赵志勋：构建新时代河南相对贫困治理的长效机制探析

　　2019年党的十九届四中全会提出，要坚持打赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困的长效机制。习近平总书记2022年12月23日在中央农村工作会议上的讲话中进一步强调，巩固拓展脱贫攻坚成果是全面推进乡村振兴的底线任务，坚决防止出现整村整乡返贫现象。2021年5月27日河南省脱贫攻坚总结表彰大会指出，河南省在一个“三农”工作特色鲜明、任务繁重的农业大省解决了绝对贫困问题，探索走出了具有河南特色的脱贫致富路子，为乡村全面振兴奠定了坚实基础，全省已经进入解决相对贫困的新阶段，贫困治理从重视绝对贫困治理转向更具整体性的相对贫困治理。因此，亟须构建新时代河南相对贫困治理的长效机制。本文主要从建立相对贫困群体认定监测机制、构建解决相对贫困的内生动力机制、完善三方协同的相对贫困治理机制、健全解决相对贫困的多要素支撑机制、建立解决相对贫困与乡村振兴的衔接机制等主要方面入手进行构建。

　　一、建立相对贫困群体认定监测机制

　　借鉴世界发达国家认定相对贫困的基本标准和世界银行的最新收入组划分，结合我国经济社会发展的现实状况进行科学设定。

　　（一）借鉴国际上制定相对贫困线的先进经验

　　2015年世界银行1.9美元的绝对贫困标准，是根据15个最贫困国家的平均标准设定的，是一个较低的贫困线标准。按照世界银行2012年最新收入组划分：人均国民收入低于1035美元为低收入国家，在1036~4085美元之间为中下等收入国家，高于12616美元为高收入国家。

　　1.英国。《2015年人类发展报告》显示，英国HDI指数高达0.91，但就儿童贫困而言，英国金融研究院2010年报告指出，英国约有210万儿童生活在低收入家庭，160万儿童生活在低收入、无业家庭。英国制定了全国统一的相对贫困标准，即根据中位数收入（处于中间收入分配阶层的家庭所获得的税后收入）60%的贫困线确定家庭收入贫困的货币量，以此确定全国的贫困人口。

　　2.韩国。韩国统计厅发布的《2012年家庭金融及福利调查结果》表明，在998韩元（约人民币5.8万元）的贫困标准下，韩国的相对贫困发生率为16.7%，其中女性贫困率较高，为18.3%，男性贫困率为14.6%；18岁以下未成年人贫困率为11.5%，18~64岁成年人贫困率为11.6%，而65岁以上老年人的贫困率高达38.9%。

　　（二）确立新时代河南省的相对贫困线

　　2021年我国人均GDP达到80976元，按年平均汇率折算达12551美元，突破1万美元大关，中国居民人均消费支出7209美元，我国早已处于中上等收入国家。“十四五”期间，按照6%的平均经济增速，预计我国将在2025年后整体迈入高收入国家行列。因此，现行国家贫困线标准不符合我国经济的发展阶段，2020年后应当进一步提高国家贫困线标准，而世界银行的中下等收入国家和中上等收入国家的国际贫困标准，为我国重新设定贫困标准提供了依据。按照世界银行的中下等收入国家和中上等收入国家贫困标准，我国在2025年和2030年分别可以全部退出。我国依然是一个发展中的国家，长期处于社会主义初级阶段，按照这个战略定位，2020年后的减贫目标：“十四五”时期，参照世界银行3.2美元的中下等收入国家贫困线标准作为国家贫困线，实现到2025年全部消除按照此标准的相对贫困人口；“十五五”时期，按照世界银行5.5美元的中上等收入国家贫困线标准，到2030年全部消除按照此标准的相对贫困人口；“十六五”时期继续巩固提升，到2035年我国基本实现现代化。参照这两个标准，实现上述目标是基本是可行的。

