存量CCER发放和抵销情况及新版管理办法解读
2023年7月7日，生态环境部联合市场监管总局对2012年6月13日发布的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》进行了修订，编制形成《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》，并面向全社会公开征求意见。
这意味着全国CCER交易市场即将重启，那我国存量CCER发放和抵销情况如何呢？国家能源局日前发布《<关于促进新时代新能源高质量发展的实施方案>案例解读》第六、七章，对此进行了介绍。
据中国自愿减排交易信息平台数据显示，从2012年CCER交易开启，至2017年暂停新项目受理，我国CCER公示项目共有2871个，其中，风电、光伏和甲烷利用项目最多，占比分别为33.0%、29.0%和14.1%。同时，中国于2013年启动了7个区域性碳排放权交易市场试点，允许CCER抵销部分排放配额，并对CCER准入进行了一定限制。包括在准入比例上，各地准入比例在5%—10%之间，在准入类型上，除上海和湖北（只允许小水电），其余五地均排除部分水电项目。2015年3月，国内首单CCER线上交易完成，由上海宝碳新能源环保科技有限公司向项目业主股份集团有限公司所属甘肃新安风力发电有限公司分2次购买CCER共20万吨，成交价为19元/吨。
据路孚特碳研究模型测算数据，上述已签发的CCER项目约相当于8000万吨二氧化碳当量，2012-2017年，通过试点碳交易市场约使用3200万吨。2021年全国碳市场履约，按规则存量CCER可用于抵销最高5%的应清缴配额，首个履约周期的控排企业核销，使用了3300万吨存量CCER，超过了2012-2017年的总和。按照该模型的估算，存量CCER大多数已经在市场实现抵销。
为从国家层面将碳减排责任落实到企业，结合地方试点市场运行经验，我国建立了“以碳排放配额交易为主+中国核证自愿减排量（CCER）交易为辅”的全国碳排放权交易市场，旨在通过市场倒逼高排放、高耗能产业的技术升级。CCER是指对我国境内可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等项目的温室气体减排效果进行量化及核证，并在国家温室气体自愿减排交易注册登记系统中登记的温室气体减排量。截至2021年4月，国家发展改革委公示CCER审定项目累计达到2871个，备案项目1047个，获得减排量备案项目287个。从项目类型看，风电、光伏、水电等项目占比较大。
自2021年7月16日启动以来，全国碳排放权交易市场已经顺利完成第一个履约周期，履约完成率高达99.5%，为控制企业减排成本、实现碳减排提供了有效途径。但目前主要交易产品为碳排放配额，而作为有效补充的CCER自2017年暂停项目备案申请后仅有部分存量参与市场交易（包括部分存量新能源项目CCER），新项目由于审批停滞而未得到补充。随着行业配额的逐步收紧，对CCER的需求量也将逐渐提升。
相关部门在积极推动CCER纳入碳市场交易进行配额清缴抵销。2021年1月生态环境部发布《全国碳排放权交易管理办法（试行）》，重点排放单位每年可以使用国家核证自愿减排量抵销碳排放配额的清缴，抵销比例不得超过应清缴碳排放配额的5%。2021年10月生态环境部发布《关于做好全国碳排放权交易市场第一个履约周期碳排放配额清缴工作的通知》，组织有意愿使用CCER抵销碳排放配额清缴的重点排放单位抓紧开立国家自愿减排注册登记系统一般持有账户，并在经备案的温室气体自愿减排交易机构开立交易系统账户，尽快完成CCER购买并申请CCER注销。下一步，待CCER新项目的备案与签发重启后，符合条件的新能源项目将可纳入，我们也将持续推动新能源项目在碳市场和绿电绿证市场的机制衔接。
来源：国家能源局
自2021年7月全国统一碳市场开市以来，公众对碳资产的关注度一浪高于一浪，而关于我国温室气体自愿减排交易重启的时点与管理办法细节也成为大家猜测的核心。在各界人士的翘首期盼下，生态环境部于2023年7月7日官宣了新版《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》的征求意见稿，并向媒体就有关情况进行了介绍。现在，让我们速读一下，解析新旧CCER管理办法的不同之处。
01
新版CCER管理办法（征求意见稿）
出台背景介绍
近期，在欧盟委员会主席冯德莱恩推动下，欧盟通过了多项《Fir for 55》一揽子应对气候变化法案中的相关政策。如“欧盟新电池法案”、“CBAM碳边境调节机制”等政策无一不传递给全世界一个清晰且明确的信号：欧盟要在全球应对气候变化与适应这个未来方向上巩固自己“领跑者”的地位。
