我国未成年人保护立法的重大发展及完善路径
林琳
2021年注定将是中国发展进程中的一个鲜明坐标，中国共产党迎来了建党100周年。百年恰是 风华正茂，迈向新征程的中国共产党举世瞩目， 全面建设社会主义现代化国家新征程由此开启。“少年强则国强”，当我们怀中拥有孩子时，未来就在我们手中。未成年人的奋斗和传承，决定了一个国家未来的强大和安定，未成年人权益的保护力度，决定了一个国家未来的发展和命运。中国共产党几代领导人，都高度重视未成年人成长发展和权益保护工作。习近平总书记深刻指出，“培养好少年儿童是一项战略任务，事关长远”；“孩子们成长得更好，是我们最大的心愿。党和政府要始终关心各族少年儿童，努力为他们学习成长创造更好的条件”。习近平总书记还要求“全社会都要了解少年儿童、尊重少年儿童、关心少年儿童、服务少年儿童，为少年儿童提供良好社会环境”。这些新时代的重要论述都表明了以习近平同志为核心的党中央尊重未成年人主体地位的价值理念和履行未成年人保护国家责任的坚定立场。
一、我国未成年人保护立法的重大发展
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央全面推进依法治国，未成年人保护工作其重要内容之一。党中央对完善未成年人保护相关法律制度提出了明确要求，全国人大常委会经过反复论证研讨，充分听取社会各界意见，认真履职尽责，回应社会关切，注重协调统一，先后修订通过了多部未成年人保护的专门法和部门法中的相关条款，不断强化对未成年人基本权利的保障力度。《刑事诉讼法》专章确立了“未成年人特别程序”、《民法典》完善了国家监护责任、修订后《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》也均于2021年6月1日正式实施，体现了未成年人事务国家治理能力现代化、法治化水平的提升，迎来了未成年人保护工作的新局面。
(一)正式确立最有利于未成年人原则
2021年6月1日正式实施的《未成年人保护法》，标志着我国未成年人保护工作进入了一个新的历史阶段，其中最显著的亮点就是在总则确立了最有利于未成年人原则，该原则是未成年人法律制度的核心，也是我国未成年人保护立法的基石。最有利于未成年人原则可以说是儿童利益最大化理念在中国未成年人保护立法的具体体现和本土表述，二者的内核一致。1989年《儿童权利公约》规定，任何机构包括福利、司法、行政等机构对儿童做出的行动，都应该首要考虑儿童最大利益。公约没有明确什么是最大利益，但规定实现儿童最大利益但手段和方法应该多元，应当既考虑对儿童当前的保护，又考虑对儿童长远的保护。世界各国和地区的立法都将儿童利益最大化理念融入其中。
最有利于未成年人原则贯穿于修改后未保法的各个方面，为未成年人保护司法实践提供指引。该原则要求处理未成年人案件和事项时，以未成年人利益作为最大考量因素，包含了处理未成年人事项对其进行特殊和优先保护、尊重其人格尊严、保护隐私权和个人信息、适应未成年人身心健康发展的规律和特点、听取未成年人的意见、保护与教育相结合等内在要求。如司法机关应当充分、全面考虑维护未成年人利益的需要，最大限度降低司法活动给他们带来的不利影响，帮助他们尽早回归正常生活、学习和工作。
这是我国立法首次明确最有利于未成年人原则，在践行过程中，还必须注意两点：一是在履行国家责任的过程中重视尊重未成年人主体地位。无论是世界范围内的儿童利益最大化原则，还是我国最有利于未成年人原则，都天然强调在保护未成年人权益中的国家责任承担，这种国家责任包括建立儿童侵害报告制度、加强司法机关与行政机关合作、建立社会支持体系等，均是国家和社会承担保护未成年人权益责任的具体体现。但同时，不能忽视未成年人参与的主体地位，不能剥夺未成年人意见表达的合法权利，如未成年人被害人和证人出庭的特别规定、未成年人司法中对其个人选择和表达权的维护等。二是不能片面地把最有利于未成年人原则解释为对未成年人的一味轻缓宽松处理。该原则的确立和践行目的不是为了减轻免除未成年人的刑事责任，而是通过一系列实体和程序机制，帮助未成年人更好地适应社会，接受教育矫治，促进其尽快回归社会，开展正常学习生活。
(二)注重未成年人法律之间的协调发展
