俞可平：推進國家治理體系和治理能力現代化

　　黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”將推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標，對於中國的政治發展，乃至整個中國的社會主義現代化事業來說，具有重大而深遠的理論意義和現實意義。

　　內涵本質

　　強調“國家治理”而非“國家統治”，強調“社會治理”而非“社會管理”，不是簡單的詞語變化，而是思想觀念的變化。“國家治理體系和治理能力現代化”，是一種全新的政治理念，表明我們黨對社會政治發展規律有了新的認識，是馬克思主義國家理論的重要創新，也是中國共產黨從革命黨轉向執政黨的重要理論標志。從實踐上說，治理改革是政治改革的重要內容，國家治理體系的現代化也是政治現代化的重要內容。推進國家治理體系和治理能力現代化，勢必要求對國家的行政制度、決策制度、司法制度、預算制度、監督制度等進行突破性的改革。

　　從理論上說，治理的概念不同於統治的概念，從統治走向治理，是人類政治發展的普遍趨勢。“多一些治理，少一些統治”是21世紀世界主要國家政治變革的重要特征。從政治學理論看，統治與治理主要有五個方面的區別。其一，權力主體不同，統治的主體是單一的，就是政府或其他國家公共權力﹔治理的主體則是多元的，除了政府外，還包括企業組織、社會組織和居民自治組織等。其二，權力的性質不同，統治是強制性的﹔治理可以是強制的，但更多是協商的。其三，權力的來源不同，統治的來源就是強制性的國家法律﹔治理的來源除了法律外，還包括各種非國家強制的契約。其四，權力運行的向度不同，統治的權力運行是自上而下的，治理的權力運行可以是自上而下的，但更多是平行的。其五，兩者作用所及的范圍不同，統治所及的范圍以政府權力所及領域為邊界，而治理所及的范圍則以公共領域為邊界，后者比前者要寬廣得多。

　　在社會政治生活中，治理是一種偏重於工具性的政治行為。無論在哪一種社會政治體制下，無論哪個階級行使統治，誰上台執政，都希望有更高的行政效率，更低的行政成本，更好的公共服務，更多的公民支持。換言之，都希望自己執政的國家有良好的治理。治理改革是政治改革的重要內容，治理體制也是政治體制的重要內容。但是，歸根到底，治理是實現一定社會政治目標的手段，相對於國家的統治體制而言，治理體制更多體現工具理性。

　　國家治理體系就是規范社會權力運行和維護公共秩序的一系列制度和程序。它包括規范行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序，政府治理、市場治理和社會治理是現代國家治理體系中三個最重要的次級體系。更進一步說，國家治理體系是一個制度體系，分別包括國家的行政體制、經濟體制和社會體制。有效的國家治理涉及三個基本問題：誰治理、如何治理、治理得怎樣。這三個問題實際上也就是國家治理體系的三大要素，即治理主體、治理機制和治理效果。現代國家治理體系是一個有機、協調、動態和整體的制度運行系統。

　　國家治理的理想狀態，就是善治。善治不同於傳統的政治理想“善政”或“仁政”，善政是對政府治理的要求，即要求一個好的政府。善治則是對整個社會的要求，不僅要有好的政府治理，還要有好的社會治理。簡單地說，善治就是公共利益最大化的治理過程，其本質特征就是國家與社會處於最佳狀態，是政府與公民對社會政治事務的協同治理。作為政府與公民對社會公共事務的合作管理，善治需要政府與公民的共同努力，而且隨著社會的發展和政治的進步，公民在公共事務管理中的作用將變得日益重要。然而，在所有權力主體中，任何其他權力主體均不足以與政府相提並論。政府對人類實現善治仍然有著決定性的作用。善政是通向善治的關鍵﹔欲達到善治，首先必須實現善政。

　　要實現善治的理想目標，就必須建立與社會經濟發展、政治發展和文化發展要求相適應的現代治理體制，實現國家治理體系的現代化。國家治理體系的現代化是社會政治經濟現代化的必然要求，它本身也是政治現代化的重要表征。衡量一個國家的治理體系是否現代化，至少有以下五個標准。首先是公共權力運行的制度化和規范化，它要求政府治理、企業治理和社會治理有完善的制度安排和規范的公共秩序﹔其二是民主化，即公共治理和制度安排都必須保障主權在民或人民當家作主，所有公共政策要從根本上體現人民的意志和人民的主體地位﹔其三是法治，即憲法和法律成為公共治理的最高權威，在法律面前人人平等，不允許任何組織和個人有超越法律的權力﹔其四是效率，即國家治理體系應當有效維護社會穩定和社會秩序，有利於提高行政效率和經濟效益﹔其五是協調，現代國家治理體系是一個有機的制度系統，從中央到地方各個層級，從政府治理到社會治理，各種制度安排作為一個統一的整體相互協調，密不可分。其中，民主是現代國家治理體系的本質特征，是區別於傳統國家治理體系的根本所在。所以，政治學家通常也將現代國家治理稱為民主治理。

　　十八屆三中全會所說的“國家治理體系和治理能力”，其實指的是一個國家的制度體系和制度執行能力。國家治理體系和治理能力是一個有機整體，推進國家治理體系的現代化與增強國家的治理能力，是同一政治過程中相輔相成的兩個方面。有了良好的國家治理體系，才能提高國家的治理能力﹔反之，隻有提高國家治理能力，才能充分發揮國家治理體系的效能。不過，影響國家治理能力除了制度因素外，還有一個極其重要的因素，即治理主體的素質，既包括官員的素質，也包括普通公民的素質。僅以官員的素質來看，縱使有最完備的國家治理體系，如果官員素質低劣，國家的治理能力必定不強，社會也不可能有理想的善治。提高官員的素質，要對官員進行教育和培訓，但更重要的是要有一套民主的選拔機制，將優秀的公民遴選出來，授予他們權力，並且以制度對官員的權力進行制約。