加强顶层设计 鼓励实践探索 构建普惠托育服务体系——全国政协“加快发展普惠托育服
编者按：
做好托育工作对于激发“生”的意愿、解决“育”的难题和减轻“养”的负担具有重要作用。当前普惠托育处于起步阶段，面临供需矛盾突出、服务成本偏高、机构运营困难、师资人才紧缺等诸多矛盾和问题。4月15日，全国政协召开双周协商座谈会，专门就此进行协商议政。现将有关发言摘登如下——
全国政协副主席，农工党中央常务副主席何维作主题发言
“加快发展普惠托育服务体系”双周协商座谈会是围绕贯彻落实中共十九大“幼有所育”要求，贯彻落实《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，广泛凝聚共识、积极建言资政的重要举措。我谈以下看法，供参考。
一、提高对发展普惠托育服务工作的认识，把思想统一到党中央决策部署上来。大家普遍认为，发展好普惠托育服务，解决好“带孩子”问题，将会提高“生孩子”意愿与成效，对提高生育率有积极影响。同时，提高普惠托育服务质量与水平还会产生促进儿童早期发展、改善女性就业等综合效应。今年政府工作报告把“完善三孩生育政策配套措施，将3岁以下婴幼儿照护费用纳入个人所得税专项附加扣除，多渠道发展普惠托育服务，减轻家庭生育、养育、教育负担”作为政府生育保障政策的重要内容进行工作部署，充分体现了发展普惠托育服务在落实新的三孩生育政策中的重要地位。各方应切实把思想统一到党中央决策部署上来，加快建设普惠优先的托育服务体系。
二、坚持目标导向，推动“十四五”发展普惠托育的任务落实。“十四五”规划明确了到2025年每千人口4.5个托位数的发展目标。要完成目标，应重点发展方便可及、质量有保障、价格可承受的普惠托育服务。建议：一是加大地方财政投入，各级财政设立托育服务发展专项补助资金，制定普惠托育项目建设补贴等政策，支持托育机构提供普惠服务。二是中央财政予以投资支持，可重点对西部地区和农村予以财政支持，并将其纳入中央预算内投资计划，适当提高补助标准。三是启动公办托育机构建设项目，发挥普惠性服务兜底线和示范作用。由中央财政投资支持建设托育服务综合指导中心，形成点面结合的普惠托育服务网络。四是支持有条件的地方先行先试，将托育服务纳入本地区基本公共服务清单，争取“十五五”时期，将3岁以下托育服务和3至6岁学前教育一并纳入国家基本公共服务。
三、坚持问题导向，多措并举，多元扩大普惠托育服务供给。应强化政府主导责任，优先支持普惠性托育服务发展。一是优先发展社区托育服务，给予政策扶持。二是支持有条件的党政机关、企事业单位和工业园区等，采取自办或委托专业机构等方式举办福利性托育机构。三是支持发展“托幼一体化”模式。四是与基本公共卫生服务相结合。整合基层医疗卫生机构、妇幼保健机构、托育机构、社会组织等资源，加强对家庭育儿的科学指导和支持。五是加大托育服务人才队伍建设力度。加强托育相关学科专业建设。加强从业人员培训。培育一批产教融合型托育机构。六是建立监管体系。扩大试点城市经验，探索建立综合监管机制，优化市场环境。
四、提升农村婴幼儿照护服务水平，建立覆盖城乡的婴幼儿照护服务体系。一是增加农村普惠托育服务供给。国家支持普惠托育服务发展的资金向县域以下农村地区倾斜，引导社会力量参与发展。在条件允许的农村地区开展中心式养育指导。逐步建立健全面向城镇中低收入家庭和广大进城务工人员的普惠托育服务体系。二是立足农村实际，打造本地婴幼儿照护服务队伍。三是以基层卫生计生工作人员为主力，开展农村家庭育儿科学指导，提高农村家庭养育质量。
全国政协常委，国务院原副秘书长，国家信访局原局长舒晓琴：发挥政府主导作用 建设普惠托育服务体系
当前，我国托育服务处于起步阶段。从供给方看，以社会力量办的营利性机构为主，托育机构普遍面临前期投入多、运营成本高、抗风险能力弱等问题，没有能力和意愿提供普惠服务。从需求方看，多数家庭倾向于选择公办机构和非营利性机构，而消费能力偏低又制约了家庭入托意愿的释放。供给和需求错配，导致“家庭入托难”与“机构收托不足”并存。建议：
一是加强各级财政保障力度。扩大中央预算投资规模，提高新建和改扩建托位的补助标准，鼓励各地加大配套力度，加快形成广泛覆盖的普惠托育服务供给能力。参照养老机构床位运营补贴和普惠性幼儿园生均经费补助政策，建立普惠托位运营补助机制。统筹考虑城乡差异和地区差异，财政投入向欠发达地区和农村倾斜。以困难群体为重点，探索建立托育服务家庭补助机制。