近年来，我国未成年人保护立法取得重大发展和进步，特别是2020年，《民法典》出台、《刑法修正案(十一)》颁布，《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》先后修订完成，开启了未成年人保护的新篇章。在这些重要法律在修改过程中，全国人大常委会特别注重保持协调性和统一性，保证不同法律之间的呼应和衔接。
《民法典》与《未成年人保护法》均贯穿了最有利于未成年人原则。在民法典中，该原则主要体现在监护、收养和离婚后未成年子女的抚养等法律规范中，具体包括最有利于被监护人原则、最有利于被收养人原则和最有利于未成年子女原则等，同时，《民法典》还对未成年人保护的国家责任进行了确立，这些规定都与《未成年人保护法》紧密衔接。
《刑法修正案(十一)》对法定最低刑事责任年龄的规定作了个别下调。《预防未成年人犯罪法》对接《刑法修正案(十一)》的内容，将原《刑法》和《预防未成年人犯罪法》中规定的收容教养措施改为专门矫治教育，并将未成年人实施刑法规定的行为、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的，纳入严重不良行为的范畴，规定可以对其进行专门矫治教育。
《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》作为未成年人保护立法体系中的两部基础法律，是姊妹篇的关系，其中《未成年人保护法》侧重为未成年人健康成长创造良好社会环境，给予最大限度的保护和保障；《预防未成年人犯罪法》侧重违法犯罪预防，设计多种干预措施和干预层级，通过教育矫治等方法预防未成年人违法犯罪，对已有不良倾向的未成年人通过尽早干预，促其走上健康发展道路。两部法律于2020年先后修订，并于2021年6月同时施行。在修改过程中，全国人大常委会始终考虑两法的协调与对接，在《预防未成年人犯罪法》修订过程中，还特别关注了其与《刑法》《刑事诉讼法》《治安管处罚法》等相关法律的关系，努力织密未成年人健康成长的法治保护网，使未成年人保护的法律体系更为严密。
(三)明确未成年人保护主体的责任边界
未成年人保护和犯罪预防工作的责任主体和责任分配等问题，始终是我国未成年人保护立法工作关注的重点，也是实践中影响未成年人法治事业发展和成效的重要因素。在《民法典》和《未成年人保护法》等新法中，理顺了未成年人保护过程中家庭与国家的责任边界，在监护人责任部分，明确了其10项监护职责和禁止行为，并 对监护人的委托监护提出了法定要求，在国家责任部分，阐明了国家法定的义务是监督监护人履行监护职责，并在公共服务体系中加入了家庭教育指导的内容，明确提出了国家临时监护和长期监护的适用范围，首次将留守未成年人和困境未成年人关爱帮扶纳入到法律框架中。在《预防未成年人犯罪法》中，也针对权责不明的问题，进一步细化了政府部门、司法机关、行政机关和社会团体等在预防未成年人犯罪中的分工和职责，重视吸收和建立社会工作服务机构参与未成年人犯罪预防和矫治工作，并在法律责任一章规定了更明确的法律后果。
(四)与时俱进增设未成年人网络保护
新修订的《未成年人保护法》增设“网络保护”专章，开启了未成年人网络保护的新篇章。传统的未成年人保护以国家、社会、家庭、学校等责任主体的维度进行保护设计，而网络的快速发展和对生活的侵入打破了这一责任主体的划分，虚拟世界产生的网络沉迷、个人信息泄漏、儿童数据滥用等问题给未成年人网络保护提出巨大挑战。对此，《未成年人保护法》专章对未成年人网络保护的理念、网络环境和个人信息管理与保护、成瘾预防等作出规范，规范政府、学校、家、庭网络产品和服务提供者的责任，创新提出网络素养教育，并将未成年人个人信息同意年龄规定为14周岁，将未成年人父母或监护人作为网络保护第一责任人，在吸纳以往未成年人网络保护实践经验的同时，也创设性的设计了一系列法律制度，填补立法空白，力图实现对未成年人从线上到线下的全方位保护。
(五)初步建立预防未成年人犯罪分级干预体系