　　2021年通过两种方式测算（以2020年不变价），若国家确定统一的标准，则按国家标准执行。若由各省自己制定，总的考虑是，一是收入法。“三类家庭”的收入达不到全省农民人均可支配收入中位数的50%，统筹考虑不低于3.2美元的国际标准，把相对贫困线确定为6000元比较合适，达不到标准的，则被认定为低收入人口。二是支出法。如果“三类家庭”中人口花在享有教育、医疗、住房政策的基础上的支出，三项基本需求的开销比全省平均值多20%以上，统筹考虑自然灾害、突发事件等重大支出，则也被认定为低收入人口。探索在相对贫困标准基础上，可以先以河南省级行政区域为单位制定本区域的城乡相对贫困标准线，然后逐步推广；根据制定城市和农村相对贫困的标准，结合城乡生活实际获取相应的扶贫帮助。

　　二、构建解决相对贫困的内生动力机制

　　一是通过志智双扶，坚定贫困人口脱贫的信心，着力解决“贫在素质”“困在精神”的问题，不断激发贫困人口勤劳致富的主动性。通过扶贫扶志扶智，坚定群众脱贫信心，点燃脱贫致富思想，让贫困群众在思想认识上从被动的“要我脱贫”转变为主动的“我要脱贫”。

　　二是通过技能培训，激发就业主体能力。根据本地重点行业和重点企业用工需求，对贫困人口的信息数据进行评估分类、双向匹配，精准向贫困人口发送用工信息。采取“听得懂、学得会、能管用”的培训方式，着力解决贫困人口没有一技之长的问题，增强其致富手段和自我发展能力。

　　三是激发产业主体能力。通过推行“三变”改革，将资源变资产，让沉睡的资源活起来；将资金变股金，让分散的资金聚起来；将农民变股东，让增收的渠道多起来，从而激发产业主体发展能力。

　　三、完善三方协同的相对贫困治理机制

　　针对相对贫困问题所具有的长期性、复杂性特征，要进一步完善“政府主导、市场促进、社会参与”的相对贫困治理整体性机制。

　　（一）政府主导

　　在相对贫困治理的探索中，各级政府作为贫困治理的主导力量和责任主体，针对贫困人口制定和实施了大量帮扶政策，投入了大量的帮扶资源，并为保障帮扶成效制定了严格的监督考核体系。

　　1.压紧压实责任主体

　　坚持党政一把手负总责、分管领导具体抓的扶贫开发责任机制，不断提高政治站位，将相对贫困治理责任落实到各级党委政府、落实到部门、落实到具体责任人。继续细化明确省级责任、部门责任、市县责任、乡村责任、驻村帮扶责任、督查巡查责任“六项责任”，构建横向到边、纵向到底的责任体系。

　　2.加大政策支持力度

　　需要从本地实际情况出发，科学合理地制定相关工作方案，譬如《关于实施乡村振兴工作机制的实施方案》《河南省脱贫攻坚领导小组关于改进做法狠抓落实进一步完善脱贫攻坚责任体系的意见》等，加大进一步巩固脱贫攻坚成果、防止大规模返贫致贫的政策支持力度。

　　3.稳定资金投入水平

　　在后小康时代，仍然需要稳定扶贫资金投入，确保对贫困地区五年过渡期资金投入力度不减、各项相关项目继续发力。

　　（二）市场促进

　　一是有效配置帮扶资源。着力推进以产业扶贫为重点的农业产业化联合体建设，探索“党支部+龙头企业+合作社+贫困户”“产金互促”“电商联合体”“休闲农业联合体”等模式，形成农业产业化联合体初级形态。遵循市场规则，通过契约实现产品交易的联结，让科技、品牌、资金和服务在联合体的联结上发挥出核心黏合作用。二是连接帮扶资源。以人才、资金、技术等要素聚集来完善教育、医疗、养老等公共服务，改进环境、交通、水电暖、互联网等基础设施。

