法律视野中的未成年人保护
2009年年底的某日，中央电视台新闻联播后的焦点访谈节目中，赫然出现令人触目惊心的场景，几个小学生和初中生轻易地从自己的手机里调出一幅幅淫秽色情的画面。此前，这种情况已在国内一些地区悄然蔓延。一时间，一方面是学校课堂上，教师们呕心沥血地对学生进行思想道德教育，校外家长们工作之余为看管孩子煞费苦心；一方面，“黄毒”无孔不入地通过网络手机围追堵截，刺激孩子们的感官，噩梦般的浸淫使孩子们陷入迷茫，迷失了做人的方向。所幸的是，这种情况不久便被一轮轮严打遏制。那么，谁促成了这场强力反击战？背后又有什么不为人知的情况？
2009年2月17日，国务院有关部门向全国人大内司委进行汇报，内容是针对全国人大常委会未成年人保护法执法检查报告提出的问题、建议及常委会审议意见的整改落实情况。此时，离2008年6月的执法检查已过去多半年，为了跟踪了解落实后的整改情况，这次汇报之后，全国人大常委会组成调研组于2009年11月分赴天津、山西、黑龙江、福建、江西五省（市），开展执法检查后续工作调研。工信部、教育部、文化部、公安部和共青团中央等此间再次向全国人大内司委汇报整改情况。
在上述活动中，三个重点问题始终贯穿其中：一是预防和矫治未成年人对网络的沉迷，优化净化未成年人网络空间，加强网吧管理；二是加强公益性文化设施的建设和向未成年人免费优惠开放，以及对未成年人活动场所的建设、管理、使用；三是加强和改进专门（工读）学校教育工作。三个重点是一个立体的三个棱面，解决三个问题，是为了达到疏堵挽救相结合，营造未成年人健康成长环境的目标。
网络净化时不我待
在执法检查组提出整改要求后，国务院新闻办等七部委携手开展了整治互联网低俗之风专项行动。2009年1月28日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发了《关于进一步净化社会文化环境促进未成年人健康成长的若干意见》，对优化网络环境、加大网吧管理力度、为未成年人提供更多更好的文化产品提出了明确要求。随后，一连串大动作显示出政府整改的决心之强、力度之大。
首先是加大了对互联网内容的监管力度。针对一些网络游戏内容低俗媚俗（含手机游戏），甚至血腥暴力、淫秽色情等，文化部门要求将保证网络游戏内容健康合法的管理责任明确分解落实到企业、社会和各级管理部门，以实现行业自律到位、属地管理到位、队伍建设到位、法规建设到位、统筹协调到位。公安部门组织封堵境外淫秽色情网站3.4万余个，关闭境内淫秽色情网站7000余家，通知搜索引擎服务商设置黑名单1.1万个，屏蔽各类有害信息网页4.46亿个，删除有害信息链接2100余万条。在打击整治淫秽色情专项行动中，公安、工信等部门对违违规互联网服务商进行了集中整治，警告违规单位1.1万家，停机整顿3779家，停止联网2762家，挂牌整治、公开曝光电信接入服务商6家和网络广告联盟8家，有力震慑了网络淫秽色情犯罪活动，遏制了网站传播这类信息的势头。
针对手机传播淫秽色情信息突出，特别是在未成年人当中突出的问题，公安、工信等部门联合开展专项行动，要求基础电信运营企业全面清查手机WAP业务和代收费情况，落实网络信息安全责任，坚决切断传播手机淫秽色情的利益链条。截至目前，已关闭手机淫秽色情网站586家，破获手机网站传播淫秽色情信息案件9起，抓获一批违法犯罪嫌疑人。目前，该项工作还在加紧进行之中。
其次是严厉打击“黑网吧”。文化、公安等部门提升了网吧技术监管建设，网络安全技术水平，2009年基本实现中央平台与各省级平台的互联互通，严厉查处了擅自停止使用经营管理技术措施的行为，提高监管系统在全国网吧计算机终端的覆盖率和在线率。各地还聘请“五老”网吧义务监督员，劝阻未成年人进入网吧，配合文化、工商、公安等部门查处违规经营者。