二是整合配置服务资源。通过政府购买服务、财政补贴、提供场地、减免租金、税费优惠等政策措施，大力发展社区普惠托育服务。鼓励机关、企事业单位和街道社区，以公建民营等方式为职工和居民提供便捷的普惠托育服务。顺应出生人口变动趋势，一体考虑托幼资源，鼓励有条件的幼儿园开办托班或扩大托班规模。
三是加强人才队伍建设。将托育人才培训纳入“国培计划”。鼓励职业院校扩大托育专业招生规模，深化校企合作，建立从业人员岗前培训和定期培训制度，加大从业人员津补贴等方面投入，确保薪酬待遇保持在合理水平。建立健全人才评价和激励机制，打通托育职业发展通道。
四是完善综合监管体系。加快托育服务专门性立法，建立健全登记备案制度，完善相关管理规范，为实施综合监管提供法律依据。探索完善综合监管措施，建立应急管理机制，优化发展环境。
全国政协委员，中国人口与发展研究中心主任贺丹：加大财政支持 稳步推进普惠托育服务体系建设
发展普惠托育服务体系，要建立政府和家庭合理的成本负担机制，通过政府财政资金的杠杆效益，不断调动社会积极性，降低托育服务的成本，实现普惠目标。目前，制约普惠托育服务发展因素主要有两方面：一是市场跟不上。托育机构运营成本高、风险大，叠加疫情影响，社会化办托面临生存困境，难以实现普惠。二是政策跟不上。不管是中央预算内投资支持普惠托育服务的专项行动，还是部分地方实行的示范托育机构奖补、建设补贴等，大多是一次性且支持力度有限，对成本居高不下的托育机构来说不解渴。要按照儿童优先、起点优先、短板优先原则，加大对托育服务体系的财政投入保障。建议：
一、加大托育服务政策保障。一是加快制定托育领域的专门法规制度，为托育服务财政支持提供依据和保障。二是将托育服务逐步纳入基本公共服务体系，切实发挥政府在经费投入、资源配置、队伍建设等方面主导责任。三是扩大经费支持来源。推动研究福利费等用于托育服务路径办法。
二、明确支持重点。推动“四个一批”建设，一是直接投入建设一批具有指导示范作用的公办托育机构；二是支持空余学前资源延伸托班，扩展一批普惠托位；三是中央预算内投资及地方固定投资支持新建一批普惠托位；四是通过给予一定补贴支持，降低托育服务成本，推动已有存量资源转化一批普惠托位。
三、构建中央到地方各级的合理财政分担机制。国家层面应重点考虑加大对托育机构日常运营支持；地方层面从机构和家庭两方面加大支持，采取建设补贴、运营补贴、生均补贴、示范补贴等形式，降低运营成本。通过发放育儿津贴、托育券等形式为家庭降低支出。
全国政协委员，中国社会科学院社会学研究所研究员何蓉：完善家庭政策 助力普惠托育服务落地
普惠托育政策落实的难点，在于政策红利与实际需求不匹配，人口流动性、不同群体需求差异性导致政策覆盖不够精准全面。前期调研显示，对于中西部乡村地区、城市外来人口、低收入人群、困境儿童等最需要普惠服务的群体来说，政策可及性尚不足。
要让政策贴近群众需要、让“钱”找到“人”，应从普惠托育需求方入手，为家庭养育提供支持。为此，建议：
一是对婴幼儿养育者及其家庭提供补助资金。以各类困难群体为主要对象，探索建立婴幼儿家庭补助机制，在财政允许情况下，扩大家庭补助覆盖范围，最终实现按需普惠；探索建立家庭入托补助机制，引导家庭到备案合规的机构接受托育服务，减免经济困难家庭、多孩家庭的入托费用。
二是完善生育保险、生育休假等制度。全面推广父母育儿假并将休假期间津贴纳入生育保险，减轻家庭和用人单位负担。解决老年人帮助照料孙子女的异地就医等公共服务问题。针对重病重残儿童、经济困难的留守儿童和流动儿童家庭，在家庭主要监护人缺位或照料能力不足情况下，政府进行兜底保障和服务支持。
三是以婴幼儿不同时期的成长特点为中心开展服务，增强家庭科学育儿能力。倡导夫妻共担生育责任家庭文化，肯定无偿家庭劳动价值；设计家庭科学育儿服务包，为不同月龄婴幼儿照护有针对性地提供书籍、资料、工具等；提升家庭健康素养，整合基层医疗卫生机构、妇幼保健机构、综合医院儿科、托育机构、社会组织等多种资源，线上线下结合，延伸服务，开发公益课程，利用互联网平台免费开放，并由相关社会力量提供基于家庭的指导和服务。
