学习贯彻新《义务教育法》
我国义务教育发展史上的重要里程碑
教育部副部长??陈小娅
新修订的《中华人民共和国义务教育法》自9月1日起正式施行，为我国义务教育的发展翻开了崭新的一页。
一、新义务教育法是新世纪新阶段修订的一部重要的教育法律
新义务教育法是在我国义务教育发展的新起点上颁布实施的。1986年我国颁布和实施了第一部义务教育法。经过20年来的艰苦努力，我国义务教育事业取得了举世瞩目的成绩，站到了新的发展起点上。2005年与1986年相比，全国小学学龄儿童净入学率由96.4%提高到99.1%；小学毕业生升学率由69.5%提高到98.4%。2005年底，全国普及九年义务教育人口覆盖率已经超过了95%。新义务教育法的颁布和实施，适应了在新的起点上高标准、高质量地实施义务教育的新要求。
新义务教育法是在我国进入重要战略机遇期的关键时刻应运而生的。我国经济社会发展已经进入了一个非常关键的时期，既是发展的重要战略机遇期，也是社会矛盾凸现期，为教育改革和发展创造了难得的机遇，也提出了新的要求和挑战。一方面，经济社会的快速发展和综合国力的不断增强，为教育发展提供了有利的物质基础，人民群众受教育的观念也在发生变化，希望能够接受到高质量的、公平的义务教育；另一方面，分配不公、收入差距拉大等各种社会矛盾也不同程度地反映到教育领域中来，对教育的社会需求更加广泛和迫切。解决教育发展前进过程中存在的问题和矛盾，对修订和完善教育法律法规提出了迫切的要求。新义务教育法在这样的时代背景下颁布实施，可以说是恰逢其时。
新义务教育法是在总结普及义务教育经验，吸纳义务教育发展新思路的基础上修订的。随着我国经济社会的不断发展，国家对义务教育的重大政策也在随着形势的变化、工作实践的深入以及对义务教育认识的深化适时进行调整。各地在普及义务教育的过程中，也创造了很多有益的经验。特别是农村税费改革之后，国家从解决“三农”问题、减轻农民负担的全局出发，取消了农村教育费附加和农村教育集资，加大了对农村义务教育的财政转移支付，对农村义务教育的管理体制作出了重大调整，直接推动了农村义务教育投入由以农民为主向以政府为主的根本性转变。这些重大政策的变化，不仅有力地促进了义务教育特别是农村义务教育的发展，而且更加突出了义务教育作为公共事业的性质，反映出我们对发展义务教育的思路更加明晰和成熟。新义务教育法把这些政策和思路都充分吸纳进来，以法律的形式进一步加以固定，将为促进新世纪义务教育的健康发展奠定良好的基础。
二、新义务教育法是义务教育发展的一次重大制度创新
新义务教育法体现了全面落实科学发展观，坚持以人为本、促进人的全面发展的指导思想；强调了义务教育是国家行为和各级政府的责任，突出了义务教育的免费原则；将素质教育上升为法律概念；把促进义务教育均衡发展作为实施义务教育的方向性要求确定下来。这些重大的制度安排和制度创新，使得新义务教育法的内容和篇幅大大拓展，规定更为详尽，可操作性大大增强。这必将对我国的经济社会发展和教育发展产生深远而重大的影响。
当前，实施义务教育的根本任务就是要全面推进素质教育，全面贯彻党的教育方针，把我国沉重的人口压力转化为巨大的人力资源。新义务教育法第一次将实施素质教育写入了法律，这是全面推进素质教育的一个重大突破，有利于统一各方面的思想认识，对全面贯彻教育方针，提高教育质量，促进学生全面发展具有极为重要的指导作用。这必将为提高广大劳动者的素质、培养创新人才后备力量、增强国家创新能力、实现中华民族的伟大复兴奠定重要的基础，对我国的现代化进程产生深远的影响。
义务教育是政府必须予以保证的公益性事业。新义务教育法从管理体制和经费保障机制上明确了政府对义务教育责无旁贷的责任。这是我国义务教育管理体制和经费投入体制的一次重大调整，较之1986年义务教育法和2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》的规定更为完善，责任更为明晰和落实，在制度设计上更具操作性。这对于强化义务教育的政府行为，改善各级政府的社会管理和公共服务职能，提高政府的管理水平和公共服务质量都具有重要意义。
