国家职业资格规范与指导》（1995）两个关键文件，建立了一整套质量控制体系，从标准制定，到考核组织，到考评人员管理都有严格的制度和章程，从而保证了国家职业资格的科学、可靠和权威性。
由于英国国家职业资格证书的鉴定考评工作由考评员组织实施，考评员的工作又由督考员负责监督检查，因此，对督考员和考评员的管理成为十分重要的环节。国家职业资格委员会委托培训发展产业指导机构（Training Development Lead Body, TDLB）制定了内部、外部督考员和一、二线考评员必备资格的国家标准（即D32－D36标准）。考评员和督考员只有在通过有关标准的鉴定考核，获得资格后才有可能从事考评工作。这也是英国国家职业资格证书本身的逻辑结果。（以上各项内容及相互关系参见附表3：英国国家职业资格证书的质量控制体系）
四、国家职业资格证书工作机构
为了推行国家职业资格证书计划，在英国政府教育与就业部指导下，成立了一套工作机构，主要包括：
1. 国家职业资格委员会（NCVQ）
成立于1986年，它是在教育与就业部的政策指导下，代表英国政府具体负责在全国范围内推动国家职业资格证书制度建设的独立工作机构。国家职业资格委员会设有中央机构和地方办公室，其各级组织均由15人组成，并须经教育与就业部批准任命。其主要职责是：改革传统的职业资格证书体系，指导产业指导机构制定国家职业资格标准，开发全国性职业资格体系；批准证书机构并对其工作质量起监督和保证作用；收集、分析并利用有关职业资格信息，促进职业培训和职业教育的发展；确认证书机构颁发的国家职业资格证书。
2.产业指导机构（Lead Bodies）
是由雇主领导的、代表产业界利益的行业性、非政府性民间机构，其成员以产业界人士为主，由来自企业、工会以及教育培训部门的专业人员担任。产业指导机构的主要任务是，在国家职业资格委员会（NCVQ）设计的国家职业资格框架指导下，制定各个产业领域的国家职业资格标准，使其具体化并不断适应生产技术的发展变化，以满足雇主及就业者的需要。
3.证书机构（Awarding Bodies）
是经国家职业资格委员会（NCVQ）批准、并在其严格监督检查下工作的机构。它的主要职责是颁发国家职业资格证书。它具体负责审定和批准鉴定站，审定鉴定站的考评员和内部督考员的能力水平；管理和认可鉴定站的鉴定程序；挑选、培训外部督考员，并监督检查其工作；同时全面负责检查鉴定工作的质量保证体系。
4.鉴定站（Approved Centers）
具体负责员工的培训与鉴定考评工作。根据英国国家职业资格证书的特点，鉴定站大多设在企业，同时也可以设在大学、学院或单独成立培训中心。鉴定站由证书机构负责组建和认可，它可以是任何规模，但必须达到一定的要求。鉴定站大体可以分为两类，即企业型鉴定站和院校型鉴定站。所谓企业型鉴定站就是一个企业本身被批准作为鉴定站，负责对其员工进行职业资格的鉴定。它是英国国家职业资格证书体系的主体。一般来说，只要企业有开展国家职业资格制度的积极性，都能得到政府和证书机构的认可和支持。因为对于国家职业资格体系而言，在企业内进行鉴定是最经济的方式。严格的鉴定质量保证也是企业自身的要求。许多学院也积极申请成立鉴定站，因为对学院来说，建立鉴定站并对学员开展国家职业资格鉴定有助于提高学校的声誉，使学校培养出来的人才更好地面对的市场。
五、英国国家职业资格体系
英国在广泛研究了自己的传统职业资格标准的基础上，确定了国家职业资格标准体系，将全国职业资格划分为从低到高五个级别，用以反映不同层次员工的职业能力。同时，将这些等级与学历等级相对应，以排除社会对职业教育培训的偏见，使通过了基础教育的十六岁以上的青年人可以根据自身条件、特长、兴趣和志向自由选择向学历发展还是向职业发展。获得学历文凭和职业资格证书者将有同等权利和社会地位。
