适应新时代！《国土空间规划》出版

时间：2023-08-11

　　———国土空间规划为何? 人类进入21 世纪，各国国土空间都面临着更加复杂困难的未来。从全球范围来看，人类的生态足迹已超过了全球生态承载力的35％，40 年来全球生物多样性下降近30％。中国面临更加严峻的国土空间压力，荒漠化国土面积占27％左右，沙化国土面积占18％左右，水土流失面积占31％左右，20％左右的耕地受到污染。与20 世纪50 年代相比，人均国土生存空间被压缩到原来的1/5。可是，人多地少的基本国情将长期存在，资源刚性约束的态势将长期存在，各行各业各地竞相用地的矛盾依然突出，掠夺式开发致生态保护压力未见减轻，空间结构失衡难以在短期内消解。因此，①如何统一行使所有国土空间用途管制，切实保障国家安全，包括食物安全、生态安全、经济安全、文化安全和地缘安全；②如何建立新式的个人、企业和社会之间的国土空间联系，改进生态、景观和文化价值的地区管理和连接，以形成国土凝聚力确保国家和区域的全球竞争力；③如何助力解决人们对美好生活向往中还存在的不平衡不充分问题，不是以“鸟瞰” 的角度而是以“人瞰” 的视角来分析理解国土空间，打造城乡人性化的基本空间单元，加快形成推动绿色发展方式和生活方式的空间布局体系，塑造人文品质的社区时代；④如何降低土地利用的负外部性，寻找人与自然共生的新路径，建设山水林田湖草生命共同体，创造一种包容、健康和可持续的空间生态，将振兴经济、城乡均衡发展、确保国土安全、修复大都市、向世界开放国土、建设美丽国土、地缘政治、海洋开发、区域协作、文化传承等纳入国土空间规划，以确保未来的发展能力和人们得以平等共享美好生活。所有这些既是国土空间规划的历史责任和时代担当，也是国土空间规划需要解决的重大基础命题。

　　———国土空间规划如何? 国土空间规划不只是一个工具或某种技术手段，它是一种人类活动的组织哲学。如何面向世界、面向未来和面向现代化，如何适应新时代全面生态化、新型全球化、深度智能化、网络一体化、深度人本化和治理现代化的趋势，如何制定具有前瞻性、科学性和可实施性的国土空间规划，都需要全新的思维、逻辑、制度和技术模式。一是要谨记遵循国土空间发展的基本规律，遵循文明兴亡的宇宙法则，重构国土空间规划的理论架构，按照能量移动法则、能量守恒法则和熵法则的综合作用，保护好生态安全、食物安全和文化安全，筑牢国家可持续发展的基石。正如奥利弗·克伦威尔认为的那样: 人绝不可能攀登得比他并不知道要去的地方高。任何缺乏理论逻辑、理论高度和理论支撑的国土空间规划，都可能会导致“规划失误” 或陷入“规划折腾”。二是要不忘国土空间规划的初心和使命，始终站位整体发展和人的需要，聚焦国土空间关键问题，着力围绕战略引领、底线控制、全域统筹、补齐短板、激活要素和监管实施，重构国土空间规划新体系。三是要转变国土空间规划的基本范式，从静态平衡到动态竞争，从目标导向到底线优先，从简单系统到复杂系统，从传统技术到跨界技术，将目标、动能、形态、方式、格局、制度、权益、网络置于新国土时空范畴下进行系统整合。过去的规划往往只重视空间，而忽视时间，这是因为受经典科学的影响，视空间系统为静态、线性并趋向均衡。这种割裂时空的范式，必然导致规划难以解决复杂的现实问题。四是要创新国土空间规划治理之道，包括创新国土空间用途管制制度，创新央地委托代理关系，创新部门分工协作关系，创新规划监管运作模式，创新空间规划法律体系，创新财政金融激励机制，创新政府与市场的关系，创新集权与分权的关系等。在未来很长的时期内，空间规模、空间结构、空间品质、空间流动、空间安全、空间权益等，都将面临不确定性的新挑战。国土空间规划不仅要关注技术，更要关注机制，从关注国土空间资源和要素的统筹配置，到关注国土空间资源和要素市场交易方式的谋划，以及关注如何解决规划中“狐狸看守鸡圈” 的悖论，从而建立起国土空间规划实施监测、评估和预警体系，引领和支撑“中华民族伟大复兴” 目标的实现。