(安徽省淮北市工业学校“美心工作坊”设有情绪发泄室、心理咨询室等，并由心理老师针对一些学生的心理健康进行咨询和引导，让学生敞开心扉，渲泄不良情绪)
与此同时，文化、工信等部门根据未成年人的心理特点和文化需要，利用全国文化信息资源共享工程，开辟了少年文化专栏，整合了一大批未成年人喜闻乐见的、艺术性和思想性相结合的精品文化资源，为未成年人提供优质的网络文化服务。共享工程依托各级公共图书馆和乡镇、街道文化站，建成各级中心和基层服务站点，初步形成了覆盖全国的服务网络。
最高人民法院针对检查报告及审议意见中反映的与法院审判工作密切相关的、涉及未成年人的司法保护工作的意见和建议，在认真调研的基础上，采取了加强少年法庭工作指导，推进未成年人司法制度改革等具体措施，效果已初步显现。
2008年6月上旬，李建国秘书长带队赴大连市福利院儿童分院进行未成年人保护法执法检查( 由全国人大常委会办公厅秘书局监督处提供)
全国人大内司委认为，虽然这次净化网络行动取得阶段性成果，但问题依然严峻，网吧市场管理仍需进一步加强。比如，由于监管不力，部分经营性网吧接纳未成年人现象依旧存在；由于城中村、城乡结合部和广大农村地区的“黑网吧”规模小、隐蔽性强，不易被发现治理，增加了治理难度，处罚力度也很有限。还有一些原本有正当服务职能的互联网接入点，变身网吧，如遍布农村的网络服务站，相当部分已成为非法网吧。此外，由于网吧管理由文化、工商、公安等多个部门共同负责，各部门之间的管理和日常工作衔接协调不够，影响了执法监管效果，一些地方“齐抓共管”往往落空。
网站管理与净化网络空间的要求不相适应也制约了管理。目前，网站由多个部门共同管理，在事前审批、事中监管、事后执行等方面都存在权责不清、执法权限分散、管理效率低下等问题。一是有的电信企业社会责任缺失，规避法律责任。“重经济效益、轻社会责任”的错误思想在一些电信企业普遍存在，特别是个别基础电信企业在网络接入、代收费、与下游企业开展业务合作等方面疏于管理，推诿责任，消极监管，甚至内外勾结，给不良信息造成可乘之机，严重危害未成年人健康成长。二是经营性网站需要省级通信管理部门审批，而大量的非经营性网站只需备案，无须审批，大大降低了监管力度。三是技防手段滞后，无法对互联网上的不良信息实行事前过滤，只能采取事后删除、封禁等手段减少其危害。四是惩治不严，违法成本低。发现网站违规发布淫秽色情等不良信息，有关部门只是屏蔽网站域名，对经营者本身没有实质性处罚措施。网络运营商对托管用户的违规行为，大多是处以一定金额的罚款，严重的也只是解除合同，停止其网络接入，对违规网站经营者形不成有效约束。网站经营者因违法成本低，即使被处罚，也无所顾忌，往往改头换面，重操旧业。
针对以上问题，全国人大内司委认为，目前各级政府要切实负起责任，工信部等政府行政执法部门要切实履行法律赋予的职责，采取有力措施，完善监管体制，出台相关政策和配套措施，明确基础运营商、网站、网民各方的权利和义务，加强监管力度，防止出现监管缺失，解决好行业监管的深层次问题，提高行业监管水平。
为加大查处力度，全国人大内司委建议：将非经营性网站设立备案制更改为审核制，网站经营者必须实名制登记。同时，要加强对城乡结合部和农村网吧的监管，严肃查处“黑网吧”和变相经营网吧业务的站点。再有，必须切断增值服务提供商、网络运营商和网站间的利益链条，建立及时发现、处置违规网站、网吧和增值服务提供商、网络运营商的长效机制。要整合各方资源，增强执法合力。网络建设和管理涉及部门多，工作任务重，必须加强统筹，形成合力。此外，要疏堵结合，依托各地社区、学校、图书馆、青少年宫等建设适宜未成年人进入的公益性绿色网吧，把公益性绿色网吧的投资建设力度向农村地区和城乡结合部适当倾斜，从根上消灭“黑网吧”。
