当前未成年人权益保护调查及对策研究
一、基本情况
湖南省人口总数为6660万人，其中未成年人约有1795万。近年来，省委、省政府把预防和减少未成年人犯罪、加强未成年人法律保护作为全省社会治安综合治理的重要内容，落实领导责任和部门责任，建立教育预防、规范管理的长效机制，开展保护未成年人有关法律法规的教育，依法查处打击危害未成年人身心健康的违法犯罪行为，并通过学校、家庭与社会齐抓共管，形成了为未成年人提供法律保护的良好氛围，促进了未成年人的健康成长。但形势仍不容乐观，我们在调查中发现，我省刑事案件中70%左右是25岁以下青少年所为，总体数量大，而且呈急剧上升趋势。犯罪行为低龄化、暴力化、团伙化和侵财型的趋势日益明显。在湖南省少管所调查的资料显示，从2003年1月至2004年12月，该所共收押未成年犯886人。从年龄结构上看，11—14岁的占4.3%，14—16岁的占31.4%，16—18岁的占56.8%，而其中城市未成年犯为29.8%，城乡结合部为18%，农村未成年犯占52.2%。从犯罪性质上看，抢劫罪占69%，强奸罪9.5%，盗窃罪7%，其他占14.2%，从受教育理度上看，初中文化的占66.8%，小学文化占28.5%，高中层次占3.4%，文盲占1.3%。
二、存在的主要问题及原因分析
的原因是多方面的，除了家庭、学校和社会等方面的原因外，也与有关法规不配套、操作性不强和未成年人违法犯罪综合治理工作不得力分不开。
（一）贫困地区农村未保工作成为空白点
一是我省是一个农业大省，在1795万未成年人中有80%以上的未成年人生活在农村；二是调查中发现，农村普遍贫穷，家庭收入在3000元以上的占40%，2000—3000元的占42%，2000元以下的占18%。绝大多数的农民只能解决基本的温饱问题，许多贫困家庭无法送子女上学，更谈不上；三是农村大批剩余劳动力进城务工，农村普遍进城务工率达30%以上，落后贫穷的某些县市区则达60%以上，彻底打破了原有的家庭结构，导致家庭功能残缺，出现老幼家庭和母子家庭，使大量农村孩子成为“留守”孩子和“问题”孩子；四是现代社会离婚率急剧上升，使一些孩子从小缺乏关爱和正常教育；五是教育方法不当，在农村仍然盛行“孩子越打越成才”或“棒子底下出孝子”的简单粗暴教育方法，在被调查的农村未成年人中47%的人反映经常或偶尔被父母殴打、体罚过；六是乡镇、村一级未保组织和预防网络不健全，尤其是村一级完全丧失了未保预防的功能；七是在广大农村普法教育工作相当滞后，人们法律意识淡薄，法盲或半法盲多，某些地方尤其是贫困地区未成年人法律保护形成死角。
（二）家庭教育与保护的缺失
在家庭环境中，与家庭相关的系列问题成为许多未成年人违法犯罪的直接原因。1、家庭功能不健全。现代家庭离婚率和意外死亡率逐步上升，单亲家庭急剧增多，使一些孩子从小缺少家庭的温暖。此外，随着社会改革的不断深化，就业的压力加大，大部分家长为生计疲于奔命，客观上放松了对孩子的管教。我们在益阳市的抽样中发现，城区某中学85人的班级中，单亲25人，占29.4%，父母双方或一方外出务工的21人，占24.7%。农村某中学76人的班级中，单亲4人，占5.3%，父母双方或一方外出务工的25人，占32.9%，缺乏“第一监护人”管教，导致未成年人违法犯罪的机率大大增加。2、教育方法非正常化。从调查数据中反映，39%的未成年人父母不知道有《未成年人保护法》，被父母殴打、体罚过的未成年人城市占11%，农村占47%。在这类家庭中有个共同点，就是父母缺乏法律意识或几乎是法盲，文化水平较低。简单粗暴方式来管教孩子，使孩子形成叛逆性格与逆反心理。同时，在农村“传宗接代”的封建意识浓厚，遗弃女婴或不送适龄女孩入学的现象也为数不少。3、监护主体自身素质低下，带来负面影响。一是有些家长道德品质败坏，给孩子成长带来不良的影响，最终导致未成年子女走上犯罪道路。省少管所关押的未成年犯中，有325人的父母有赌博、婚外情，吸毒等行为，占该所在押总数36.7%。二是农村家长普遍文化程度低，家庭贫穷，未成年人成长环境恶劣。调查表明，农村未成年人父母的文化程度为小学的占65%，文盲占5%，高初中的仅占30%。加上许多农村家庭收入较低，未成年人无法得到应有的教育和保护，大量农村孩子因贫困而失学，因贫困外出打工，擦皮鞋、捡破烂、做童工，有些甚至成为流动人口中的犯罪主体。
