关于健全地方性法规动态清理工作制度的思考

　　我国是一个统一的、多民族的单一制国家，维护国家法治统一至关重要。随着国家法律体系的不断完善和地方立法工作的深入发展，地方性法规不仅要做好加法，还要做好减法。笔者认为，为维护国家法治统一和权威,以法律、行政法规立改废等为动因，及时对现行有效的相关地方性法规进行梳理、分析、评估，并提出修改或者废止法规建议，即开展地方性法规动态清理，非常的重要和必要。

　　实践中，我国各级有立法权的机关既开展有全面清理，也开展有专项清理，其中绝大多数都属于事后清理和不定期清理。首先，是集中清理。最早在1996年，各地根据全国人大常委会的部署和贯彻落实行政处罚法的要求，集中清理了地方性法规中与行政处罚法的规定不相适应的条款；在2001年我国加入世贸组织后，为履行入世的承诺，对现行的法律法规进行了大规模清理，大规模开展法律法规清理修订工作，中央清理法律法规和部门规章2300多件，地方清理地方性政策法规19万多件；在2009年，为实现到“2010年形成中国特色社会主义法律体系”的目标，全国人大常委会通过关于废止部分法律的决定和关于修改部分法律的决定。此次清理除了废止或者修改了一系列法律、决定以及行政法规外，还废止地方性法规455件，修改地方性法规1417件。其次，是专项清理。专项清理一般是在全国人大及其常委会通过新法或者开展执法检查后组织开展。比如，2018年，十三届全国人大常委会听取审议大气污染防治法执法检查报告，作出《全国人民代表大会常务委员会关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》，督促各地方人大常委会共修改514件、废止83件地方性法规；又如，2020年，民法典出台后，全国人大常委会组织开展民法典涉及领域规范性文件集中清理工作和专项审查工作，并于2021年对民法典专项清理后续工作进行跟踪督促。近年来,全国人大常委会还就食品药品安全、野生动物保护、优化营商环境、行政处罚法、长江保护法、人口与计划生育等多个领域也组织开展了专项审查和法规清理。

　　全国人大及其常委会在制定新法的同时一并考虑相应修改与之不协调、不适应改革需要的其他法律中的个别条款。用这种“打包”的方式统筹修改有关法律，避免了因专门进行集中清理不及时，致使有关法律长期得不到修改而产生法律冲突，统筹修改机制取得较好效果；甘肃、江西等地人大常委会也先后出台法规清理工作规范或者规定，对法规清理的部门工作分工、清理标准和方式等作出规定，建立起法规清理常态化机制。通过各级各有关方面的长期不懈努力，基本上避免和纠正了地方立法与上位法不一致、相抵触等问题，维护了国家法治统一。究其经验，主要是紧紧抓住了以下关键：

　　一是坚持党对立法工作的领导。将党中央和本地党委的决策部署作为立法工作的中心，建立健全党领导立法工作机制，对立法规划、立法计划、涉及重大体制和重大政策调整的“立、改、废”立法事项，由常委会党组织报告当地党委讨论决定。二是坚持发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。不断完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，通过加强人大对清理工作的统筹安排、牵头协调，有力组织各有关方面严格依照法定权限和法定程序，有条不紊地推进清理工作。三是坚持维护法制统一。按照宪法关于国家法制统一的原则，确保法规清理合宪合法，在“上下”“左右”以及“新旧”多个维度，与其他法律规范保持协调一致。同时，坚持法治建设与改革发展决策紧密衔接，坚持改革创新决策与立法决策相统一。四是坚持在法规清理中充分践行和体现全过程人民民主。在法规清理中特别注重密切联系人民群众，不断畅通人民权益表达渠道和参与过程，完善法规清理机制和立法工作程序，确保法规清理工作更好地体现民情、汇聚民意、集中民智。

　　党的十八大以来，有立法权的各级地方人大及其常委会在法规清理工作上不断取得新成果，但大多是在全国人大常委会的要求和推动下进行的，也还存在认识不到位、制度机制不健全、队伍能力不足等问题。因此，提出以下对策建议：

　　一、充分认识法规清理的重要意义。习近平总书记指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题”。新修订的立法法第一百一十六条规定：“对法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章和其他规范性文件，制定机关根据维护法制统一的原则和改革发展的需要进行清理。”要不断深入学习习近平法治思想和习近平总书记关于立法工作的重要指示要求，切实贯彻落实好立法法，从维护社会主义法制统一、维护最广大人民群众根本利益的政治高度，充分认识法规清理工作的重要性和紧迫性，有效避免地方立法存在地方保护主义、部门利益倾向，维护上位法的权威。

