校外培训行政处罚专门立法，重点治理隐形变异培训
来源：媒体滚动
21世纪经济报道 王峰
近日，教育部颁布《校外培训行政处罚暂行办法》（以下简称《办法》）。
《办法》以部长令形式颁布，并将于今年10月15日起施行，是我国校外培训行政执法方面第一个专门性法规。
“双减”改革实施两年以来，校外培训治理取得了阶段性成效，但擅自举办校外培训机构、开展隐形变异培训等问题仍然存在，个别机构“卷款跑路”问题仍零星发生。
教育部校外教育培训监管司负责人指出，在立法模式上，《办法》采取“实体法+程序法”的立法模式，既确立处罚规则，又规范处罚程序，一揽子解决基层实际问题。
一位不愿具名的行政法专家介绍，此前我国校外培训行政处罚面临双重困境：一方面执法效能不高，另一方面处罚的法律依据缺失。
“实体法+程序法”的立法模式，即针对性地解决上述问题。
《办法》将擅自举办校外培训机构、学科类隐形变异培训、影响未成年人身心健康、不执行预收费监管规定、擅自组织社会性竞赛活动等行为纳入了法治化监管，并规定了通报批评、罚款、责令停止招收学员、吊销许可证件、限制从业等行政处罚的种类。
“转线上”“转地下”“换马甲”
“《办法》重在使校外培训在法治轨道上运行，对校外培训行政处罚立规定则，对违法行为依法查处，对合法权益给予保护，使校外培训成为学校教育的有益补充，促进学生全面发展和健康成长。”教育部校外教育培训监管司负责人表示。
在2021年中办、国办发布《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》后，相关部门制定了三十多个“双减”配套文件，建立起“1+N”政策体系。
这些文件中的重点校外培训违法违规行为都进入了《办法》规制的范围。
该负责人指出，擅自举办校外培训机构（民办学校）是民办教育促进法明令禁止的违法行为，一些“黑机构”搞恶性竞争，导致“劣币驱逐良币”，扰乱行业生态，损害家长和学生权益。
《办法》规定，自然人、法人或者其他组织未经审批开展校外培训，同时符合线下培训有专门的培训场所或线上培训有特定的网站或者应用程序、有2名以上培训从业人员、有相应的组织机构和分工的，即构成擅自举办校外培训机构，责令停止举办、退还所收费用，并对举办者处违法所得一倍以上五倍以下罚款。
学科类隐形变异培训是校外培训治理的重点难点。《办法》列举了“转线上”“转地下”“换马甲”等三种隐形变异行为及兜底条款，规定了警告直至10万元以下罚款的法律责任。同时，《办法》规定对中小学在职教师擅自有偿开展学科类培训的行为，依法从重处罚。
中国民办教育协会会长刘林接受21世纪经济报道专访时曾表示，治理学科类隐形变异培训要坚持标本兼治，现阶段更要重在治本，要完善中小学就近入学制度，规范招生入学秩序，谨防“地下”培训班成为重点学校选拔生源的“坑班”。
《办法》明确规定，校外培训机构“与中小学联合招生等违反规定招收学员的”，情节严重的，将被责令停止招收学员、吊销许可证件。
学生在参加校外培训过程中的身心健康问题是人民群众关心的首要问题。此前，教育部已出台《中小学生校外培训材料管理办法》，明确规定校外培训材料不得含有暴力、恐怖、赌博、毒品、性侵害、淫秽、教唆犯罪等内容，不得违背教育规律“超标超纲”开展学科类培训。
《办法》明确规定，培训内容违反法律法规和国务院校外培训主管部门有关规定，影响未成年人身心健康的，予以从重处罚。
“退费难”“卷款跑路”是人民群众最为痛心疾首的商家无良行为。此前，教育部会同有关部门已出台有关政策，明确规定校外培训机构不得收取超过3个月或60个课时的费用，学科类培训收取费用不得超过政府指导价限额标准，非学科类培训一次性收费不得超过5000元。