（三）学校教育的偏差
1、教育内容的缺陷。虽然有些中小学校聘请了法制副校长，开设了法制课，但相当部分学校的法制教育是应付了事，甚至是空白。调查中发现62.5%的未成年人知道有《未保法》和《预防法》，而37.5%的人不知道有这两部法律。通过座谈和分析，发现主要与学校的法制教育存在“五不”息息相关：一是教师不专职。绝大部分法制课老师由政治教师兼任，未经专门的法律知识培训。二是法制课本不齐全。中小学校没有专门的法律课本，如《义务教育法》、《预防未成年人犯罪法》、《未成年人保护法》等。三是教学内容不全面。中小学的法制教育内容除“思想品德”涉及到一点点外，几乎无其他内容。四是教学时间不到位。部分学校未将法制课纳入教学计划。五是教育形式不灵活。大部分学校没有法制宣传窗或墙报，更没有举办过法律广播讲座或法制文艺节目等。2、教学指导思想偏移。个别学校片面追求升学率，重智育、轻德育。调查中发现几乎所有的学校对学生的文化知识教育都有约束机制。班与班之间有竞争，学生与学生之间有竞赛，老师与老师之间有评比。教育主管部门内部对学校、班级、科任老师在考试成绩上都有一系列的奖罚措施，但对学生法制教育的好坏，既无约束监督机制，也无考核评比机制。尤其是对一些违法乱纪学生，有的学校采取不负责任的态度，把问题抛向社会，造成恶性循环。3、教师素质亟待提高。在调查中发现38%的未成年学生经常或偶尔被老师体罚、训斥。有个别地方甚至出现男教师强奸女学生的刑事犯罪。发生这种现象，主要原因是部分教师素质低下，学校监管不力。在有些学校，成绩较差的学生往往会被打入另类，教师歧视，同学冷落，人格和自尊心都受到严重挫伤。而被老师打骂体罚甚至人身侵犯的孩子，他们的人格心理往往产生严重偏差，很容易误入歧途。
（四）社会环境的负面影响
1、不良文化环境对未成年人的危害。被调查对象中有98%的人认为适合未成年人看的书籍、电视、电影太少了。虽然近年来，我省的“扫黄打非”工作取得了一定的成绩，但非法出版物仍然充斥着我省文化市场。以暴力、色情、恐怖为主要内容的影碟、像带和书刊随处可见。同时，影视节目和文化活动场所只追逐高额利润，忽视社会效益，失去正确的导向，直接宣传不健康的东西，如帝王将相戏、情爱戏充斥莹屏，迪厅、“交友俱乐部”、酒吧林立市井。黄色声讯台、网站多不胜数。这种不良文化环境严重影响到未成年人的身心健康，从而使他们滋生出不正确的人生观、价值观、世界观，危害是很大的。如：益阳市安化县一位15岁少年，因看了《解读死尸》的录相，竟马上杀了一位14岁的邻家放牛少女，并肢解了尸体，最终受到了法律制裁。
2、黑网吧成为当前危害未成年人的最大毒瘤。自去年以来我省的文化娱乐行业先后进行了强有力的整顿，将全省登记在册的7800多家网吧进行了一次彻底的清查，并将不符合要求的大量压缩关闭。但从目前状况来看，学校周边黑网吧给未成年人造成的危害仍很严重，许多被关闭的网吧躲过风头之后，死灰复燃，变本加厉，给未成年人的教育和管理带来无穷的后患。这些网吧和游戏厅业主以营利为目的，无视“禁止未成年人进入”的明文规定，通宵达旦对外开放，导致许多中小学生染上打架斗殴、骗钱抢钱、逃学撒谎等不良习气。学校老师及家长对此往往徒叹奈何！更有甚者，网吧里一些地痞流氓和社会不良青年公然对未成年学生进行殴打、勒索、或以威胁手段强行逼其加入涉黑性质团伙，违法犯罪。如岳阳市有网吧980余家、游戏厅450余家，其中设在学校周围200米范围内的网吧39家。在调查中了解到，有10%以上学生经常在放学后用节省下来的零用钱沉溺这些网吧中，有的甚至彻夜不归，更有甚者，某小学生七天七夜吃玩睡都在网吧，严重影响了身心健康。