　　二、进一步健全法规清理工作机制。一是明确清理指导原则。坚持“谁起草、谁清理，谁实施、谁清理”的原则，压实清理责任，确保清理主体清楚、清理效果明显。二是明确清理牵头主体。因清理工作涉及的单位和部门较多，在清理过程应当明确牵头主体，参照全国人大常委会做法，由省人大常委会法工委专门处室根据实际情况定期或不定期牵头，推动、协调、统筹清理工作的有序开展。三是明确清理程序和方式。根据省人大常委会法工委的工作提示，各清理部门及时制定法规清理方案，并提出清理报告，省人大常委会法工委收到清理报告和清理审核意见后，及时研究评估，提出综合意见，提交常委会主任会议研究。根据研究，主任会议作出或保留、或修改、或废止的意见，由原提案部门依法按立法程序执行。四是明确启动清理的情形。限定在上级有要求、与上位法相抵触或者上位法有变化、国家重大政策出现变化，以及发现不适应经济社会发展等情况内。五是明确清理报告的内容。清理报告应当包括法规实施和清理工作的基本情况，是否存在相抵触情形，以及修改或者废止建议等。六是强化清理工作责任。对不按期完成清理工作的部门，由省人大常委会法工委予以提醒。提醒后仍未开展清理的，由清理部门主要负责人向省人大常委会作出说明。?

　　三、进一步完善“打包式立法”模式。在制定或修改相关法律时，凡有可能引发立法抵触等问题，应尽量对关联法规以“一揽子打包”的方式统一修改，可以降低立法成本，提高审议效率，解决立法不衔接、立法滞后等问题。这也可以助推法规清理的常态化，使每次立法行为都附随相应的法律清理，即时消除法律之间的不协调、不一致等问题。

　　四、明确对配套法规等的制度要求。在确定立法项目、起草法律草案时，要统筹安排制定配套法规，督促国务院和有关方面抓紧制定与法律配套的相关行政法规，力争与法律同步实施，个别不能同步的也要抓紧出台，以保障法律的有效实施。同时，督促和指导有关方面进一步做好行政法规、地方性法规的清理工作。

　　五、积极探索创新地方人大立法工作机制。法治建设是一项系统工程，有立法权的地方人大在中国特色社会主义法律体系的建设中扮演着不可或缺的重要角色。特别是在国家新法颁布与地方旧法修订前的准备期，如何实现及时有效衔接？如何通过法定程序使党的政策、中央精神、国家法律落地生根，解决好法治通达群众、通达基层的“最后一公里”问题？都是值得我们认真思考研究、积极实践探索的大文章。一是探索建立贯彻实施国家法律法规专题推进会机制，由人大牵头召开有关方面参加的贯彻实施国家法律法规专题推进会，共同提出贯彻落实意见，形成会议纪要，并进一步抓好宣传贯彻落实。二是探索建立地方法规暂停实施机制。参照国家作出在深圳等地暂时调整实施有关法律法规规定的决定的做法，由有立法权的地方人大对自己通过的法规进行暂时调整实施。

　　六、加强立法工作队伍建设。一是积极争取重视和支持，不断加强立法工作队伍建设，配齐配强备案审查工作人员，积极推进省人大立法研究机构建设，确保专人专职负责法规清理工作；二是充分发挥好各级人大代表、省人大咨询专家库、立法专家库，以及人大干部培训中心等宝贵资源，充分利用好“外脑”力量；三是加强同高校、研究机构的合作机制，邀请法学生、教师、专家等深度参与法规清理工作，充实立法力量。

　　目前，法规清理工作在提高立法质量，发展全过程人民民主、提升国家治理效能等方面作用的日益彰显，也亟待健全法规动态清理工作制度，以促进制定机关提高法规制定水平、提供有效制度供给。要从多方面健全法规清理的动态长效机制，特别是细化法规清理工作与立法评估、备案审查、执法检查等工作的衔接机制，确保及时有效启动清理工作程序,提高法规清理的常态化、制度化、规范化水平，保证党中央令行禁止，保障宪法法律实施，保护公民合法权益，维护国家法治统一。（作者：省人大常委会法工委法规一处?谢俊）