公益与金融创新：从社会影响力债券到社会影响力伙伴关系
内容摘要：社会影响力债券（SIB）是近年国际流行的、政府、企业和社会组织实现跨界合作、协同创新的新方法之一，在国际上曾被称为“社会服务领域最热门议题”，并入选“年度世界三大金融体制创新”。SIB在我国的本土化过程并不顺利，现阶段，我们应倡导“社会影响力伙伴关系（SIP）”概念，从多元合作、绩效导向的政府购买服务效益提升入手，推动政社伙伴关系的转型升级。现就SIP谈四个问题：第一，SIP概念产生背景。第二，SIP创立及发展现状。第三，SIP价值。第四， SIP本土落地的挑战。
对话摘要：主要谈三点学习感受：第一，理解SIB到SIP的价值和作用。其作用不是带来增量，而是让存量资金变得更有效率。第二，沂南县案例的性质其投资主体不是社会投资者，而是商业投资主体，所以在基础上就是错误的。第三，从SIB到SIP在我国的价值。我们面临最大的问题不是新工具，而是基础生态的问题。从合作伙伴的角度需要培育社会服务机构、具有一定资金量的社会投资者、具备高质量和高素质的评估机构，才能提供合格的服务，撬动多元共治。
演讲嘉宾：袁瑞军 北京大学政府管理学院副教授
对话嘉宾：刘文奎 中国扶贫基金会执行副理事长
主 持 人：蓝煜昕 清华大学副教授、清华大学公益慈善研究院副院长
蓝煜昕：下面进行第二个主题演讲，有请北京大学政府管理学院袁瑞军老师分享“公益与金融创新：社会影响力债券还是社会影响力伙伴关系”，有请袁老师。
袁瑞军：谢谢蓝老师的介绍，非常感谢主办方的邀请。我是九十年代后期开始进入社会组织研究领域，经过二十多年的学习和感悟，近年聚焦社会企业相关的社会创新研究。刚才，王超教授的发言和我们今天论坛的“价值共创”主题，从方法论的角度，很好地揭示了在当今巨变与转型时代，多元社会主体共创价值的意义。我分享的内容正好体现理论到实践的逻辑延伸，介绍一项近年在发达国家影响广泛的社会协同创新模式。
SIB概念提出已经有12年了。目前，这一概念在国际上有四种提法，英国叫SIB（社会影响力债券），欧洲叫SIP（社会影响力伙伴关系），美国叫PFS（为成功买单），澳大利亚叫SBD（社会福利债券）。它在2012年，与众筹、共益公司一起被《国际金融》杂志评为世界三大金融创新之一，也曾被《纽约时报》称为“当今社会服务领域最热门的概念”。
就SIB概念，我谈四个方面问题：第一，概念产生背景；第二，概念创立及发展现状；第三，概念价值；第四，概念本土落地的挑战。
第一，SIB的创立背景比较简单，就是西方福利国家近几十年所面临的巨大的财政危机。2008年，英国议会通过了《无人认领资产法》，同意将15年无交易记录的私人资金（所谓“无人认领资产”）转成国家的公共服务资金。在西方，“私有财产神圣不可侵犯”作为宪法基本原则，是立国之本，执政之基。现在，政府可以通过立法的方式，将私人资产直接纳入公共使用，由此可见福利国家财政危机的严重程度。
在福利国家财政危机日益深化背景下，2010年，英国首创并完全人为设计了SIB——一项公共服务供给的创新模式，目的在于撬动社会资本投入公共服务，既提升公共服务的供给效率，也减轻政府公共财政压力。该创新模式聚焦大规模复杂社会问题的解决，选取的政策场域为“再犯罪率的降低”问题。具体案例是在伦敦附近的彼得伯格监狱，通过社会组织的帮扶干预活动，降低3000名一年刑期以下短期犯人的再犯罪率。再犯罪率的现有水平是60%。司法部和社会投资者签署协议，由17家社会投资机构共同集资500万英镑，支持各种社会组织和社会企业对3000名犯人进行针对性帮扶，如果一年后，相较对照组，干预组犯人的再犯罪率下降10%，资产回报率将为7.5%，如果再犯罪率一直下降，资产回报率最高可达到13%，500万英镑投资的最高收益额可达800万英镑。再犯罪率的降低与评估比较复杂，所以聘请了欧洲兰德公司在项目持续期间进行跟踪评估。
该案例是一项跨部门多元参与与合作模式，涉及六大社会协同主体：一是，服务项目受益方——3000名短期犯人，他们决定了本协同机制的创立价值与努力方向；二是，中介平台机构——一站式服务平台，他们是设计、构建与维持该协同机制可持续发展的核心与灵魂机构；三是，政府购买方——司法部，政府部门的认可是协同体制建立的基础与保障；四是，民间投资者——由17家投资机构和个人组成的社会影响力投资者，是协同机制创新性的主要体现；五是，社会服务执行机构——五家社会组织或社会企业，在帮扶短期犯人方面经验丰富，是协同机制得以成功的基础；六是，独立第三方评估机构——欧洲兰德公司，他们客观、公正与专业服务是直接影响整个协同机制可持续发展的瓶颈因素。