全力营造正面“诱惑”
经过整顿清理，公益性文化设施向未成年人免费或优惠开放的范围得__到扩大。未成年人保护法中关于爱国主义教育基地、公共博物馆、纪念馆等公益性文化设施向未成年人免费或优惠开放的规定正在得到落实。河北、辽宁、黑龙江、江苏、浙江、福建、江西、河南、湖北、海南、重庆、贵州、陕西、甘肃、青海等省市的公益性文化设施已全部向未成年人免费开放。各类公益性文化设施通过不断改善条件、及时更新陈列展览、积极开展各种活动、增加互动和操作项目等形式增强了对未成年人的吸引力。有些公益性文化设施针对未成年人的身心特点，编写专门讲解词，建立专门讲解员队伍，开展流动服务和上门服务，成为学生的第二课堂。
与此同时，未成年人校外文化活动场所建设也在加快步伐，一批未成年人文化设施正在改建、扩建和新建。各地根据实际，建设少年儿童文化艺术基地，有条件的地方建立了独立的少年儿童图书馆。在加强建设的同时，对未成年人文化设施、场所使用和管理的检查力度也在加大，很多地方制定了扶持政策，吸引、鼓励社会资金对未成年人文化机构的捐赠及对未成年人文化活动的资助。教育部门利用国家彩票公益金支持青少年校外活动场所项目建设。国家在支持项目建设的同时，还对“十五”期间所有新建场所和2008—2010年新建校外活动场所实行运行经费补贴。
(2010年2月1日，一辆全新多功能流动图书车在苏州上岗，为正在放寒假的孩子们提供服务。这辆流动图书大篷车除了载有3000册图书之外，还配备了空调、液晶电视和3台可无线上网的笔记本电脑)
目前，尚未尽如人意的还有：公益性文化设施和未成年人活动场所的建设和使用缺乏整体协调，与未成年人的实际需求还相差甚远。政府投入仍然不足，管理模式落后，活动场所运营经费缺少保障，只有部分学校体育设施在节假日向社会开放等等。
全国人大内司委认为，未成年人正处于长身体、长知识阶段，也是人生观、世界观形成的重要时期，为他们提供健康活动场所是各级政府的重要职责。
全国人大内司委建议：各级政府应加强未成年人活动场所建设，统筹规划，合理布局，在抓好少年宫、活动中心建设的同时，重点抓好农村、街道社区未成年人活动场所的建设，为未成年人参加校外活动创条件，提供便利。
完善政策，整合资源。充分发挥各学校、单位、社区和乡村文化站、农家书屋及其他农村文化体育设施的作用，可以吸纳社会资金，鼓励、支持社会力量兴办或者参与兴办适合未成年人活动的场所。
加强经费保障。各级政府要把未成年人活动场所建设、管理的费用纳入财政预算，列为经常性开支，一方面__加快场馆和活动场地建设，完善、更新设施；一方面提供必要的经费，保障这些活动场所能够正常运转。
所有面向未成年人活动的场所和设施，要坚持服务全体未成年人的方向，在布展和开展公益性活动时，要适合未成年人的身心特点，增强对未成年人的吸引力。禁止将现有公益性文化设施和未成年人活动场所挪作他用，被挤占、挪用的应予收回，恢复其公益性质。
未成年人的挽救版图
对有严重不良行为未成年人的教育挽救，也是这次执法检查和整顿的重点之一，其中探索新模式是重中之重。
目前，全国有专门学校76所。厦门启明学校、太原明德学校和哈尔滨168中学的专门教育事业得到较好发展。这些学校坚持以德育教育工作为核心，教育与转化相结合，实行前科灭失制度，即：学生入校后，其学籍仍保留在原校，毕业时，原校发毕业证书，在专门学校的经历不记入学籍档案，不影响其升学、就业、参军等。这些做法免除了学生和家长的后顾之忧，有利于学生今后的成长。