全国政协委员，天津市政协副主席，民进天津市委会主委张金英：鼓励支持用人单位参与托育
李克强总理在今年的政府工作报告中提出，“多渠道发展普惠托育服务，减轻家庭生育、养育、教育负担”。“十四五”规划也明确指出，支持企事业单位和社会组织等社会力量提供普惠托育服务。但一些国有企业无法突破“加快剥离国有企业办社会职能”等政策，不敢干；一些有意提供托育服务的单位不会干；一些已开办托育机构的，因共用办公用地，水电等仍按工业或商业标准执行，积极性不高，不想干。为此，建议：
一、加强顶层设计，提供制度保障，让用人单位放心大胆干。出台支持和鼓励各类用人单位参与幼儿托育服务的指导性文件，建立“正面清单”。
二、把握实施细节，逐步扩大推广，让用人单位有章可循干。一是探索多种托育服务模式，比如独立兴办、联合共办、第三方承办、公助民办等，也可采取“1+N”模式，选出较成熟的托育机构或模式作为“1”，在N个单位进行复制推广。二是制定不同建设标准，对托育服务站（点）、托育机构分类施策。
三、地方政府积极作为，给予全方位支持，让用人单位争先恐后干。通过税费减免、租金补助、师资培训、综合奖补等方式，充分调动主办者积极性。
四、发挥工会组织作用，助力服务落实落地，让用人单位有“主心骨”牵头带着干。一是加强资金支持，全国总工会建立职工托育专项资金，地方工会组织结合实际给予配套支持。二是加强宣传推动，倡导并力促有能力、有条件、有需求的用人单位为职工提供托育服务。三是加强服务保障，工会率先为职工提供力所能及的托育服务。四是加强组织实施，定期做好用人单位托育服务意愿、诉求、问题等情况统计分析，为后续工作提供数据支持。
全国政协委员，农工党江西省委会副主委，南昌市人民政府副市长龙国英：大力发展社区托育服务 更好惠及普通群众
社区是连接社会、政府与家庭的重要纽带，更是婴幼儿托育服务的重要依托。南昌市将托育服务纳入全市“1+5+X”社区邻里中心建设。全市有托育机构182家，托位总量达14402个，实际在托人数破万。其中社区托育机构49家，托位数4346个，占全市的26.9%和30.2%；不含幼儿园延伸班情况下，占比86%和87.6%。但是，社区托育服务“找不到地方”情况仍然存在，特别是老城区社区用房紧张，资金支持连续性不强、补贴偏低，影响了社区托育工作推进。为此，建议：
一是科学定位，完善政策体系。将社区托育服务作为重要供给模式给予大力支持。同时，研究制定社区托育发展的专项规划、设施设置标准，出台政策支持清单，因地制宜分类实施。在规划建设、设立条件方面依法依规适度从宽。
二是发挥优势，共建共享共治。鼓励市场、社会力量参与社区托育服务，采取公建民营、民办公助等方式，有效整合工会、妇联等各方力量，从供方和需方入手给予补贴，为群众提供质量有保障、价格可承受、方便可及的社区托育服务。
三是盘活资源，强化公共服务。结合“1+5+X”社区邻里中心建设，挖掘社区空余场所或共有用房，支持地方疏解腾退资源优先改造用于社区托育服务。支持社区托育机构“一证多点”，提升社区托育覆盖面，就近开展家庭科学育儿指导。鼓励生育，对于一胎家庭按照标准收费，二胎家庭优惠收费，三胎家庭免费，由政府补贴。
四是数据赋能，发展智慧业态。推进“互联网+托育服务”，打通各方数据接口，研发应用社区托育服务信息管理系统。
全国政协委员，农工党江苏省委会副主委，南京医科大学第一附属医院副院长王水：加强儿童保健服务与托育服务融合发展
当前我国托育服务机构数量严重不足，且专业人才严重短缺，科学照护、卫生保健能力薄弱。应加强儿童保健服务与托育服务融合发展，提升儿童健康保障水平，促进人口长期均衡发展。为此，建议：
一是开展基层妇幼保健机构领办普惠托育服务试点工作。利用基层妇幼保健机构场地、专业技术和人员优势，选择部分县区作为样本，探索构建家庭照护+机构照护+基层医疗机构健康服务“三位一体”的医育结合新模式。
二是向托育机构派驻儿保健康管理员。从托育机构所在地县级妇幼保健机构、镇卫生院、社区卫生服务中心等基层医疗机构，选派素质高且熟悉幼儿卫生保健的医护人员或公卫人员，划片担任托育机构儿保健康管理员，并为托育机构幼儿提供家庭医生签约服务。指导托育机构建立健全健康管理、疾病预防等制度；督促落实幼儿健康监测以及幼儿卫生保健、疾病预防、传染病防控、饮用水卫生安全、营养膳食等工作；对健康教育、卫生健康管理方面存在问题指导整改。儿保健康管理员兼职不兼薪，其工作计入选派单位工作量，纳入妇幼健康工作质量控制，与基本公共卫生绩效挂钩。