免费原则和均衡发展方向是新的历史条件下义务教育发展的重要特征。新义务教育法首次明确了义务教育的免费原则，为今后施行真正意义上的免费义务教育奠定了重要的法律基础。推进义务教育均衡发展，是社会主义教育的本质体现，是构建社会主义和谐社会的基础性工作。新义务教育法首次把促进义务教育均衡发展作为一个方向性要求确定下来，这对今后义务教育的发展具有非常重要的导向作用，为保障适龄儿童、少年平等接受义务教育的权利，促进教育公平提供了法律保障，为构建社会主义和谐社会奠定了坚实的基础。
新义务教育法的颁布实施，不仅有利于从整体上提高义务教育法制建设的水平，而且为新时期全面推进依法行政、依法治教、依法治校，加强教育执法和监督工作提供了明确的法律规范，奠定了良好的法制基础。
三、把贯彻实施新义务教育法作为当前教育工作的一件大事抓好
教育系统要在深刻认识和把握新义务教育法重大意义的基础上，依法履行职责，把当前党和国家关于“十一五”期间普及和巩固义务教育的重大任务与新义务教育法的贯彻实施创造性地结合起来，作为一件大事抓紧抓好。
第一，高举素质教育旗帜，贯彻党的教育方针，提高教育质量。实施素质教育是教育工作的根本任务。尽管还面临着这样那样的困难，但总的来看，当前无论是教育的内部条件还是社会环境，都比任何时候更加有利于素质教育的推进。我们必须高高举起这面旗帜，坚持主动进取，有所作为。要切实改变单纯以升学率评价教育政绩的政绩观，切实改变以对学校排名、给学生加课等简单办法来办学的教育观，切实改变“分数”至上，轻视德育、体育和美育的人才观，把工作着眼点放在坚持以学生为本，面向全体学生，为学生的全面发展创造相应的条件上来，按照新义务教育法的要求，将素质教育贯穿于义务教育阶段的全过程，促进学生的全面发展。
第二，坚持义务教育公平公正和均衡发展的理念，合理配置教育资源，保障所有少年儿童平等接受义务教育的权利。均衡发展是促进义务教育公平公正的重要抓手。必须清醒地看到，目前我国义务教育在城乡之间、地区之间、学校之间发展不够均衡，已经影响了义务教育的公平性，成为当前社会各方面和人民群众关注的热点问题。因此，必须按照法律的规定，采取有效措施，把促进义务教育均衡发展的各项工作落到实处，合理配置义务教育资源，缩小城乡之间、地区之间和学校之间的差距，切实把义务教育的重点落实到办好每一所学校和关注每一个孩子的健康成长上来。
第三，科学制定义务教育不收杂费的实施步骤，尽快实现全国义务教育不收杂费的目标。今明两年，免费义务教育将惠及全国农村所有孩子，中央财政已经为此作了充分的准备。但城市比农村的情况更为复杂，中央财政不可能把城市义务教育阶段的杂费全部包揽下来，需要给地方政府一个准备的过程。财政部、教育部正在加快工作步伐，积极推动、组织地方政府做好准备，力争尽快实现全国所有城市义务教育不收杂费。
第四，加强教师队伍建设和学校管理，规范办学行为。新义务教育法对教师的地位、职务、待遇、培训等作出了明确规定。要按照法律的要求，全面实施教师资格制度，加强教师管理，重视并加强教师培训，不断提高教师素质。依法落实保障教师待遇，使教师安心于教育工作。学校要坚持依法治校，按照法律规定完成教育教学任务，保证教学质量，加强内部管理，不断提高管理水平。同时，要进一步强化教育督导工作，严格按照新义务教育法的规定，进一步规范办学行为，采取有效措施解决好人民群众反映强烈的择校、收费、减负等热点问题。
积极发挥公共财政职能作用
财政部部长助理张少春
新义务教育法的颁布和实施，是我国义务教育发展史上一件具有划时代意义的大事。公共财政在贯彻落实新义务教育法中使命光荣，责任重大。
一、实施新义务教育法具有重大的政治经济和社会意义
教育是“百年大计”，在整个经济社会发展中具有全局性、基础性和战略性的地位，义务教育在整个教育体系中又是“重中之重”。世界各国都十分重视义务教育。迄今为止，全世界192个国家和地区中，已有170个国家和地区宣布实施义务教育。在发达市场经济国家，推进义务教育已经成为经济快速发展过程中实现全民教育和提高国民文化素质的普遍做法。从国内看，社会各方面对教育特别是义务教育实现跨越式发展的要求和呼声比较强烈。新义务教育法正是在这样的背景下，对近几年义务教育改革与发展过程中人民群众关注的热点、难点问题做出了正确的回答，对义务教育的属性进行了重新定位，对义务教育的管理体制和经费保障机制进行了重新调整，明确提出了一系列旨在规范和促进义务教育发展的要求，从而为全面普及九年义务教育，提高教育质量，促进义务教育事业全面、健康、均衡发展奠定了坚实的法制基础。
二、着力建立义务教育的经费保障机制