　　国土空间规划，是一门复杂的、综合的、实用的横断科学，也是一个广泛的、动态的、有趣的研究和反思领域。与其说国土空间规划是“跨学科” 和“多学科” 的研究，其实只是底限，事实上它更是多学科的集成创新和概念开发，这种无比的复杂性从很多角度来看都令人望而生畏。作者之所以不顾学识的浅薄和功力的缺乏撰写此书，更多的是兴趣使然，一种隐藏在精神结构深层的“国土” 情结冲动，或者也可以说是一种“走进去” 的奢望，试图能成为参与者和体验者。全书撰写分工如下: 第一章，吴次芳、叶艳妹；第二章，吴次芳；第三章，岳文泽、吴次芳；第四章，吴次芳、岳文泽；第五章，叶艳妹、吴次芳；第六章，吴宇哲、吴次芳；第七章，叶艳妹、吴次芳；第八章，岳文泽、吴次芳；第九章，吴次芳、吴宇哲；第十章，吴次芳、叶艳妹；第十一章，吴次芳；谷玮、姚岚、王梦婧、卢德彬、陈阳、林耀奔、陈莎、单立萍等参与了个别章节的初稿和专栏撰写工作。全书由吴次芳撰写大纲，并负责统稿和定稿。

　　本书撰写过程中，除几位作者通力合作外，许多专家和领导亦贡献良多。自然资源部、中国土地勘测规划院和有关空间规划试点地区为本书撰写提供了大量政策文件、学术研讨、试点经验总结等资料。庄少勤、刘国洪、张兵、孙雪东、黄金锋、谢海霞、李枫、田春华等领导为本书撰写提供了大量具体的指导；在与李晓江、孙施文、赵燕菁、董祚继、林坚、郝晋珉、张晓玲、贾克敬、田志强等教授(研究员)的交流研讨中，获益和启发良多。书中所参阅文献的几百位国内外专家学者，为本书撰写提供了重要的思想启迪和坚实的思想支撑，在此表示诚挚的谢意! 撰写中可能会有疏漏的文献，尽请专家学者谅解和包容。

　　本书还是未尽之作。这一方面是由于国土空间规划在中国尚属新的事物，理论和实践的探索都正在路上，一切均未臻于定型；另一方面是由于作者认知能力、学术水平和思想智慧有限，需要继续学习和不断体验。由此本书自然会存在不少缺憾，作者真诚地欢迎来自各方的意见与建议，并期望与同行诸君共同携手深化研究、走向成熟。