　　（三）社会参与

　　继续推进“河南省科技特派员助力脱贫攻坚‘十百千’工程”深入实施，妇联系统“巧媳妇”工程不断拓展，“八方援”河南共青团助力脱贫攻坚行动深入开展，“省直机关百千万助力脱贫计划”有效实施，形成专项、行业、社会“三位一体”大扶贫格局。

　　四、健全解决相对贫困的多要素支撑机制

　　以产业、金融、信息等要素供给为重点，构建解决相对贫困的多要素支撑机制。

　　（一）产业扶贫

　　一是坚持因地制宜，指导各地立足资源禀赋和产业基础，结合贫困群众发展意愿，因地因村因人施策，推动一二三产业融合发展。二是完善政策支持。特别是在财政资金投入、金融资金投入、引导社会帮扶资金投入方面持续加大政策支持力度。三是健全推进机制，建立起产业扶贫观摩点评制度、产业扶贫信息月报制度、产业扶贫专项督查制度等。四是培育带贫载体，重点培育各级扶贫龙头企业、带贫专业合作社、致富带头人、产业扶贫基地等四个载体，探索形成“公司+基地+合作社+贫困户”等带贫模式。

　　（二）金融扶贫

　　一是创新实践金融扶贫“卢氏模式”。通过在卢氏县开展扶贫小额信贷试点，构建了金融服务、信用评价、风险防控、产业支撑等相互支撑、相互促进的四大体系，形成了独具特色的金融扶贫卢氏模式；总体上形成了覆盖全省农村地区的县乡村三级金融服务网络，扶贫小额信贷累计惠及贫困群众124.46万户。二是积极推进精准扶贫企业贷款。探索建立精准扶贫企业贷款模式，精准选择带贫企业并通过“公司+贫困户”“公司+基地+贫困户”等方式将原建档立卡贫困户纳入现代产业体系。三是大力实施特惠支持。组织动员各家金融机构用足用好各项扶贫政策、发挥各自平台优势，在贷款规模、贷款利率、审批效率等方面给予相对贫困群众特惠倾斜。

　　（三）信息扶贫

　　坚持信息扶贫、网络先行，持续加大原贫困地区网络建设投入，不断完善农业农村信息基础设施，着力以数字技术赋能、引领原贫困地区产业发展。持续深化农业信息化和数字乡村建设，推进原贫困村电商帮扶，在全省建设电商服务站1217个，开展电商培训3599场、43789人次。大力推广普及信息进村入户、“互联网+智慧党建”、智慧农业、智慧校园、农业信息溯源等涉农平台应用，助力数字乡村建设。

　　五、建立解决相对贫困与乡村振兴的衔接机制

　　建立长短结合、标本兼治的解决相对贫困与乡村振兴统筹衔接机制，推动二者在理念、规划、产业等方面的有效衔接，推动在乡村振兴过程中逐步破解相对贫困难题。实现巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，要将建立解决相对贫困嵌入乡村振兴战略中，形成有效的衔接机制。

　　（一）创新体制机制，推进政策体系衔接

　　巩固相对贫困治理同乡村振兴有效衔接的根本和前提，是建立健全长短结合、标本兼治的统筹规划机制、风险应对机制、乡村治理的衔接机制和政策扶持措施。

　　1.留出政策接口和缓冲期

　　要保持扶贫政策的延续性和稳定性，采取逐步过渡的方式，在确保不因政策变动影响脱贫成效的同时，逐渐将脱贫攻坚转型为常态化的扶贫机制，健全缓解相对贫困、解决多维贫困、统筹城乡贫困的长效政策体系。目前，乡村振兴战略的制度框架、政策体系仍需要进一步构建和完善，通过系统梳理、科学评估，进而补充调整现有扶贫政策，将原先具有普遍性、长期性的政策强化升级，具有成效、需要适时调整的政策进一步调整，纳入乡村振兴政策体系框架。