《办法》明确规定，校外培训机构预收费管理违反法律法规和国务院相关部门有关规定的，责令限期改正，并予以警告；有违法所得的，退还所收费用后没收违法所得；情节严重的，责令停止招收学员、吊销许可证件。
“黑竞赛”普遍存在收费高昂、管理混乱、质量低下、兜售奖项、牟取暴利等严重问题。此前，教育部办公厅等四部门已印发管理办法，公布了面向中小学生的全国性竞赛活动名单和地方竞赛活动白名单。
《办法》明确规定，校外培训机构擅自组织面向3周岁以上学龄前儿童、中小学生的社会性竞赛活动的，规定了警告直至10万元以下罚款的法律责任。
21世纪经济报道记者发现，同征求意见稿相比，《办法》进一步作出修改，尊重教育教学规律，保障经营者合法权益。
刘林指出，《办法》的出台有助于依法让违法者付出代价，让合规者受到保护，保障“双减”改革不断取得实效，推动行业健康发展。
程序规范有利于处罚结果公正
开展隐形变异培训的经济利益巨大，但按照《办法》第十八条，举办者受到的最严厉的处罚也只是罚款10万元，这是否会造成震慑力不够？
2021年5月，市场监管部门对作业帮、猿辅导、新东方、学而思、思考乐等15家校外培训机构的虚假宣传、价格欺诈违法行为予以顶格罚款，共计3650万元，平均每家罚款243万元，当时强烈震慑了培训市场。
实际上，这是相关法律的要求。行政处罚法第十三条第二款规定：“尚未制定法律、行政法规的，国务院部门规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。”
2021年《国务院关于进一步贯彻实施＜中华人民共和国行政处罚法＞的通知》规定：“尚未制定法律、行政法规，因行政管理迫切需要依法先以部门规章设定罚款的，设定的罚款数额最高不得超过10万元。”
据此，《办法》作为部门规章，依法补充了校外培训领域的违法行为和法律责任，但法律责任也相应受到一定的限制。
“很多违反校外规范管理秩序的行为，在教育法、未成年人保护法、民办教育促进法等上位法中确实存在空白，《办法》将中央的相关政策以规章的形式法定化，由下位法对上位法的规定进行细化。”中国政法大学教育法研究中心主任李红勃说。
比如，民办教育促进法规定，民办学校存在“管理混乱严重影响教育教学，产生恶劣社会影响的”，情节严重的，要被责令停止招生、吊销办学许可证。
《办法》将其中的“管理混乱”细化为“与中小学联合招生等违反规定招收学员的”，“线上校外培训包含与培训无关的网络游戏内容及链接的”，“校外培训机构违法违规发布广告的”等七种行为。
但上述不愿具名的行政法专家认为，《办法》是一部行政处罚领域的立法，牵涉面广、调整的利益重大，规章的立法位阶偏低，应该制定高一级的行政法规予以规制。
“面对新领域新问题，政策在先，立法在后，随着调整对象的成熟和治理经验的累积，还可以提升法律位阶，这是比较稳妥的立法路径。”李红勃告诉21世纪经济报道记者。
相对于无法可依的校外培训行政处罚，尽早立法可以更好保障和救济相对人的合法权益。
中国人民大学教育学院教授申素平认为，规范的程序既有利于实现行政处罚结果的公正，也能让行政相对人在处罚过程中感受到国家对基本权利的尊重与保障，从而加强对处罚结果公正性的确信。
李红勃认为，规章是位阶最低的立法，也正因为位阶低，所以可以有创新，比如可操作。“要让校外培训执法人员拿起《办法》来就能用，就像一份执法指南一样。”
《办法》也没有拘泥于一般行政处罚法规办法的立法思路，只就某一行业领域如何实施行政处罚法做程序性规定，而是创造性地将实体法与程序法相结合。
“我甚至建议在编纂教育法典时也采取综合性立法模式，教育立法作为领域法，其中夹杂着民法、行政法、经济法等部门法内容，可以尝试实体法与程序法相结合的模式。”李红勃说。
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