　　吴次芳

　　2018 年10 月

　　目　　录

　　前　言

　　第一章　国土空间规划的核心概念 //1//

　　第一节　空间和外部性 //1//

　　一、空间和空间结构 //1//

　　二、尺度、区位和布局 //3//

　　三、资源和自然资源 //6//

　　四、外部性及其分类 //8//

　　第二节　时间和时代性 //9//

　　一、空间规划的时间性 //9//

　　二、空间规划的时代性 //11//

　　第三节　可持续和竞争力 //19//

　　一、一般意义上的可持续性 //19//

　　二、规划实践中的可持续性 //20//

　　三、竞争力 //24//

　　四、开发和保护 //25//

　　第四节　目标、政策和管制 //27//

　　一、目标和政策 //27//

　　二、制度及其概念辨识 //29//

　　三、土地用途管制 //31//

　　四、国土空间用途管制 //35//

　　第五节　产权、市场和利益 //36//

　　一、产权 //36//

　　二、市场 //38//

　　三、利益 //39//

　　第六节　人类行为和有限理性 //41//

　　一、人和人类的基本需要 //41//

　　二、国土空间中人的基本行为 //42//

　　三、人对国土空间的景观感受 //43//

　　四、人的有限理性和行为选择 //45//

　　第七节　规划和国土空间规划 //46//

　　一、规划和空间规划 //46//

　　二、国土和国土空间 //49//

　　三、国土空间规划的内涵 //51//

　　四、国土空间规划的体系 //57//

　　五、国土空间规划的类型 //67//

　　参考文献 //68//

　　第二章　国土空间规划的理论基础 //72//

　　第一节　国土空间规划的存在依据 //72//

　　一、降低土地利用的负外部性 //72//

　　二、维护空间开发的公共利益 //73//

　　三、维持资源分配的公平正义 //75//

　　四、建立空间生产的良性秩序 //77//

　　第二节　国土空间规划的逻辑起点 //78//

　　一、国土空间规划的逻辑范畴 //78//

　　二、人地关系基本内涵和原理 //79//

　　第三节　国土空间规划的思想基础 //85//

　　一、理性思想 //85//

　　二、人本思想 //87//

　　三、控制思想 //88//

　　四、优化思想 //90//

　　五、公共思想 //92//

　　六、持续思想 //92//

　　七、易经思想 //94//

　　第四节　国土空间规划的理论发展 //95//

　　一、规划引进理论与规划理论 //95//

　　二、国土空间规划理论的发展历史 //96//

　　三、国土空间规划的几种程序理论 //98//

　　四、未来国土空间规划的理论发展 //102 //

　　第五节　国土空间规划的治理理论 //102 //

　　一、治理理论的基本内涵及其发展走向 //102 //

　　二、国土空间规划治理的理论逻辑 //104 //

　　三、国土空间规划治理的实现逻辑 //106 //

　　四、国土空间规划的治理之道 //107 //

　　参考文献 //108 //

　　第三章　国土空间规划的技术方法 //111 //

　　第一节　国土空间规划基础方法 //111 //

　　一、调查勘测方法 //111 //

　　二、系统评价方法 //113 //

　　三、预测分析方法 //123 //

　　四、空间分区方法 //130 //

　　五、系统制图方法 //134 //

　　第二节　国土空间规划空间分析技术 //136 //

　　一、地理信息系统 (ＧＩＳ //空间分析 //136 //

　　二、遥感 (ＲＳ //技术 //139 //

　　三、空间分析技术集成 //141 //

　　第三节　国土空间规划决策方法 //142 //

　　一、空间决策支持系统 //142 //

　　二、空间决策博弈方法 //143 //

　　三、空间模拟与仿真技术 //144 //

　　第四节　国土空间规划大数据技术方法 //147 //

　　一、国土空间大数据采集技术 //147 //

　　二、国土空间大数据处理技术 //148 //

　　三、国土空间大数据规划应用 //148 //

　　参考文献 //152 //

　　第四章　国土空间总体规划 //154 //

　　第一节　国土空间总体规划概述 //154 //

　　一、国土空间总体规划的特质 //154 //

　　二、国土空间总体规划的目标 //155 //

　　三、国土空间总体规划的内容 //156 //

　　四、国土空间总体规划的程序 //157 //

　　第二节　国土空间总体规划的关键问题 //168 //

　　一、空间战略 //168 //

　　二、规划底线 //176 //

　　三、增长要素 //179 //

　　四、土地利用 //180 //

　　五、设施布局 //182 //

　　六、全方位协同 //183 //