SIB模式涉及以上六大角色及其相互之间的五种协同关系。每种协同关系都基于复杂的弹性合同条款。其中，中介平台机构围绕一个社会问题，把多元利益相关方整合到一起的过程非常困难；独立第三方评估机构提供最终影响力投资支付依据，也是极具挑战的工作。这两块工作对实操人员的眼界和专业性要求很高，需要大量年轻精英的参与与贡献。
综上所述，社会影响力债券SIB/social impact bond概念，英国官方定义为，“为了在早期预防阶段更好更早地解决社会问题，社会影响债券引入社会投资者投资公共项目，引进社会组织或社会企业实施解决方案，追求财务回报和可衡量的社会影响同时实现。当且仅当社会影响得到改善时，成果付款方（政府、基金会等）才能偿还社会投资者的初始投资及相应的风险性财务回报。
美国政府、学界和社会组织对英国SIB创新非常感兴趣，结合本国现实特点，他们把这一概念改成Pay for success（PFS，“为成功买单”）。理念与框架相同，但重点有所调整，即美国不是象英国那样将重点放在撬动社会投资参与公共服务供给，而是更多地将PFS看作是一种政府购买服务的创新模式，更多地关注政府公共资金使用效率——只购买高效的社会服务项目。美国国会2018年初通过了《基于社会成果的社会影响力伙伴关系法》（Social Impact Partnerships to Pay for Results Act （SIPPRA）），并决定连续五年每年拨款1亿美元，支持相关项目发展。
SIB在全球的发展状况：布鲁金斯协会2018年报告显示，全球有25个国家设立了108份SIB项目。2019年4月，英国政府委托Ecorys咨询公司就英国国内发布的SIB进行评估，截止2019年初，仅英国一国有将近90份SIB正在实施。
SIB实施价值：它是当代改革服务体制创新潮流的有机组成部分，是多种协同创新工具的一种，必将极大地促进预防性国家、多元协同、成果导向以及基层自主等理念与实践在全球的深入与广泛发展。
SIB本土化发展状况：
2016年12月份，山东省选择沂南县开展中国首单“社会效应债券”创新实践。但结果是，2018年11月，项目实施不到2年的时候，三位项目负责人被财政部通报处分，项目终止。
沂南县共120多个村，5万多建档立卡贫困户，政府计划在村里实行“六个一”扶贫工程（即在每个村庄建立一个产业项目，一个就业点，一个光伏电站，一个公共服务，一个养老设施、一个基础设施等）。政府为解决财政资金不足问题，借鉴SIB模式，寻找5家银行，共发行5亿元扶贫债券，收益率定在3.25-3.95%之间。融资通过城创投（国企）贷给政府“六个一”扶贫工程办公室，再由扶贫办与县各职能部门帮助120多村开展扶贫项目，希望陆续通过扶贫产业项目的成功实施兑付债券。
沂南的社会效应债券与国外SIB并不相同，如对比表所示，在动机上，项目聚焦复杂社会问题的解决是一样的；但是在资金来源上，国外是民间投资，国内是银行发债；国外政府只是基于成功结果才支付，国内政府承担了项目委托、中介和执行方几乎所有角色。所以，国内的这一尝试并不能等同于国际SIB。近年，类似沂南这类公共服务社会融资项目因其转变成政府隐形债务（国家问责的重点领域）的巨大风险而被叫停，也是可以预料的。
要化解SIB本土化的风险，比较可行的方式是采用“SIP社会影响力伙伴关系”模式。我们可以暂弃英国的“社会融资”模式，而取美国的“为成功买单”模式，即将创新重点放在政府只购买社会影响力成效好的公共服务项目。
2010-2020年，我国政府公共收入增幅不断地在下降，政府各项开支也有所下降，2020年社区开支年度降幅达20%。在后疫情时代，对SIB的创新需求一定更大、更为迫切。
下一步多元主体、价值共创的方向之一就是推动政府采购从现有的1.0版走向2.0版。1.0版是现在我们所熟悉的模式——事先购买、公开竞标、分期付款、有限监督。政府购买服务2.0版，重点在于多元参与，跨界合作，结果导向，政府将基于绩效合同，事后付费，只对成功买单。新模式需要对公共服务项目的社会影响力进行合理而准确测量，这些都是极具挑战性的，也是我们目前研究重点课题之一，希望今后再有机会就社会影响力测评专题进行交流。谢谢大家！
对话环节