探索新的教育挽救模式，让全国人大内司委格外关注。像哈尔滨168中学，采取了“走出去”的办法，将专门教育向普通学校延伸，先后在全市近百所普通中学开办了工读预备班，对这些学校中有严重不良行为的未成年人定期集中进行行为矫治、心理疏导，教授法制课程。太原明德学校在重点矫正学生严重不良行为的同时，积极探索专门教育与职业教育相结合的工作思路，组织学习汽摩修理、汽车驾驶等技能，培养一技之长，学生毕业后可取得中专职校毕业证、技能等级证、职业资格证和汽车驾驶证等“四证”，从而顺利走向社会。
一些没有专门学校的地方，对有严重不良行为未成年人的教育挽救工作也进行了多方面尝试。黑龙江省大庆市开展了社区矫正试点工作，依托“关爱基地”接收有严重不良行为的未成年人，通过深入实施“结对帮扶后进”计划，对他们实现转化。福建省三明市推行特殊生教育管理制度，制订了《三明市特殊生教育管理工作意见》，对品行有缺陷的学生，实行师生“一帮一”挂钩制度，建立教育成长跟踪档案，做好有严重不良行为学生的教育矫治和转化工作。
在调研中，全国人大内司委发现，专门（工读）教育的发展目前仍面临诸多困难。如，社会对专门学校存在误解，部分家长认为专门学校收留有污点的学生，担心将子女送进去会在孩子的履历上留下污点；一些专门学校缺少办学特色，对学生毕业后的出路和发展考虑不多，办学效果不佳；由于各种原因，学校难以吸引优秀教师来校工作等。全国人大内司委认为，专门教育对有严重不良行为的未成年人实施教育转化和特殊保护做出了重要贡献，对预防和减少青少年违法犯罪、维护社会稳定起到了积极作用。当前，要以改革精神推进工读教育的发展。
全国人大内司委建议：要尽快出台有关规范专门教育的规章；要加强宣传教育，使人们正确认识专门学校的作用；要提高办学质量，努力探索专门教育的新模式，可以在普通学校开办工读预备班，在专门学校开办职业教育，校厂挂钩、订单培训等，使学生掌握一些职业技能，顺利走向社会；要加强和稳定教师队伍，这是办好专门学校的关键。为此，要制定和完善政策，提高专门学校教师待遇，在晋职、评级等方面适当倾斜，给予与劳动付出相适应的津贴补助；没有专门学校的地方，同样要加强对有严重不良行为的未成年人的教育转化工作，发挥社区、学校的基础性作用，积极探索有效的教育形式。
除上述几点外，全国人大内司委还建议，推动普及高中阶段教育，为未成年人提供更多受教育的机会。关于此，可以采取普通高中与职业高中同时发展的“两条腿”走路方法，在城市和经济发达省份加快普及普通高中教育，同时继续扩大中等职业学校的招生规模，在农村重点加快发展中等职业教育。
(2007年12月3日至9日，江西省乐平市公安局开展以未成年人保护法为重点的青少年法制宣传教育活动，重点对农村的“留守孩子”进行法制教育和交流)
目前，国务院仍在积极地落实各项措施，我们在本文篇头看到的情景已明显减少，但成绩只是阶段性的，实际工作中还存在许多问题和薄弱环节，也可能出现死灰复燃。全国人大内司委决定在今后几年中，根据实际情况，有计划、有重点地继续跟踪监督，直至抓出实效，实现法律规定的目标。
上世纪一位伟人曾充满激情地对年轻人说到，世界是你们的，也是我们的，但归根结底是你们的。你们青年人朝气蓬勃，好像早晨八九点钟的太阳，希望寄托在你们身上。为了让中国有一个更加强大的明天，毛泽东对一代代青年人寄予了美好希望，而创造他们健康成长的环境，为他们的发展铺平道路，正是我们今天这一代人义不容辞的责任。
相关链接
在执法检查和后续监督中，全国人大内司委发现，很多地区在疏堵挽救相结合，着力营造未成年人健康成长环境中，创造和积累了很多好的经验，其中有一些值得推广。
经验截图