从世界经验来看，虽然不同国家和地区的刑事责任年龄起点有所差异，但对低于刑事责任年龄的未成年人罪错行为，均需要建立科学的分级处遇措施，用以预防和治理未成年人犯罪。新修订的《预防未成年人犯罪法》充分总结了实践中的经验做法，针对当前未成年人犯罪的新特点，以及社会公众关切的热点问题作出立法回应，我国立法上首次体系性地构建罪错未成年人分级干预体系，对我国未成年人保护立法发展史上具有重要意义。新法重新界定了不良行为和严重不良行为，完善了分级干预、教育矫治等一系列制度措施，将罪错未成年人分级干预分成四个层级：一是由父母和学校管教有不良行为的未成年人，二是由公安机关为主、父母与学校为辅干预有严重不良行为的未成年人，三是送专门学校矫治有严重不良行为且情节恶劣或拒不配合的未成年人，四是由公检法和司法行政机关按照法律规定矫治涉嫌犯罪进入刑事司法程序的未成年人，切实为未成年人健康成长保驾护航。
二、我国未成年人保护法律体系仍需关注的问题
实践证明，未成年人保护相关法律法规的制定和实施在增强全社会未成年人保护意识、保护未成年人合法权益、促进未成年人健康成长等方面发挥了积极而又重要的作用。与此同时，这一法律体系也仍然不够完备，存在着需要完善细化的问题，主要表现为：
(一)法律之间协调性有待进一步统一
虽然本轮修法过程中涉及内容充分考虑了内在协调统一，《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》业已修改完成，但我国的未成年人法律体系尚未完全建立，仍需进一步通过立法完善。在未成年人法律体系中，至少应当有未成年人福利法、未成年人人保护法和未成年人司法法等法律制度，三者缺一不可。域外成熟的少年法律保护体系也均涵盖了上述法律。未成年人司法制度是未成年人法律体系中的重要一部分，应当是一套综合性的法律制度，需要一个专门的解决方案，而不是仅仅局限于刑事司法，也不应继续停留在成年人司法的例外规定层面。未成年人司法绝不是我国刑事司法中对未成年人具有惩罚性质部分，而应作为专门法、特别法，纳入下一步未成年人保护立法规划中重点谋划。
此外，域外的立法实践表明，仅依靠未成年人专门立法的一部或几部，是不可能解决所有未成年人保护问题的。因为专门立法不能穷尽所有事项，其他部门法中必须有针对未成年人的专门规定予以补充完善。目前我国的法律体系中，各个部门法中也确实有许多关于未成年人权益保护的重要规范分散其中，但这些条款主要依附于成年人本位理念，对未成年人身心特点没有给予充分考虑和完全体现。另外，鉴于法律制定之时的立法理念和认识不到位，这些规定在内在逻辑上不仅没有完全统一，甚至还有彼此冲突的情况，且大都在各个部门法中自成一体，缺乏统领，有些尚未充分体现最有利于未成年人原则，需要在修法时进一步协调统一。如我国《刑法修正案(八)》和《刑事诉讼法》分别规定了免除前科报告义务和未成年人犯罪记录封存制度，但因为其他法律中限制就业资格以及我国公开判决等规定，使这一制度在实践中作用发挥有限，犯罪记录仍是涉罪未成年人回归社会的一大障碍。
(二)重要制度缺失有待进一步填补
本次《预防未成年人犯罪法》修订中，争议最大的问题是对已经触犯刑法但未达刑事责任年龄的未成年人不予刑事处罚后如何处置和干预的问题。《刑法修正案(十一)》降低刑事责任龄并废除收容教养制度后，这一问题如何解决又尤显重要。具体到《预防未成年人犯罪法》建立的分级干预体系中，就是要考虑是否对不予刑事处罚的未成年人是否作为独立的分级干预一级，设计具有针对性的干预措施加以预防。不予刑事处罚行为的社会危害性重于其他严重不良行为，因此教育矫治的难度也更大，对其进行干预的措施的针对性、专业性和体系性要求都更高，难度也更大，这一点是不容置疑的。因此，从避免交叉感染、确保干预效果的角度出发，应当将不予刑事处罚行为单独作为一级干预对象更为科学合理，其具体程序设计、干预措施、干预场所、限制人身自由程度和教育矫治内容等都应区别于一般严重不良行为。但遗憾的是，目前的制度设计中，没有对此作出单独规定，有待实践的进一步探索和细则予以补充细化。