具有全民性、平等性、普及性的义务教育是整个教育体系的基石。公共财政致力于解决公共问题，提供公共服务，满足公共需要，具有公共性、公平性、公益性等本质特征。公共财政与义务教育的内在要求是完全一致的。将义务教育纳入公共财政的覆盖范围和保障系统，建立义务教育经费保障机制，是深化公共财政改革、促进城乡和区域间基本公共服务均衡发展、加强政府对提供义务教育这一公共服务责任的必然要求，是各级财政部门义不容辞的责任。
新义务教育法专门用一章的篇幅、9条法律条文、1000多字来明确义务教育经费保障问题。其中不仅明确了政府对义务教育经费投入负总责，由各级政府共同负担，而且明确了由省级政府负责统筹落实。规定地方政府对义务教育经费不仅要做到预算单列，而且要确保相应的增长；不仅要按照教职工工资标准、学校建设标准和学生人均公用经费标准拨付经费，而且要向农村地区学校、特殊教育学校和薄弱学校倾斜。这些规定都充分说明了义务教育经费保障机制是新义务教育法的核心内容之一，对确保义务教育的顺利实施和提高全民族素质至关重要。
近年来，在党中央、国务院的正确领导下，各级财政部门按照科教兴国战略和建立公共财政的要求，在义务教育经费保障方面做了一些有益探索，通过积极筹措资金，调整财政支出结构，向义务教育倾斜，不断加大对义务教育的投入力度。2004年，全国义务教育阶段财政性教育经费达到2347亿元，占全国财政性教育经费的53%，较好地发挥了公共财政对义务教育事业的保障和促进作用。
为了进一步保障义务教育特别是农村义务教育的经费投入，加快农村义务教育发展，经国务院批准，从2006年起，按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的原则，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。改革的主要内容是：全面免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费；提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平；建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制；巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。此次改革的重大突破之一就是明确中央与地方政府在农村义务教育经费投入上的责任，并且明确规定省级政府要统筹落实省以下各级政府的经费分担责任，统筹落实中央安排的转移支付和地方各级应承担的资金，统筹制定辖区内经费保障机制改革的各项具体政策措施。不考虑教师工资增长因素，落实这些改革措施，2006-2010年5年间中央与地方各级财政累计将新增农村义务教育经费约2182亿元。按照“两年完成，三年巩固”的实施步骤，对大约1.48亿的农村中小学生将在2007年全部实现不收学费、杂费的目标。上述改革措施的出台为新义务教育法的顺利实施提供了有力的制度保证。
根据新义务教育法的要求，义务教育经费保障机制还将进一步完善：一是在总结西部地区和中部试点地区经验的基础上，进一步完善农村义务教育经费保障机制。督促省级财政部门制订具体的分担办法，完善财政转移支付体制，统筹落实省以下各级应承担的经费。省本级财力充裕的，要承担起更多的经费分担责任，避免将经费责任过分下移。省级财政要制定切实有效的措施，督促市、县财政部门落实支出责任，足额安排农村义务教育经费。二是在预算安排上确保义务教育经费的法定增长。积极推行部门预算改革，细化农村义务教育阶段的中小学预算编制，将学校的各项收支全部纳入预算；农村中小学经费支出要逐步实行县级财政国库集中支付，减少中间环节，防止资金被挤占、截留、挪用。同时，加强农村中小学财务管理，确保资金分配使用的及时、规范、安全和有效，提高教育经费使用效益。三是积极研究对城市义务教育阶段学生免收杂费的有关政策，适时出台具体实施步骤。届时，将在全国城乡实现新义务教育法中提出的“实施义务教育，不收学费、杂费”的要求。四是根据经济和社会发展状况，研究、制定、调整学生人均公用经费基本标准，满足教育教学基本需要，促进教育资源的合理配置。五是加大免费教科书资助力度，推行教科书政府采购，逐步建立教科书循环使用制度。六是在目前西部“两基”（基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲）攻坚县农村中小学教师缺编严重的地区设立教师特设岗位，按照“事权不变、创新机制，中央统筹、地方实施，相对集中、成组配置，侧重初中、兼顾小学，先行试点、逐步扩大”的原则，由中央与地方财政共同出资，在高校毕业生中公开招募合格教师，到西部农村中小学校任教，探索出补充农村教师队伍的新机制。