　　第三节　国土空间规划的 “双评价” //184 //

　　一、国土空间规划的双评价体系 //184 //

　　二、资源环境承载力理论演进与实践发展 //188 //

　　三、资源环境承载力评价体系 //194 //

　　四、国土空间适宜性理论演进与实践发展 //199 //

　　五、国土空间适宜性评价体系 //206 //

　　六、 “双评价” 存在的问题与难点 //210 //

　　第四节　国土空间总体规划的空间组织 //212 //

　　一、国土空间组织的基本特征 //212 //

　　二、国土空间组织的一般机理 //214 //

　　三、国土空间组织的内容结构 //216 //

　　四、国土空间组织的基本要求 //218 //

　　第五节　国土空间总体规划的分类分区 //220 //

　　一、国土空间规划的土地分类 //220 //

　　二、国土空间规划区域划分的概念 //224 //

　　三、国土空间规划的地域分区 //225 //

　　四、国土空间规划的功能分区 //226 //

　　五、国土空间主体功能区划分 //229 //

　　六、国土空间规划的单元划分 //231 //

　　第六节　国土空间总体规划的项目布局 //232 //

　　一、项目的范畴和筛选 //232 //

　　二、项目布局基本指引 //233 //

　　第七节　国土空间总体规划的方案编制 //235 //

　　一、规划方案编制的基本方法 //235 //

　　二、不同层次规划方案编制的重点 //237 //

　　三、国土空间规划 “三线” 划定 //243 //

　　四、国土空间规划其他底线划定 //250 //

　　五、规划方案的地图空间表达 //252 //

　　参考文献 //253 //

　　第五章　国土空间专项规划 //263 //

　　第一节　国土空间专项规划的概念和类型 //263 //

　　一、国土空间专项规划的内涵 //263 //

　　二、国土空间专项规划的类型 //265 //

　　第二节　国土空间专项规划的统筹和协调 //267 //

　　一、国土空间专项规划的统筹协调机制 //267 //

　　二、国土空间专项规划的统筹协调方法 //269 //

　　第三节　国土空间专项规划———生态保育规划 //271 //

　　一、生态保育的基本含义 //271 //

　　二、生态保育规划的理论基础 //272 //

　　三、生态保育规划的基本方法 //273 //

　　四、生态保育规划的技术流程 //274 //

　　五、生态保育规划的重要内容 //276 //

　　第四节　国土空间专项规划———交通港口规划 //278 //

　　一、交通港口规划的重要性 //278 //

　　二、交通港口规划的理论依据 //279 //

　　三、交通港口规划的主要内容 //280 //

　　四、交通港口规划的基本程序 //283 //

　　五、交通港口规划的关键领域 //283 //

　　第五节　国土空间专项规划———水利工程规划 //285 //

　　一、国土空间规划中的水资源 //285 //

　　二、水利工程规划的主要类型 //286 //

　　三、水利工程规划的空间组织 //287 //

　　四、水利工程规划的方案编制 //290 //

　　五、水利工程的环境景观规划 //292 //

　　第六节　国土空间专项规划———国土整治规划 //294 //

　　一、国土整治的概念和意义 //294 //

　　二、国土整治规划的内涵和类型 //297 //

　　三、国土整治重点项目规划 //299 //

　　四、国土整治工程模式创新 //300 //

　　参考文献 //301 //

　　第六章　城市地区空间规划 //303 //

　　第一节　对城市地区空间规划的新认识 //303 //

　　一、对城市规划功效和失效的认识 //303 //

　　二、认识新背景下的城市地区空间规划 //304 //

　　三、谨记城市地区空间规划的初心和使命 //306 //

　　四、对城市地区空间规划未来走向的认识 //307 //

　　第二节　城市地区空间规划的理论基础 //309 //

　　一、城市和城市地区空间规划 //309 //

　　二、城市空间发展理论 //313 //

　　三、城市地区空间规划理论 //316 //

　　第三节　城市地区的空间结构优化 //323 //

　　一、城市空间结构优化的基本内涵 //323 //

　　二、市场空间、社会空间和感应空间 //324 //

　　三、城市地区的空间集聚效应 //327 //

　　四、城市空间结构优化的经济学原理 //330 //

　　第四节　城市地区空间规划的重要内容 //331 //

　　一、城市更新整治规划 //331 //

　　二、城市交通系统规划 //336 //

　　三、城市基础设施规划 //339 //

　　四、城市生态景观规划 //341 //

　　五、城市社会文化规划 //344 //