此外，修订后《预防未成年人犯罪法》对专门矫治教育的预防措施规定的较为宏观，要求在专门学校的专门场所采取闭环式管理，这一规定存在着不够精细化的问题：在干预方式上，明确的干预措施中送专门学校已是最高级别干预，专门矫治教育的一系列问题尚未明确。最为突出的问题是专门矫治教育的适用条件和范围，前述因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的触法行为，是否直接对接专门矫治教育？如何落实“必要的时候”这一实用前提？如何理解专门矫治教育的场所实行闭环管理，是否意味着限制和剥夺未成年人自由？公安和司法行政部门如何开展专门矫治教育？这些问题尚不明确，使目前的分级干预体系中缺乏收容性质的干预制度，存在缺口。
(三)部分规定可操作性有待进一步增强
《预防未成年人犯罪法》突出强调了专门教育和专门学校建设，力图解决专门学校适用的立法依据、程序设计、适用对象和社会支持等问题，具有前瞻性和进步性，但仍有一些问题需要细化以增强可操作性。《预防未成年人犯罪法》明确了专门教育指导委员会的组成及其职能，但这种由多元主体组成的机构，涉及多个政府部门、司法机关和社会组织，对其自身宏观统筹指导和内部多部门协调要求极高，且直接影响专门教育的适用和效果。首先在个案评估环节，规定由专门教育指导委员会承担个案评估职能，但个案的特殊性要求以了解未成年人和案件情况为基础，个别化和针对性是个案评估的核心，一般由案件承办人员和社会调查员通过大量工作来完成，而专门教育指导委员会作为一个组成复杂的组织，如果是在听取承办人和专业人员的报告的基础上集体做出评估决定，是否有违亲历性和影响评估效率，值得商榷。同时，《刑法修正案(十一)》降低刑事责任年龄适用的案件类型，可能天然适用专门矫治教育措施，而无需再次评估，这些都需要进一步细化规范。
其次在专门教育的决定环节，法律规定教育民政部门与公安机关会同决定，也就是说，教育民政部门牵头，公安机关参与共同决定送专门学校。但司法实践中，公安机关往往最先接触不良未成年人，对其行为严重程度和流动、辍学、监护缺失等情况了解最清晰，对这类未成年人，可能公安机关发现后承担牵头决定职责更为适宜。
第三，为使专门教育作用发挥更为充分，未来仍可考虑将进入司法程序后，作出不起诉或因犯罪情节轻微免予刑事处罚的未成年入，可以对接到预防未成年人犯罪法规定的专门教育或专门教育矫治措施，司法机关对涉罪未成年人的观护实践经验表明，专门学校在观护中已经发挥了很好的作用，本次预防未成年人犯罪法没有明确予以规定，可能会使司法机关探索将涉罪未成人送专门学校进行观护帮教于法无据，受到限制。
三、我国未成年人保护立法的完善建议
法律是治国之重器，良法是善治之前提。要进一步完善我国未成年人法律体系，必须抓住提高立法质量这个关键，坚持立改废释并举，处理好未成年人法律与成年人法律的关系、未成年人专门立法与其他部门法的关系、我国国情与国际条约的关系，增强我国未成年人法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。
(一)保障未成年人保护立法回应现实需求
法律具有稳定性和延续性，同时其生命力在于实施。我国未成年人保护立法要有用有效，必须始终立足解决未成年人保护工作实践中面临的棘手问题，回应现实需要。进一步完善我国的未成年人法律体系，仍然要从实际出发，细化有关规定、填补制度欠缺、增强可操作性，保障权利义务责任相一致、实体与程序相匹配。在解决现实问题和总结实践经验中，始终要统筹未成年人保护工作所涉及的多个责任主体和多种社会领域。需要针对性地查漏补缺，消除法律盲区，填补制度空白，避免出现“木桶效应”。同时在新 法实施后一段时间内，及时将一些实践有益经验做法及时总结上升为立法。
(二)构建协调一致的未成年人保护法律体系
构建与完善我国未成年人法律体系是一个日益推进的过程，不可能一蹴而就、一劳永逸。我国未成年人法律体系的立法思路是，立足国情，充分考虑经济社会发展阶段，以及我国未成年人现状中独有的问题，在此基础上，履行和落实《儿童权利公约》的内容，并借鉴吸纳域外少年司法中具有共通普遍性的制度和实践经验。我国未成年人法律体系的立法规划，应当一方面推进未成年人专门立法的体系建设，加强其结构布局的科学准确性，另一方面正视当前部门法中有关未成年人规定存在的依附成年人法律制度的问题，以建立相对独立的未成年人法律体系为目标进行立法设计。