　　2.扩大政策适用主体范围

　　把相对贫困治理纳入乡村振兴战略，是减少城乡贫富差距、实现乡村“生活富裕”的主要路径。乡村振兴需要通过扶贫长效机制的构建，持续关注已脱贫人口的返贫问题；通过构建原建档立卡贫困户与“边缘人口”同步攻坚、同步脱贫的格局，防止“边缘人口”因各种原因再次陷入贫困的问题；通过织密保障“兜底网”把各种符合政策的人员全部纳入社会救助兜底保障范围，做到应保尽保。

　　3.丰富现有政策内容

　　一是加强组织保障，推动脱贫攻坚领导小组及其办公室向乡村振兴领导小组及其办公室的平稳过渡。二是完善工作机制，持续完善“五级书记”齐抓共管机制，落实主体责任，强化政治担当；借鉴行业扶贫、专项扶贫、社会扶贫“三位一体”的经验，构建多元参与、通力合作的乡村振兴大协作大推进格局；推动脱贫攻坚一整套有效机制办法与乡村振兴有效衔接，完善决策议事机制、统筹协调机制、项目推进机制、事项跟踪办理机制、绩效考核评估机制。

　　（二）推动相对贫困治理与乡村振兴战略衔接的实践路径

　　1.推动工作体系衔接，“一张蓝图绘到底”

　　坚持延续在相对贫困治理的过程中以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局的工作体系，并拓展在实践探索中形成的系统长效的工作保障机制。围绕“两不愁、三保障”提高脱贫质量，有效减少返贫和防止新的贫困问题的发生。从思想层面到实践层面、从领导体系到政策执行队伍等方面不断强化，并在此基础上构建乡村振兴的工作体系框架，为实现两大战略衔接提供体系保障与方向指引。

　　2.工作方法衔接：从精准、特惠到共享、普惠

　　工作方法的衔接主要体现在：一是扩大政策支持对象的范围，逐渐从原贫困户、贫困村扩大到非贫困户、非贫困村，从对原贫困农户的支持扩大到对职业农民、家庭农场、合作社、龙头企业等新型经营主体的支持。二是强化政策保障的力度，对主导产业的支持从生产的种养环节逐渐转移到加工、销售、品牌建立、产业融合等环节；对农户发展的资金支持从以财政资金支持为主逐渐转移到金融资金和工商资本支持为主。

　　3.工作内容衔接：从精准扶贫到全面发展

　　相对贫困治理与乡村振兴工作内容方面的衔接主要体现在从精准扶贫到全面发展：一方面，要坚持相对贫困治理举措的转移与接续，确保脱贫人口不再返贫；另一方面，以乡村振兴为契机，坚持精准的原则，重视解决相对贫困问题，实现“三农”方方面面的实践探索。

　　4.工作主体衔接：从贫困人口到全体农民

　　“人”是相对贫困治理与乡村振兴战略的重要工作主体。要实现相对贫困治理与乡村振兴战略的衔接，在工作主体方面要从关注原贫困人口转向关注全体农民，调动全体农民参与的主动性，增强全体农民发展的能力建设以及创新全体农民参与的方式。乡村振兴以实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”为总要求，确保已经摆脱绝对贫困的人口不再返贫，同时开启相对贫困治理的新阶段，并最终实现全体农村人口的共同富裕。

　　河南作为农业大省、人口大省，是现代中国发展的缩影。河南省顺应时代发展要求，立足省情阶段变化，用创新的理念、改革的办法破解“三农”难题，探索走出不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的“四化”同步发展的成功路径，实现农业发展由传统农业向现代农业转型的重大跨越。在全面建设社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标的新征程中，古老厚重的中原大地必将迎来新的历史机遇，必将走出具有河南特色的相对贫困治理之路，打造中原特色鲜明的现代版“富春山居图”。

　　【作者：赵志勋 单位：平顶山学院马克思主义学院 本文系2020年河南省哲学社会科学规划年度项目：“河南建立相对贫困的长效机制研究”（2020BZZ009）阶段性成果】

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