3、未成年人消费品假冒伪劣泛滥，打击不力。虽然我省没有出现安徽阜阳奶粉案那样严重侵害未成年人身体健康的事件，但在接受调查的人中有50%的人认为当地没有经常性地开展打假活动。根据邵阳市技监局某位负责人反映，目前在当地市场上销售的儿童用品47%是假冒伪劣产品，而儿童玩具中有高达80%是假冒产品，另外还有相当一部分是不适合儿童饮用或玩耍的，而80%的非法音像制品来源于邵东。许多地方的行政执法部门，本着“一切以经济建设为中心”的原则，不论是否对未成年人身心健康带来多大的危害，只要能带来经济效益，就实行地方保护主义，造成假冒伪劣产品屡禁不止，以致后患无穷。
4、非法雇佣、招收未满十六周岁童工的现象依然存在。在一些地市的调查情况表明，我省目前依然存在非法雇佣招收童工的现象。由于大量的私营个体业主贪图未成年人劳动力的廉价，在劳动力市场管理很不规范的前提下，非法雇佣童工的现象屡禁不止。尤其是贫困山区的失学孩子，大量流入城镇，进入工厂、企业和家政服务等行业，打工挣钱，被雇主严厉控制，身心不得自由。出现这种状况，其主要原因是由于劳动行政部门打击雇佣童工的力度不够，一些地方的党委和政府未把未成年人保护工作提到议事日程上来。
（五）司法保护的操作性亟待加强
1、《未保法》的可操作性不强。《未保法》在全国范围内适用，其规定多是原则性的，主要表现在：一是某些条款过于抽象、笼统，实际操作困难。如该法第5条规定：“保护未成年人，是国家机关、武装力量、政党、社会团体……和其他成年公民共同的职责”。但不同的组织和机构应该做什么，具体承担什么职责，组织之间如何协调，没有具体规定；二是缺乏具体的处罚条款。在调查中，基层干警普遍反映《未保法》为实际工作指明了一定的方向，但缺乏具体的惩罚措施。如，对有严重不良行为的未成年人，其法定监护人或学校没有及时制止的，法律没有规定处罚措施。有的虽规定了处罚措施但不具体，如，《未保法》第50条规定，营业性舞厅等不适宜未成年人活动的场所允许未成年人进入的，法律规定了“由有关主管部门责令改正，可以处以罚款”，但没有规定具体的罚款数额和情节。三是对于审理未成年人刑事案件，《未保法》缺乏实体和程序方面专门的、具体的规定。2、《未保法》的实施力度有待加强。一是《未保法》宣传仍需进一步深入。调研中发现，法制宣传教育开展比较经常的地方未成年人犯罪占6.5%，宣传教育不经常的地方未成年人犯罪占35.8%，宣传教育完全空白的地方未成年人犯罪占了56.2%。由此可见宣传教育对预防犯罪作用之大。但目前有的地方，未成年人对《未保法》知之甚少，甚至有的老师、某些执法人员对此也不很清楚。二是执法还不够落实。一些地方没有将未保工作列为政府的重要议事日程，遇到上级下发文件，搞集中行动和专项检查时，才临时抓一下，未保工作缺乏持久性。对《未保法》贯彻实施也存在不落实的问题，如，《未保法》第18条、明确规定了工读学校的职责，但我省目前还没有一所工读学校。有的地方，治理的基本环节（打击、防范、教育、管理、建设和改造）的配合也不紧密。从预防、打击看，往往重打击，轻预防，缺乏超前干预。在教育上，采取“运动战”，在管理上，对某些有害未成年人场所，为了经济利益放任自流。在建设上，只重物质，轻文化和精神文明建设。三是从实践看，还存在以下问题：（1）没有完善的预防网络体系。目前我省虽已建立了一定的预防网络体系，但由于地区经济差异，在一些落后的地方还是空白；（2）未成年人的某些严重不良行为或轻度违法行为缺乏必要的干预，很难得到及时矫治。家长、学校或社会等侵害未成年人的案件也得不到及时有效的制裁。3、工作机构和经费不落实。据了解，我省122个县（市、区）有38个未建立未保委和未保办公室。各地还有部分县（市、区）没有未成年人保护专项工作经费，严重制约了未成年人保护工作的开展。
三、意见和建议
针对当前未成年人法律保护方面存在的问题，我们必须采取有效对策，并逐步完善有关法律法规，把切实维护好未成年人的合法权益落到实处。
（一）农村未保工作应成为今后一个时期的重点。一是要加快农业经济结构调整和农村产业化发展，政府要加强农业基础设施的投入，为农民增产减负早日脱贫致富。二是各级政府应加大农村教育投资，改善教学条件，提高贫困地区的就读率。三是对农村未成年人残缺家庭给予一定的政策扶持和关心。四是改变家长的教育观念，尽量减少打骂未成年人现象的存在。五是进一步建立和完善乡镇、村、组一级的未保预防网络体系。六是在广大农村加大《未保法》宣传力度，增强农村人口保护未成年人的法律意识。