为了落实国家职业资格证书制度，政府要求国家职业资格委员会（NCVQ）在一定时期内完成国家职业资格综合框架设计，使所有主要行业中80%以上符合一级至四级的员工都能纳入这个框架之中。在完成这个目标之后，国家职业资格委员会还应作出长期规划，进一步修订国家职业资格标准，并逐步向高级专业人员的其余20%员工领域扩展。目前，政府的这一要求已经基本实现，国家职业资格体系中已经包含了十一大类共 900个以上的职业的要求，劳动力市场的覆盖面达到87%，并正在向最高的专业领域，即第五级标准的开发扩展。
六、国家基础职业资格体系
在制定国家职业资格标准的同时，英国政府认识到，在推行国家职业资格制度的同时，必须对与之相衔接的院校教育体系进行改革，由院校为学习者提供与他们未来可能从事的职业活动有关联的、最基本的职业知识和技能。为此，国家职业资格委员会组织制定了国家基础职业资格（GNVQ）标准。国家基础职业资格体系同样分为五个级别，但是，目前只开发和应用三个级别，即：初级、中级和高级，分别相当于国家职业资格（NVQ） 的一至三级。国家基础职业资格也覆盖若干职业领域。它最大的特点是，无论哪个领域、哪个级别的标准，都强制性的包含六种生存性的核心技能，即：
①交流表达（Communication）；
②数字运算（Application of Number）；
③信息处理（Information Technology）；
④与人合作（Working with Others）；
⑤自我提高（Improving own Learning and Performance）；
⑥解决问题（Problem Solving）。
这六种核心能力被认为是未来从事一切职业必备的通用能力。其中，前五种标准已经开发完毕，可以用于授予证书。由于国家基础职业资格体系（GNVQ）的这些特点，它被认为是学历教育与职业教育之间的纽带；同时也是职前教育与职后教育之间的纽带。（它与普通学历证书和职业资格证书的关系可参见附表6：英国国家基础职业资格证书与其他证书对照）
七、英国国家职业资格证书制度的意义
英国政府在全国范围推行的国家职业资格证书制度，在行政管理方面、教育培训方面和鉴定考试方面都具有革命意义，它给了我们深刻的印象和启发。它在以下三个方面表现出英国这个具有悠久保守传统的国家对现存制度的挑战勇气：
1.对传统自由主义的挑战
英国是一个最早将亚当·斯密（Adam Smith, 1723-1790） 创立的自由市场经济理论作为指导思想的国家，长期实行政府不干预主义。然而，现在教育培训制度的改革采取了强有力的国家干预教育培训和鉴定考核的政策，制定了周密明确的国家教育培训计划，规定了到2000年国家教育培训事业要达到的目标，特别是用政府权力推行国家统一的职业资格证书制度，其出台的许多政策的强制性干预力度很大，表现了政府管理教育培训和鉴定考试事业的决心。也说明了即使在发达的市场经济条件下，教育培训和考核鉴定事业并不能完全听任市场来决定，国家干预是国家长远利益和社会长期发展的需要。
2.对经典教育制度的挑战
在有着世界第一流的著名大学和悠久的学术性教育传统的英国，出现了对这种传统教育体制的批判性改革，把教育从经院式的、学术性的道路引导到职业性、应用性的轨道上来。由国家组织制定代表着新型教育培训方向的国家职业资格标准，由社会各界，特别是产业界和教育界来共同实施，在发展教育培训中高度重视企业和雇主的作用。表现了要求教育培训与生产活动、经济活动紧密结合，为发展生产力服务的迫切愿望和决心。