在最近举行的我国与欧盟数次外交会议上，对方表示中国碳市场需尽快提升碳价以和全球碳市场接轨。一个国家碳交易体系的碳价在很大程度上代表了这个国家的减排成本与减排责任。虽然在《联合国气候变化框架公约》中就规定了全球各缔约国家“共同但有区别的责任”原则，我国不用承担与发达国家一致的减排责任；但不得不面对的事实是在我国碳交易体系发展的这段时间中，其发现碳价的功能并未完全实现，碳价与国际上其他主要碳交易体系有较大差距，主要原因就在于我国碳交易体系不够完善，纳入强制控排的行业不够全面，参与碳交易的主体也不够丰富。
在国际和国内双重动力推进下，重启CCER交易以完善我国碳交易体系、补足全国碳市场架构、刺激更多相关主体参与减排是在我国双碳政策驱动下的必然结果。
另外，目前全球各类减排机制种类繁多、标准各异、价格不一、信用存疑，造成了较严重的市场割裂，使很多优质减排项目无法变现，进而对我国完成应对气候变化国家自主贡献目标产生不利影响。CCER的重启将有效地解决众多对减碳增汇有显著贡献的行业无法通过市场机制获得减排经济回报的问题。
02
新旧管理办法的差异
新旧温室气体自愿减排交易管理办法的差异主要体现在五个方面：
方法学
自愿减排量认定范围
审定与核查机构
交易方法
旧版CCER交易终止前的既有CCER减排量
1） 关于方法学：旧版管理办法允许使用经专家评估为合适的清洁发展机制（CDM）下的方法学，同时允许新方法学的开发者向国家主管部门申请备案；在新版管理办法中则明确表示了生态环境部全权负责组织制定温室气体自愿减排项目方法学，其他部门、企业事业单位和公众仅能提供参考意见。
2） 关于自愿减排量认定范围：在旧版管理办法中对于自愿减排量的认定范围除由方法学开发的自愿减排项目外，主要参考了联合国清洁发展机制下备案的项目；而在新版管理法中则严格界定了CCER的认定范围。首先，登记的CCER项目应当来自于可再生能源、林业碳汇、甲烷减排、节能增效等领域。其次，属于国家政策规定下有温室气体减排义务的、被纳入国家或者地方试点碳市场配额控排的和不具备唯一性的项目不得申请温室气体自愿减排。最后，申请登记的项目减排量应当产生于我国提出双碳目标（2020年9月22日）之后，并且在项目申请登记之日前5年以内。新版管理办法对于可申请CCER的项目范围进行了严格的限定，目前仅明确了认定范围，与全国碳市场的运行步调基本保持一致：运行初期管控相对严格，发展相对缓慢。该做法虽然会让重启初期CCER的签发量受到影响，但可以保证已签发的CCER质量可靠有保障。
对于自愿减排量的开发与购买来说，CCER的质量与信用极其重要。作为目前世界上最大的碳信用开发商与核证平台，Verra所开发的VCU减排量正遭遇前所未有的信用危机。仍在肆虐的加拿大山火摧毁了相当一部分由Verra开发的林业碳汇项目，导致由这些项目产生的VCU信用骤降，Verra被买家和其他相关主体投诉，VCU价格也因此收到严重的影响。
3） 审定与核查机构：在旧版管理办法中，仅在审定与核查机构出具的减排量核证报告中对内容有一定要求；而在新版管理办法中，不仅明确规定了同一个项目的审定和核查工作不能由同一个机构完成外，同时设定了审定与核查机构的准入门槛。新版管理办法要求审定与核查机构“具备 10 名以上具有审定与核查能力的专职人员，其中有 5 名人员具有两年及以上温室气体减排项目审定与核查工作经历”，使已有足够资质的从业人员愈发吃香外，也体现了对于专业人员的巨大缺口和迫切需求。
4） 交易方法：在旧版管理办法中，CCER的交易多通过多家交易机构进行分散交易；而在新版管理办法中，生态环境部将组建全国统一的交易平台，开展集中统一交易。
5） 关于既有的CCER减排量：在新版管理办法中，对于2017年3月14日前已经获得备案的减排量，由注册登记机构在注册登记系统中继续予以登记，并可以依照国家有关规定使用。这似乎允许全部在旧版管理办法下注册登记的CCER继续使用，其实在执行方面仍有不确定性。因为在旧版管理办法中，开发一个CCER项目需要备案三次，分别是项目注册登记备案、项目审定与核查备案和项目减排量备案。如果一个CCER项目在2017年3月14日前没有完成项目减排量备案，仍停留在前两个阶段，那么这个项目其实并没有达到新版管理办法中的要求，无法继续使用。只有拥有减排量备案的CCER项目才可以作为既有CCER项目顺利过渡到新版管理办法下正常使用（主观观点，具体执行以后续官宣为主）。
03
CCER之前生回顾
CCER（China Certified Emission Reduction）体系起步于2012年3月，国家发展改革委印发了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》和《温室气体自愿减排项目审定与核证指南》，保障了自愿减排交易活动有序开展。该体系自2012年启动以来，经历了以下几个阶段：
2012年～2014年
试点阶段。发改委发布了《关于开展温室气体自愿减排交易试点工作的通知》，启动了CCER体系的建设。此阶段主要是为了支持地方碳市场试点的开展，鼓励非强制性减排行为，探索碳市场的运行机制。