三是加强医育协同。加强妇幼保健机构儿童早期发展门诊标准化建设，将科学照料看护、避免意外伤害等照护技能纳入各级儿保门诊儿童保健之中。妇幼保健机构作为实训基地，承担保育员职业资格认证培训、考核及继续教育。卫生行政部门联合妇幼保健机构建立健全托育机构服务标准规范体系，将婴幼儿发展测量工具和儿童孤独症筛查等项目纳入国家基本公共卫生服务项目“0-6岁儿童健康管理”服务范围。
部委介绍情况及回应
国家卫生健康委员会副主任于学军：
以习近平同志为核心的党中央高度重视托育服务发展，党的十九大报告明确提出“幼有所育”，将其纳入保障和改善民生的重要内容。2019年以来，国家卫生健康委履行牵头职责，会同各级各部门扎实有序开展托育服务工作，形成了托育服务政策法规体系逐步构建，托育服务标准规范体系有序完善，普惠托育服务供给不断扩大的良好局面。
结合国家卫生健康委职责，我对委员提出的问题和建议进行以下回应：
关于普惠托育服务体系建设问题。托育行业现处于起步阶段，普惠将逐步解决三方面问题：通过普惠政策支持，扩大有效供给，解决“有没有”的问题；通过普惠政策落实，提高服务水平，解决“好不好”的问题；通过普惠政策体系完善，扩大服务覆盖面，解决“公平不公平”的问题。我们将做好研究设计，逐渐推动普惠托育服务的政策可及性。
关于社区托育提供托育服务问题。我委正会同国家发改委研究制定的“十四五”托育发展规划，提出“到2025年社区托育服务设施覆盖率力争达到60%以上”。当前我国社区类型多样，依托社区发展普惠托育服务有其独特优势，社区托育服务是今后发展的重点之一，我委将总结各地社区托育服务的经验和做法，在全国积极推进。
关于农村托育问题。卫生健康委结合妇幼保健和基本公共卫生服务工作开展多个试点，探索出不同路径农村地区婴幼儿照护服务模式，下一步将推广好经验好做法，重点关注农村婴幼儿健康和早期发展。
关于做好医育结合工作。目前，各级卫生健康部门正在发挥行业优势，加强对托育机构托育服务的业务指导和人员培训，将推广各地推进医育结合的好经验和做法。
关于人才培养和促进规章制度落实的问题。按照“十四五”规划和托育服务发展趋势，我委将会同教育部、人力资源和社会保障部积极推动托育人才队伍建设。
我委在“十四五”时期，继续针对托育服务领域的重点难点和堵点问题，研究制定有关标准和规范，建立完善法规规章制度体系，构建常态化部门综合督导检查机制，促进现有规章制度落实见效。
我们将结合工作实际，认真研究和采纳委员们的意见建议，不断完善托育服务的政策法规、标准规范，积极发展普惠托育服务体系，努力满足人民群众的托育需求。
教育部副部长郑富芝：
委员提出的建议涉及教育部门的主要是两个方面。
关于加强托育服务人才培养的建议，我们赞同并完全采纳。目前，一些高等本科学校、高职专科学校、中等职业学校已经开设了婴幼儿照护服务等专业，但处于刚起步阶段。下一步，核心是要健全托育领域人才培养体系和在职在岗人才培训体系。重点抓三方面工作：一是引导各地区做好培养规划，测算清楚托育服务的底数，根据需求扩大托育专业的布点。二是研制相关专业的教学标准，从高等学校到中等职业学校，凡是开设这方面专业的，都要严格执行专业教学标准。通过标准改革课程教学体系，更新教学内容。三是加快开发数字化教材和课程教学资源，通过资源建设提高人才培养质量。
关于推动有条件的幼儿园开办普惠性托育班招收2-3岁幼儿的建议，教育部有两点意见：一是鼓励支持有条件的幼儿园增设托育班，各级教育部门要积极鼓励，缓解托育需求压力；二是在具体实施过程中要实事求是，因地制宜。目前全国还没有完全普及学前教育，3-6岁儿童入园难问题虽然得到缓解，但还没有根本解决。现阶段各地幼儿园“大班额”比例较高，按照国家规定的班额标准，全国还有几百万孩子超班额在幼儿园就读，下一步化解“大班额”的任务还很艰巨。在这种情况下，已经实现学前教育全面普及的地区，要创造条件增设托育班，还没有全面普及尤其是普及比例较低的地区，要把3-6岁和0-3岁入园入托问题的关系处理好，逐步推进。