从内容上看，未来我国未成年人保护法律体系至少应包括未成年人福利未成年人保护和未成年人司法三项制度。未成年人健康成长的社会环境，依赖适度普惠性的未成年人福利制度，它为未成年人的生活、学习、身心健康提供必要的物质基础。而未成年人保护制度，旨在弥补福利政策无法填补的空白和无法解决的问题，如监护缺失、贫困救济等。未成年人司法制度是最后的保障手段和保护措施，针对个案中对进入司法程序的未成年人提供特殊司法干预、保护、教育和矫治等。
从结构上看，我国未成年人法律体系因该以《宪法》为根本依据，在《未成年人保护法》统领下，形成以《预防未成年人犯罪法》、《未成年人司法法》、《家庭教育法》、《未成年人福利法》等专门立法为支撑，以部门法中未成年人的特殊章节或条款为重要来源，以行政法规、部门规章、司法解释、地方性法规等规范性法律文件为细化配套规定的法律体系格局。
(三)建立完善独立的未成年人司法制度
如前所述，我国未成年人保护立法是一项系统性的庞大工程，其中应当形成综合、专门而独立的未成年人司法制度。确立我国未成年人司法制度，应当在坚持最有利于未成年人原则的基础上，贯彻综合保护原则、比例原则、专门保护等原则；认真总结我国未成年人司法实践经验和问题，对接国际少年司法规则中的重要制度(如社会调查制度、司法转处制度等)，进一步改革附条件不起诉、犯罪记录封存、合适成年人到场等现有未成年人司法机制；分别针对罪错未成年人、未成年被害人系统建构包含保护处分措施、临时性保护措施，并逐步从刑事领域项民事行政利于扩展，实现对未成年人的综合司法保护，构建国家责任为主导，多元化主体共同参与的中国特色未成年人司法制度。
具体来说，针对罪错未成年人，继续完善处遇体系，吸收借鉴域外有益经验，建立包括训诫、管教、督促、专门教育、专门矫治教育等保护处分措施的罪错未成年人分级处遇体系；针对未成年被害人，完善对其的救助和保护，增设紧急带离、人身保护令等临时性保护措施。完善“一站式”询问未成年被害人和未成年被害人出庭保护的人性化制度设计，增加对未成年被害人的精神损害赔偿规定。同时在预防侵害未成年人犯罪方面，建立发现、报告制度，增设从业查询和禁止制度；逐步从刑事司法领域扩展到运用民事行政法律制度和诉讼程序保护未成年人合法权益。提高未成年人诉讼能力，完善代为起诉和支持起诉制度，并建立临时诉讼代理人或监护人制度。
(四)细化专门教育措施增强可操作性
专门教育措施作为修改后《预防未成年人犯罪法》中明确的专门矫治教育措施，应当充分在个案中用足用好。为更好地发挥作用，有必要进一步予以细化。如在案件评估环节，为使专门教育指导委员会的职能与个案评估工作的要求相符，可以考虑成立工作小组代表专门教育指导委员会开展评估工作，该小组由专门教育指导委员会中相对熟悉相关工作的成员组成，工作形式可以较为灵活，或者为了保证评估科学准确性，也可以设置承办人和专业人员提供评估实体内容，再由专门教育指导委员会进行形式审查的程序。
在适用专门教育的决定环节，为了避免实践中因为决定主体权责不明导致程序启动难、送交难，可以在实施细则中进一步明确教育民政部门和公安机关的具体分工和职能，特别是对于公安机关在办案件过程中发现的需要送专门学校的未成年人，应当赋予公安机关提出、启动和主导的职能。
此外，专门学校在教育资源方面的优势对教育矫治和预防再犯无疑有巨大作用，同时还能解决安置监督考察阶段未成年人的问题，因此对于附条件不起诉和不予刑事处罚的未成年人，也应当区分适用专教育或者专门矫治教育措施。虽然《预防未成年人犯罪法》对此没有明确规定，但同样也没有禁止，实践中仍然可以采取这种方式实现专门学校在预防重新犯罪方面的辐射作用。除此之外，还可以利用专门学校为服刑未成年人提供教育，为不良未成年人提供体验学习场所，或者成为亲职教育、一般学校的法制教育基地等，这些尝试有助于发挥专门教育的更大作用，可以在《未成年人司法法》的制定中予以明确。
我国未成年人保护立法的重大发展和进步，开启了我国未成年人保护的新篇章，具有划时代的历史意义。而我国独立的未成年人法律体系的建立仍在路上，面对百年未有之大变局，伴随着中国特色社会主义进入新时代而迎来新的发展阶段，在全面推进依法治国的历史进程中，要求我们系统构建中国特色未成年人法律制度，为新时代未成年人权益提供全方位保护，为未成年人发展提供立体化支撑。