　　六、城市居住用地规划 //346 //

　　七、城市产业用地规划 //347 //

　　八、城市地下空间规划 //349 //

　　第五节　城市地区空间规划的若干重大关系 //350 //

　　一、城市规划与城市设计的关系 //350 //

　　二、空间规划与建设管理的关系 //353 //

　　三、城市膨胀与城市收缩的关系 //353 //

　　四、城市开发边界刚性与弹性的关系 //356 //

　　五、城市地区大、中、小城市的关系 //359 //

　　第六节　城市地区空间规划的案例 //365 //

　　一、英国大伦敦地区空间规划实践 //365 //

　　二、美国城市规划从概念到行动的务实演进———以生态城市为例 //366 //

　　三、造城建家———中国香港城市规划回顾与展望 //368 //

　　四、中国深圳近 10 年城市规划实施历程剖析 //373 //

　　参考文献 //375 //

　　第七章　乡村地区空间规划 //378 //

　　第一节　乡村地区的概念和特性 //378 //

　　一、乡村地区的概念框架 //378 //

　　二、乡村地区的基本特性 //379 //

　　第二节　乡村地区空间规划的逻辑 //382 //

　　一、乡村地区发展的基本逻辑 //382 //

　　二、乡村地区空间规划的价值取向 //384 //

　　三、乡村地区空间规划的理论基础 //387 //

　　四、乡村地区空间规划的空间逻辑 //390 //

　　第三节　乡村地区空间规划的原则目标 //393 //

　　一、乡村地区空间规划的指导原则 //393 //

　　二、乡村地区空间规划的目标定位 //396 //

　　第四节　乡村地区空间规划的工作内容 //399 //

　　一、乡村地区空间规划的工作重点 //399 //

　　二、乡村地区土地利用规划 //400 //

　　三、乡村地区工程设施规划 //404 //

　　四、乡村地区空间品质规划 //409 //

　　第五节　乡村地区空间规划的技术模式 //414 //

　　一、乡村地区空间规划的技术特质 //414 //

　　二、多功能主义框架下的综合型技术模式 //416 //

　　三、以全域土地整治为平台的叠加型技术模式 //420 //

　　第六节　乡村地区空间规划的案例 //422 //

　　一、中国浙江省安吉县县域村镇体系空间规划 //422 //

　　二、中国浙江省仙居县西炉村村域空间规划 //425 //

　　三、中国江苏省苏州市东山镇陆巷村朱巷自然村规划 //427 //

　　四、美国沃特福特村规划 //429 //

　　参考文献 //430 //

　　第八章　特别地区空间规划 //432 //

　　第一节　海洋空间规划 //432 //

　　一、海洋空间规划的重要性 //432 //

　　二、海洋空间规划的演变历史 //433 //

　　三、海洋空间规划的一般程序 //435 //

　　四、海洋空间规划的主要内容 //437 //

　　五、海陆统筹空间规划 //438 //

　　六、海洋空间规划的典型案例 //439 //

　　第二节　流域空间规划 //441 //

　　一、流域空间规划的理论基础 //441 //

　　二、流域空间规划的指导原则 //442 //

　　三、流域空间规划的主要内容 //444 //

　　四、流域空间规划的典型案例 //445 //

　　第三节　城市群空间规划 //447 //

　　一、城市群空间规划的理论基础 //447 //

　　二、城市群空间规划的一般程序 //451 //

　　三、城市群空间规划的主要内容 //452 //

　　四、城市群空间规划的典型案例 //454 //

　　五、城市群空间规划的新认识 //457 //

　　第四节　跨国界空间规划 //458 //

　　一、地缘政治与跨国界空间规划 //458 //

　　二、跨国界空间规划的一般程序 //460 //

　　三、跨国界空间规划的主要内容 //461 //

　　四、跨国界空间规划的典型案例 //463 //

　　第五节　国内外特别地区空间规划案例 //467 //

　　一、中国河北省雄安新区总体规划 //467 //

　　二、德国联邦空间规划 //470 //

　　参考文献 //471 //

　　第九章　国土空间单元和详细规划 //473 //

　　第一节　单元和详细规划的概念界定 //473 //

　　一、国土空间单元规划的概念和作用 //473 //

　　二、国土空间详细规划的含义和特性 //476 //

　　第二节　单元和详细规划的理论基础 //479 //

　　一、土地最高最佳使用规则 //479 //

　　二、人类活动的行为学原理 //481 //

　　三、生命共同体的基础范畴 //483 //

　　第三节　单元和详细规划的程序方法 //485 //

　　一、单元和详细规划的一般程序 //485 //

　　二、单元和详细规划的基本方法 //487 //