三、大力支持推进义务教育事业综合改革
新义务教育法在明确规定义务教育经费保障责任的同时，对义务教育综合改革也提出了更高的要求，其中包括合理配置教育资源、促进义务教育均衡发展；明确教师的地位和待遇；坚决治理教育乱收费等。落实上述要求，也需要充分发挥公共财政的职能作用。一是支持优化义务教育资源配置。除通过一般性转移支付均衡各地财力以外，还要使专项转移支付资金进一步向西部和中部地区倾斜，切实解决中西部地区义务教育特别是农村义务教育发展的资金不足问题。通过采取提高农村学校公用经费标准、促进城乡教师流动等措施，缩小区域之间、城乡之间的办学水平差距。二是研究完善教师收入分配制度，制订并严格执行合理的津补贴项目和标准，使同一地区各个义务教育阶段学校之间教师收入水平更加公平合理。三是促进加快教师人事制度改革。打破城乡之间、区域之间不均衡的教师配置机制，建立经常性的教师培训制度，完善城市教师到农村支教制度，通过特设教师岗位、加大培训力度等手段，重点支持农村学校教师队伍的建设，对于中西部地区农村新增教师，采取政府统一聘用管理的形式加以保障。四是支持加快课程、教科书改革。严格限制教科书数量、价格，减少教学辅助用书。以省为单位推行教科书政府采购。积极创造条件，构建免费教科书的循环使用制度，培养学生勤俭节约和爱护公物的意识。五是切实提高农村中小学财务管理水平，完善农村中小学财务管理相关制度，加强对校长和财务人员的培训。建立以学生数为基础的经费核定和拨付制度，严格规范公用经费开支，制止列支范围过宽、挤占挪用等行为。六是从制度和源头上规范中小学收费行为。继续抓紧清理各种收费项目，对合理项目可继续保留，对不合理项目坚决取消，严禁搭车收费，坚决杜绝各种形式的乱收费。
把重心放在义务教育资源的均衡配置上
湖南省副省长??许云昭
新义务教育法将维护教育的公平公正、促进义务教育的均衡发展作为一项重要的指导思想，第一次将促进义务教育均衡发展作为一个方向性要求确定下来。这对于今后我国义务教育的健康发展，具有十分重要的导向作用。
湖南是一个拥有6700万人口的农业大省，也是基础教育规模较大的省，现有中小学生848.9万人。到上世纪末，湖南用不到10年的时间，完成了基本普及九年义务教育的历史性任务。但是，在推进“普九”的进程中，义务教育发展不均衡的问题日益突出。为此，湖南在上个世纪末就明确提出“依法治教、整体推进、均衡发展”的工作思路，并进行了一系列探索和实践。
在实践中我们认识到，城乡之间、地区之间、学校之间的差距主要体现在两个方面：一是学校基本设施和教学设备上的差距；二是师资力量上的差距。从教育发展的规律来看，在具备了基本的办学条件，拥有够用、实用的教学设备和设施的情况下，学校之间、区域之间教学质量和办学水平上的差异，关键就决定于师资水平上的差异。即使是硬件设施相对差一些，如果师资力量比较强，其办学水平同样会上去。因此，相对于教学设备和设施等硬件上的差距而言，师资力量上的差距才更具决定性。尤其是对湖南这样经济发展水平相对薄弱的省份来说，由于政府财力不足，对教育的经济支撑能力相对薄弱，区域之间、学校之间在教学设备和设施等硬件建设方面的差距难以在短期内明显缩小。在这种情况下，均衡师资力量，切实加强教师队伍尤其是农村教师队伍的建设，就成为推进义务教育均衡发展的根本依靠。正是基于这样的认识，湖南始终把农村教师队伍建设作为推进义务教育均衡发展的工作重点。