2015年～2017年
扩展阶段。发改委发布了《关于进一步做好温室气体自愿减排交易工作的通知》，扩大了CCER体系的适用范围和交易渠道。此阶段主要是为了响应《巴黎协定》的签署，提高我国应对气候变化的国际影响力，推动碳市场的规模化和多元化。
2018年～2020年
暂停阶段。发改委发布了《关于暂停受理温室气体自愿减排交易项目备案申请及核证减排量登记申请有关事项的通知》，暂停了CCER体系的运行。此阶段主要是为了配合全国碳市场的建设，进行CCER体系的改革和完善，避免与全国碳市场产生冲突和重复。
2021年至今
重启阶段。生态环境部发布了《碳排放权交易管理办法（试行）》，明确了CCER作为全国碳市场抵销机制的地位和作用。此阶段主要是为了适应全国碳市场的要求，提高CCER的信誉度和可交易性。
方法学作为项目开发的核心，第一阶段国家主管部门一共批准了200个方法学。但是其中几乎90%的项目基于其中的十大方法学。
过去的五年中一共开发了2891个项目，项目类型以风电、光伏发电、甲烷利用、水电、垃圾焚烧、生物质发电和造林和再造林为主，其中风电和光伏发电两类项目的占比超过总项目比例的60%，远高于其他项目技术类型。一方面说明这两类项目的潜在项目数量密切较多，另一方面也和这些项目CCER开发相关的技术相对成熟有关。
目前CCER热度高，除了和政策、双碳目标有关以外，和其价格、市场活跃度也有密切联系。截止到2023年1月29日，我国累计公示CCER审定项目2871个，已获批备案项目总数达到1315个，完成率达到45.8%，签发CCER量约7700万吨。截至2022年6月,CCER累计成交量约4.52亿吨,成交额约59.73亿元。可以看出，交易减排量达到备案减排量的五倍。每一个备案的CCER，平均被交易了五次！
04
CCER之重启展望
1）关于体量之展望
经历了长期的暂停后，全国碳市场启动后对CCER的需求远超地方试点市场时期，按照5%抵消比例40亿吨排放量计算，全国市场的控排企业每年的CCER需求近2亿吨，而目前的存量有限。同时，全国碳市场对于碳信用抵消的限制条件较地方试点市场更为宽松，没有项目类型和项目地域的限制，将有助于现有CCER减排量的快速消化。
未来，随着钢铁、有色、石化、化工、建材、造纸等行业在十四五期间被逐步纳入全国碳市场，整体的控排规模将扩大至约80亿吨，对CCER的需求也将大幅提升。
2）关于运营之展望
CCER体系在运行第一阶段中取得了一些成绩，但也面临了一些挑战，主要包括以下几个方面：
方法学的多样性和复杂性。目前我国备案的自愿减排方法学共计200多项，同领域内方法学众多，同类源项目缺乏统一、权威的方法学。这给项目开发、核证和监管带来了困难和成本，也影响了CCER的质量和可比性。
核证流程的繁琐和成本高。CCER项目需要经过项目备案、核证报告审定、核证减排量登记等多个环节，涉及多个部门和机构，耗时耗力。同时，核证机构的数量和能力有限，核证费用较高，对于一些小型或边远的项目来说，核证成本可能超过收益。
交易信息的不透明和不规范。在前期试点碳市场的CCER现货交易中，多数是以线下协议进行交易，仅有少数大宗CCER通过线上公开交易，且线上成交价格与线下协议价格脱钩，远高于后者。线下交易信息的透明度较低，交易价格难以获取，不利于市场参与主体对价格趋势和供需的判断，也不利于监督和识别交易风险。
应用场景的有限和不确定。CCER在强制市场仅可替代5%的碳配额，应用场景有限。而在自愿市场，由于缺乏统一的标准和认证体系，CCER的认可度和流通性较低。此外，由于全国碳市场尚未完全开启，各行业的配额分配、清缴时间、抵销比例等细则尚未明确，CCER的需求和价值难以预测。
针对以上挑战，我们预测CCER未来的运行将以下几个方面进行改进：
简化和标准化方法学。对现有方法学进行梳理和整合，避免重复或冲突，形成统一和权威的方法学库。同时，根据全国碳市场的要求和发展趋势，更新和完善方法学，增加其适用性和灵活性。
精简和优化核证流程。简化项目备案、核证报告审定、核证减排量登记等环节，提高效率和便利性。同时，扩大核证机构的数量和能力，降低核证费用和门槛，鼓励更多项目参与CCER体系。
增加信息透明度和规范性。建立统一的信息公开渠道或平台，提高CCER项目和交易信息的可获取性和可信度。同时，建立全国性的CCER交易市场或提高现有交易平台信息公开度、透明度，在CCER交易过程中引入惩处机制，加大对参与主体的规范与监管。
拓展应用场景和增加需求。在强制市场，根据不同行业的减排潜力和难度，适当调整CCER的抵销比例，增加CCER的使用空间。在自愿市场，建立统一的标准和认证体系，提高CCER的认可度和流通性，促进更多非重点排放单位和社会公众参与CCER交易。同时，结合《巴黎协定》下的国际转移机制，探索CCER的跨境交易可能性。
来源：凡望生态
(碳中和专委会)