　　第四节　城市地区单元和详细规划 //488 //

　　一、城市地区单元规划 //488 //

　　二、城市地区详细规划 //491 //

　　第五节　乡村地区单元和详细规划 //493 //

　　一、乡村地区单元规划 //493 //

　　二、乡村地区详细规划 //499 //

　　参考文献 //512 //

　　第十章　国土空间规划的实施监管 //515 //

　　第一节　国土空间规划实施监管的概念 //515 //

　　一、国土空间规划实施监管的概念 //515 //

　　二、国土空间规划实施监管的准则 //516 //

　　三、国土空间规划实施监管的基本制度 //518 //

　　四、国土空间规划实施监管的主要内容 //527 //

　　第二节　国土空间规划实施监管的政策工具 //528 //

　　一、国土空间规划实施监管的法制建设 //528 //

　　二、国土空间规划实施监管的行政制度 //532 //

　　三、国土空间规划实施监管的区域政策 //534 //

　　四、国土空间规划实施监管的配套政策 //540 //

　　第三节　国土空间规划实施的监管体系 //543 //

　　一、国土空间规划实施的动态监测 //543 //

　　二、国土空间规划实施的执法监察 //545 //

　　三、国土空间规划实施的社会监督 //546 //

　　四、国土空间规划实施的系统核查 //548 //

　　五、国土空间规划实施的国家督察 //548 //

　　第四节　国土空间规划的评估和修改 //550 //

　　一、动态规划的基本原理 //550 //

　　二、国土空间规划的评估 //552 //

　　三、国土空间规划的修改 //560 //

　　四、国土空间规划的修编 //563 //

　　第五节　国土空间规划编制的质量监管 //565 //

　　一、规划师资质管理 //565 //

　　二、规划编制质量的控制 //567 //

　　三、倡导规划师的职业伦理 //569 //

　　参考文献 //572 //

　　第十一章　国外国土空间规划 //575 //

　　第一节　国外国土空间规划的发展历史 //575 //

　　一、萌芽期国土空间规划 (1920 年前） //575 //

　　二、早期国土空间规划 (1920~1945 年） //577 //

　　三、中期国土空间规划 (1945~1970 年） //578 //

　　四、近期国土空间规划 (20 世纪 70 年代后） //578 //

　　第二节　国外国土空间规划的主要模式 //581 //

　　一、日本国土空间规划模式 //581 //

　　二、韩国国土综合规划模式 //582 //

　　三、德国空间规划模式 //583 //

　　四、英国空间规划模式 //584 //

　　五、法国国土空间规划模式 //585 //

　　六、荷兰国土空间规划模式 //587 //

　　七、美国国土空间规划模式 //588 //

　　第三节　国外国土空间规划的基本经验 //591 //

　　一、国土空间必须重视整体性和系统性 //591 //

　　二、国土空间规划必须遵循自组织规律 //594 //

　　三、国土空间用途管制是实施规划的核心 //595 //

　　四、法制建设是国土空间规划的基础保障 //596 //

　　五、因地制宜和满足人的需要是不变准则 //597 //

　　第四节　国外国土空间规划的主要教训 //599 //

　　一、必须平衡好政府与市场的关系 //599 //

　　二、必须处理好公众与精英的关系 //601 //

　　三、必须整合好不同学科间的关系 //603 //

　　四、必须衔接好政治与技术的关系 //604 //

　　第五节　国外国土空间规划的发展态势 //605 //

　　一、更加关注生态、品质和韧性发展 //605 //

　　二、更加强调对人文领域的全面关注 //608 //

　　三、更加重视深层数字化和网络空间 //610 //

　　四、更加凸显全球化和地方化的融合 //611 //

　　参考文献 //612 //

　　作者简介

　　吴次芳，博士，教授，博导，享受国务院特殊津贴，包玉刚留学基金获得者，浙江大学土地与国家发展研究院院长。

　　主要研究空间规划、土地整治、土地生态等，发表论文300多篇、著作30多部，获省部级以上奖励17项。

　　曾在地质出版社出版的《空间规划与开发法导论——荷兰经验》一书，则由庄少勤、吴次芳审校。本书是荷兰代尔夫特理工大学的弗雷德·霍马博士、彼得·扬博士就荷兰的空间规划与开发，特别是法律方面撰写的一本英文教科书。

　　版本信息

　　责任编辑: 柳青等

　　字　　数: 1000千字

　　版　　次: 2019年7月北京第1版

　　印　　次: 2019年7月北京第1次印刷

　　定　　价: 128.00元

　　书　　号: ISBN 9787116114852

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