多渠道、多形式地培训农村在职教师。在湖南现有中小学教师50.7万人中，农村教师占84.49%。加强农村教师队伍建设，我们首先立足于现有师资的培训与提高，在城乡统筹开展国家规定的各项在职教师培训。目前，包括农村中小学教师在内的义务教育阶段教师全部接受了新课程培训，其中，96%的教师接受了信息技术培训。我们还着重抓了农村义务教育短缺学科教师专项培训，按照城市支援农村、高等教育支援义务教育的要求，省本级筹集专项资金于2004年为农村乡镇中心完全小学培训了4960名英语、计算机骨干教师，2005年组织45所普通高等院校为农村乡镇初中培训了4770名英语、计算机骨干教师。这两项培训覆盖了全省所有农村乡镇初中和中心完小。目前，正在进行为农村乡镇初中、小学培训音乐、美术等短缺学科教师的工作。我们还注重将农村师资信息技术培训与实施农村中小学现代远程教育工程结合起来，对农村中小学教师普遍开展现代远程教育培训，充分发挥远程教育工程的效益。
努力提升农村新师资培养的能力与水平。针对近几年农村小学教师年龄老化和新师资短缺等问题，我们实施了农村小学教师定向培养专项计划。从2006年起，在省本级教育经费预算中设立专项资金，面向全省招收一定数量的优秀初中毕业生，减免学杂费并给予生活补贴，为农村特别是民族贫困县（市）乡镇以下小学培养五年制大专层次的教师，并要求学生毕业后必须履行定向培养协议，到协议规定的小学服务5年以上。我们还积极探索新时期专科层次全科型小学教师的培养模式，严把生源质量关，培养具有奉献精神的高素质小学教师。
实施有利于农村教师队伍建设的一些特殊措施。一是在编制上向农村倾斜，合理确定农村教师的资源总量。从2003年开始，湖南全面实施中小学教职工核编定岗工作。针对湖南广大农村湖区、库区和山区人员分散、学校点多面广的实际情况，我们在执行国家编制标准的基础上，为农村学校安排了3%的附加编制1.6万名，同时规定在校学生不足23人的教学点单独核定1名教师编制，缓解了农村教师资源配置的压力。二是为稳定农村骨干教师队伍，湖南对农村教师评聘中高级职务采取了一系列特殊措施。从1995年开始，连续五年每年按中小学教师总数增加2.5%的中级职务岗位职数，专项用于评聘乡镇以下中小学教师。从2005年开始，在农村工作满20年、符合规定条件的乡镇以下中小学教师，可以在3年内分期分批获得参评中小学中级教师职务的机会；对还没有中学高级教师的农村初中，至少安排1名符合任职年限的教师申报中学高级教师任职资格。对于长期在农村中小学工作的专任教师，重点考察其教书育人的能力及实绩，淡化论文等要求。三是加大城市支援农村教育的力度。到目前为止，全省已有1136所学校与民族贫困地区的农村学校结对支教。一方面选派骨干教师和学科带头人“送课、送教下乡”，指导农村教师开展课堂教学、教研教改等；另一方面从受援学校选调教师到支援学校接受培训。长沙市还率先实行新任教师必须先到农村学校任教1年的制度，这一做法已在全省推广。四是建立激励与保障制度，稳定农村教师队伍。从2003年开始，湖南设立了乡村优秀教师专项奖，对在县城以下农村学校从教15年以上的优秀教师进行奖励。教师社会保障制度建设也在加快步伐，目前全省14个市州中，已有12个试行教师养老保险，教师退休后按原退休金标准计算养老金并由社保部门负责发放。
据预测，到2020年，湖南至少需新增小学教师15.8万人、中学教师8.6万人。我们将按照新义务教育法的有关规定，在前段工作的基础上，努力做好以下几项工作：
一是合理调整编制标准，为农村教育发展提供师资保障。今年湖南已经启动新一轮中小学核编工作，有关部门已形成共识，实行城乡统一的教师编制标准，尽快改变目前城乡教师配置不公平的现象。二是创新教师教育体系，为师资培养提供质量保障。在对原有师范教育体系进行改造时，注意防止以学校升格代替教师教育体系的层次提升，防止以简单的高学历代替高素质的倾向，认真探索和构建与基础教育改革相适应、主要为农村教育服务的教师教育新体系。三是着重解决小学和幼儿园的教师培养基地建设，通过合并、重组等多种形式，积极创办主要培养小学和幼儿园教师的高等师范学校；整合优质教师教育资源，在具备条件的本科院校重点建设教师教育基地，积极创新培养模式，不断提高培养质量。四是改善农村教师的工作与生活环境，为他们扎根农村提供条件保障。在事业单位工资制度改革中，特别关注农村教师生活待遇偏低的问题，适当提高乡村教师岗位津补贴标准，切实保障他们的工资福利待遇到位，同时建立和完善针对农村教师的各项社会保障机制，尤其是在医疗、养老和失业保险等方面，给予农村教师一定的政策倾斜。把教师住房建设纳入学校建设规划，解决好农村教师住房问题，为他们扎根农村、安心执教创造良好的生活环境。
来源：求是??2006年第17期（总438期）??9月1日出版