3.对精英考试制度的挑战
在现代考试理论和方法不断发展的今天，英国国家职业资格证书制度完全摈弃了现代精英考试制度的一切现成的手段和方法。英国国家职业资格证书制度设计了完全不同的一整套新型鉴定考评方式，鉴定考核完全在工作现场进行，完全与实际工作结合。打破了传统考试对人才选拔分层分级的方式，促进每一个员工都能不断提高，不断达到新的水平。国家职业资格制度强调，不问你学了什么，怎么学，只问你学到了什么，学习的成果是什么。这就彻底摈弃了现代考试制度最不合理的方面，为人才培训鉴定开创了新路。
八、学习英国职业资格证书制度的可行性
中华人民共和国在它建立后的几十年内，特别是改革开放后的十几年内走完了许多发达国家耗时一个多世纪的工业化过程。今天（指上世纪九十年代），中国的国民生产总值已经达到每年8千亿美元，国际贸易额达到3000亿美元，外汇储备超过1000亿美元，但是，总的看来，中国还是一个发展中国家，在现代化的道路上，还有很长的路要走。人才培养是中国最重要的事业。特别是为建立现代产业培养急需的技能技术型人才，对我们一直是一个重大问题。为此，中国对于学习英国国家职业资格证书制度很感兴趣。
经过中英两国的交流，我们感到中英两国有一些共同的基础，这决定了中国学习英国经验，开展双方的交流的可行性：
1.有相近的经济体制导向
中国确立了社会主义市场经济体制，中国的体制有自己的特点，但是，以市场力量作为资源配置的基本力量，建立市场价格系统、现代企业制度和劳动力市场系统，始终是我们的主要目标，也是与世界上大多数市场经济体制国家在经济运行机制上的共同点。
2.有相似的工作机制
以国家力量推行国家职业资格证书制度，建立学历文凭和职业资格证书并重的中国证书体系，是中国政府的确定方针。已经写进了中国的《劳动法》、《职业教育法》和其他重要文件。在这一点上，中英两国有很大的共同之处。
3.有相仿的工作机构
中国与英国在推行国家职业资格证书制度中有相似的机构，1994年6月，中国政府批准成立劳动部职业技能鉴定中心（OSTA），负责推行国家职业资格证书制度。这个机构起着与英国国家职业资格委员会（NCVQ）相似的职能。在此之后，中国各地区成立了由劳动部职业技能鉴定中心指导的地方职业技能鉴定中心，它们主要起到类似英国证书机构的作用；中国各产业部委也成立了产业职业技能鉴定中心，它们主要起到类似英国产业指导机构的作用。在这些机构领导下，已经在全国建立了8000个鉴定所站（Assessment Agencies），每年对近 1000万人进行了考核鉴定。中国急需改进自己的职业资格证书和鉴定考评体系。以上说明，中国与英国有一定的共同基础，中国有条件学习英国国家职业资格证书体系，中英两国有条件在职业资格证书制度方面加强合作。
中英两国在职业资格证书方面的合作已经进行了两年，双方多次派遣团组互访，召开研讨会，中方还派出专家小组到英国短期学习和工作。这些方式起到了积极的作用。现在双方决定，中国选择一、两种职业，全面引进英国国家职业资格证书，在北京、武汉、深圳进行试点。这是中英双方在职业资格证书制度上进行合作的新阶段。我们相信，通过这种方式，一定能够使双方在职业资格证书制度上的合作更紧密，更深入，取得实质性的成果。我们预祝双方合作取得成功。
（附记：后来中国方面引进的首个英国职业资格证书是行政管理秘书，试点单位就是深圳的华为公司。我记得任正非和孙亚芳等华为主要领导人都参与或者过问了这个项目。我也曾到深圳出席过华为公司举办的这个项目的启动仪式，记得是任正非亲自讲话做的动员，孙亚芳还专程去英国考察过这个项目。这个项目后来在华为获得了很大成功。从中也看出，华为对国际上先进的东西有一种天然的敏锐感和热切的需求感。）