（二）努力营造家庭教育的良好氛围。家庭教育对一个人的成长有着非常大的影响，因此我们要努力改善全社会家庭整体条件，提高家庭教育水平。一要搞好“再就业工程”及“边远贫穷地区的扶贫开发”等，为千万个家庭实现自身功能提供物质保证。二是各级政府应重视各方配合，建立社会保护体系，解决残破家庭子女在生活、学习、医疗等方面的问题，保障残破家庭子女健康成长。三是要广泛开办“家长学校”，对家长进行系统的文化理论知识、青少年心理学、生理学、教育学知识以及有关法律、法规知识的教育；进一步提高广大家长的思想素质、文化修养与道德水平，增强父母作为监护人的责任感，使家长掌握教育规律、强化父母在家庭中的职能，督促他们更加关心、爱护并严格要求自己的子女，为预防减少未成年犯罪打下坚实的基础。
（三）进一步奠定学校对的主导地位。一是坚持正确的办学方向，改进教育内容和方法。切实有效抓好素质教育。坚决纠正与摒弃重智育、轻德育、弃体美劳的错误做法，应加强爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义为宗旨的道德教育、理想教育、纪律教育、集体主义教育、法制教育和艰苦奋斗教育。二是切实加强教师队伍建设，提高整体素质。在当前商品经济浪潮冲击下，更需教师崇尚奉献精神，讲求职业道德，为人师表。因此，提高教师的自身素质十分关键。各级学校应加大教师队伍的培训管理力度，使之在政治、法制、道德与业务等诸方面不断提高。有了好的教师队伍，才能教出好的学生。三是应坚决制止为学校创收而通过学生交钱交物、从事商业行为的做法。贯彻落实《义务教育法》、《未成年人保护法》，进一步落实九年制义务教育，尽量避免将贫困学生拒之门外的现象发生。四是努力培养学生法律意识。各级各类学校应设置专职法制副校长，并有专职的法制课教师，根据学生的年龄、生理、心理特点和认识水平，开展经常性的法制教育课程，同时，应积极开展校外法制教育活动。如开办法制教育讲座和案例分析，组织法律知识抢答赛，举办“少年模拟法庭”等多种具体、形象、生动的活动，同时把遵纪守法纳入学生思想品行评价的重要内容，推动学法守法。
（四）加强未成年人各保护机构和组织之间的协调与合作。一是要在各级建立横向沟通和快速反应机制，使各机构和组织及时掌握有关信息，协调行动，形成合力。二是完善治理的主要环节，在未成年人活动场所建设上，应有长远规划，尤其在城市建设中需增加政府投入，给未成年人以更加广阔的娱乐活动空间，青少年宫、少年图书馆这类场地建设应列入市政建设的重要议程；与此同时，应把农村未成年人作为重点关注对象，及时给予关爱；在打击上，要“严打与散打相结合”，坚持工作的长期性和全面性；在教育上，加大思想品德教育和法制教育力度，使未成年人树立正确的世界观、人生观、价值观；在管理上，应确立执法和监管主体，政府不能缺位，建立长效机制，做到责任到人，使未保工作常抓不懈。三是要进一步督促县（区）市尽快建立未成年人保护委员会和办公室、充分发挥未保办的领导和监督职能。进一步发挥共青团、少先队组织的作用。目前我省共有共青团员344.4万人，基层团支部10.2万个，专职团干1.3万名，专兼职少先队辅导员20多万。发挥好共青团和少先队组织的作用，实践证明对未成年人能起到很好的保护作用。
（五）建议尽快修改《中华人民共和国未成年人保护法》。《未保法》是保护未成年人的法律，它的出台体现了党和国家对青少年的关爱。青少年问题是我们国家最重大的问题之一，它关系到民族的未来，国家的命运，因此，针对这个巨大的社会群体，针对日益变幻的社会形势，如何让《未保法》更具有法律的神圣性，更具有可操作性，可以说是迫在眉睫。因此，我们建议《未保法》应在以下几个方面作出修改：第一，《未保法》作为一部完整系统的法律，进一步具体化、科学化，界定明确，条文明晰，使之在司法过程中真正具有可操作性。如法制教育内容进入中小学教材，必须设置法制副校长、校长等。第二，要针对突出问题作出具体规定。如对农村未成年人犯罪如何预防等。第三，要将《未保法》规定的法律责任具体化，对《未保法》没有规定法律责任的，经过调研论证，科学地作出具体规定，增强可操作性。