山西：以争取国家彩票公益金扶持来推进青少年活动中心的建设。截至目前，共争取建设项目98个，资金总额达到1.29亿元，已建成活动中心74个，其中有38个项目的管理较为规范并已经开展活动。
黑龙江：大庆市制定下发了《关于进一步加强和改进新时期群众工作的若干意见》，把加强和改进未成年人活动场所建设所需经费列入财政预算，把未成年人专用活动场所建设纳入城市建设总体规划。
天津：于2009年9月开通了全国最大一家适合青少年特点的综合性服务平台，通过12355网站、12355呼叫中心、手机wap网站三种形式，为青少年提供心理疏导、法律服务、科普传播、维权帮助、成长指导、婚恋交友、特色展示等多方面的服务。
江西：将200万名留守儿童作为重点群体进行教育和保护。2007年，实行“留守儿童关爱工程”，在全省范围内开展农村留守儿童普查工作，90%以上的乡镇摸清了底数，并全面开展保护留守儿童身心健康工作。
一是通过建立各种工作机制和载体对留守儿童进行关爱。搭建了“青少年维权岗”、“心理咨询中心”、“留守儿童托管中心”三个平台，通过抓好教育阵地延伸、工作网络延伸、工作机制延伸，不断创新关爱留守儿童的新载体。“留守儿童托管中心”14年来共代管216名“留守儿童”，为教育和保护留守儿童作出了突出贡献。
二是通过开展各种具体活动对留守儿童进行关爱。推出“亲情家园”、“亲情校园”建设，促进留守儿童身心健康。通过团队手拉手、青年先进典型与留守儿童手拉手等多种方式，切实解决留守儿童亲情缺失的问题。通过法理进校园、情理进家庭、伦理进社区的“三进”活动，提高留守儿童的自我保护能力。
该省还开创了我国对未成年犯实施义务教育的先例。2009年9月成立了启明职业培训学校，再次在全国率先将未成年犯职业技术培训纳入省（市）职业培训总体规划。全国人大内司委在调研后建议，认真总结他们的经验，并将这一经验向全国推广。
保护未成年人健康成长事关国家前途、民族命运，事关家庭安宁、社会和谐，是一项长期系统的工作。做好这项工作不可能一蹴而就，需要各级政府及其有关部门、有关方面持续不断地努力。全国人大内司委建议国务院及其有关部门进一步加强领导，采取有力措施，使各项整改措施尽早落实到位。以下采集的是赴各地执法检查组提出的部分建议。
建议集锦
赴福建执法调研组：建议尽早普及高中阶段教育。随着我国经济社会的发展和国力的增强，九年义务教育已经普及，并且基本具备了普及高中阶段教育的条件，从提高全体劳动者素质和适应我国经济建设的需要等方面考虑，都有必要进一步提高国民教育水平，普及高中教育势在必行。当前，普及高中教育阶段，可以采取“两条腿”走路，东部地区和大中城市等有条件的地方可以普及普通高中为主，辅之以适当的职业教育；中西部和贫困地区可更多地发展职业高中。国家应尽早研究启动这项工作。
赴江西执法调研组：建议国务院在网吧问题上对未成年人要“堵疏结合，以疏为主”，指导各级政府出资在社区、学校、图书馆、青年宫、少年宫多建设适宜未成年人进入的公益性绿色网吧，满足未成年人上网的合理要求，防止未成年人流向营业性网吧。
赴山西执法调研组：针对“黑网吧”不断滋生，不良信息在互联网上传播，与电信运营商对“黑网吧”、不良网站的监管责任缺失有很大关系，建议在加紧落实相关整改措施的同时，工信部要尽快出台相关政策，指导运营商落实互联网信息安全责任，加强对网络流量和使用行为的监管，防止“黑网吧”使用网络线路，从源头上防止“黑网吧”的形成。
赴黑龙江执法调研组：建议将非经营性网站设立备案制更改为审核制，对网站经营者进行实名制登记；加大对网站日常运营的监管，建立及时发现、处置违规网站的长效机制。
发挥社区在对有不良行为未成年人进行教育和矫治中的作用，不断总结社区矫正试点工作经验，逐步探索教育矫治有不良行为未成年人的新途径和新办法。