蓝煜昕：谢谢袁老师，袁老师展现了非常好的案例。下面有请这一环节的点评对话嘉宾，中国扶贫基金会执行副理事长刘文奎老师。
刘文奎：非常高兴和老朋友见面。袁老师找我的时候，我说对事情不了解，但是有印象，沂南这个事当时有新闻出来，当时我也挺关注，因为这么大的创新，是我们的兄弟单位扶贫开发协会参与的。直到拿到袁老师的PPT，我认真学习了，才对SIB有了一点粗浅的理解，谈三点学习感受，不对的地方请大家批评指正。
第一，理解一下SIB到SIP的价值和作用。我看了这两个案例，包括彼得伯格监狱的案例，还有美国的为成功买单这样一个基金，可能更大的作用不是带来增量，而是使存量资金变得更有效率。原来像公共资金投入都是政府资金或社会资金，投入进去的都是公共部分，政府买单，原来的方式是政府直接买单，效率有可能遇到一些批评，有压力。通过SIP发债券的方式把社会投资者引入进来，又把社会行动者引入进来，向社会行动者购买服务，根据服务绩效匹配不同的利益激励，如果你做得好，社会绩效提高几个百分点，你可以有超额回报。
虽然案例里没有细说，我估计社会投资者肯定会对社会行动者的服务进行投后管理，会提要求，经常去监督。这样的方式就是有效地实现了多元共治。原来是政府对项目、对受益人的，现在把社会投资者、社会行动者包括评估机构都纳入进来，让原来的有限公共资源变得更有效率，我觉得它的主要价值体现在这。
带来的增量并不多，一个是现在的规模不大，另外，监狱案例背后资金来自于彩票基金，彩票基金是确定的，并不是新创造出来的。美国的基金是财政投入，有没有SIB，这些钱都在，这些服务肯定要买单的。所以第一个理解价值和作用，主要是让存量的公共资金变得更有效率。
第二，关于沂南的案例到底是什么性质，是不是误判？我看了一下沂南的案例，从推动者来讲是非常新的概念，实际上这个项目和SIB一点关系都没有。第一个，这个投资主体不是社会投资者，是商业投资主体，就是几个银行，目标是为了追求财务回报。而原来监狱的项目都是公共投入，是没有财务回报的，这个回报是来自于政府的资金，政府买单。沂南的案例投的扶贫项目有一个假设，这个扶贫项目投入之后是有回报的，我做扶贫这么多年，做产业扶贫，我觉得风险太大了，收不回来的可能性太大了，所以它的假设基础就搞错了。还有政府财政资金是没有这笔预算的，我觉得政府未来买单可能性也不大。这就是为什么中央在控制政府发债，以各种形式负担债务，就是怕最后影响到政府的信用。所以沂南这个案例，根据后面那么多办法去评判，我觉得就是政府负债，撬动银行给他做，没钱做扶贫，完不成任务，让银行来投，说给你回报。但是扶贫项目一旦产生不了足够的回报，这个钱肯定就收不回来，政府也没有能力去负担。这个事情被叫停，在现有法律体系下我觉得是完全正常的。
第三，SIB到SIP在我国的价值，我们要推广，要发挥作用，它的可能性是什么？我们还要做哪些事？现在最大的问题不是新的工具，最大的问题还是基础生态问题。你想想真的要SIB发挥作用，建立SIP伙伴关系，首先要有足够的伙伴，比如行动者，提供服务的那些人在哪？包括后来出现很多政策，要有很多社会服务机构生长起来，这样政府购买服务也好，撬动多元共治也好，才有足够的主体，足够有质量和素质的主体，才能提供合格的服务。我们的社会组织发展本身就存在多问题。一个是社会行动者数量不够，质量不高。第二个，需要有社会投资者，而社会投资者相对于社会行动者就更少了。我们这两年刚好积攒了一点资金，除了我们原来做社会企业，现在正在和地方政府谈社会引导基金，要做社会投资。从总体而言，社会投资的资金太少，要说政府来撬动这类资金，我觉得空间太小。第三个，真的做SIB/SIP非常重要的就是第三方评估机构，它的公信力非常重要。如果公信力不够，政府也信不到，社会投资者更信不到。沂南那个案例是扶贫开发协会负责评估，袁老师介绍他们就是做了一次调研而已，而且实施主体又是政府本身，实际能发挥什么评估作用？这三类主体都没有，积累不起来。当然还有一个前提，要有创新政府，政府愿意去做创新，用一些新的方式来解决社会问题，愿意用一些新的方式引入更多主体，让社会、让公共资金变得更有效率，但是这个其实也挺难的。所以没有这几个要素，基础设施和生态，SIB如果现在在国内提，无非是两个结果，一个是空中楼阁，我们不具备条件，做不起来。第二个，变成马甲，变成政府债务找了一个新的马甲而已。
不准确，请大家批评。
蓝煜昕：要么是文奎老师过于谦虚，要么是学习能力太强，刚才的点评句句点到实处。