非现役人员生活待遇经费保障与管理探析
2004年4月，四总部联合下发了《军队公勤人员聘用管理规定》（以下简称《规定》）；2005年6月，国务院、中央军委又颁布了《中国人民解放军文职人员条例》（以下简称《条例》）。这两个文件的颁布，标志着我军劳动人事制度改革迈出了实质性步伐。它催生了为军队建设服务的两个新型群体――非现役公勤人员和文职人员。从《规定》和《条例》目前的实施情况来看，我军非现役人员生活待遇经费保障与管理还存在着一些不尽合理的地方，需要予以研究改进。本文从分析我军非现役人员生活待遇经费保障与管理存在的问题入手，提出改进我军非现役人员生活待遇经费保障与管理的对策。
一、非现役人员生活待遇经费保障与管理存在的问题
1.事业开支挤占生活保障经费。现有法规对非现役人员生活待遇经费和公务事业费的范围、标准、管理办法等作出了明确规定。《规定》明确：“非现役公勤人员生活待遇经费，实行按编制供应、包干使用的管理办法。军队用人单位按人员标准计领的非现役公勤人员公务事业费，包括公杂费、给养器材费等，按照生活待遇经费供应实力，在公务事业费决算中增设‘非现役公勤人员’项目，随本单位年度公务事业费决算计领。”《军队文职人员生活福利待遇经费和公务事业费管理规定》（以下简称《管理规定》）规定：“文职人员生活福利待遇经费和公务事业费的管理按照按编供应、包干使用、依法保障的要求组织实施。文职人员的公务事业费，按照文职人员岗位编制实力，在公务事业费决算中增设‘军队文职人员’项目，随本单位年度公务事业费决算计领。”但在实际工作中，由于公务事业费开支较多，有些单位出现了挪用非现役人员生活待遇经费作为公务事业费开支的情况。个别单位甚至使用非现役人员的生活待遇经费弥补其他事业经费不足。这些挤占挪用经费的现象既侵害了非现役人员的正当权益，又损害了部队的形象，在军内外造成了不良影响。
2.工资待遇相对较低。非现役公勤人员的工资福利待遇，根据工作岗位、技能等条件和当地同类人员工资水平制定，不低于当地人民政府规定的最低工资标准。文职人员的工资福利待遇，参照国家和聘单位所在地省、自治区、直辖市人民政府制定的事业单位同行人员有关待遇规定执行。但目前，事业单位职工的工资收入名目繁多，各单位津贴、补贴发放呈现福利化、多元化和隐蔽化的趋势，而军队无法准确收集事业单位职工工资之外属福利性的那部分“隐性收入”。因此在确定非现役人员工资时就会出现“名高实低”和“隐性差距”，不能从待遇上吸引地方优秀专业人才到部队服役，另外，军事劳动具有特殊性、风险性、艰苦性、技术性和约束性等特点，因此在确定非现役人员的工资待遇时，就应根据按劳分配的原则，对他们为军事特殊劳动所作出的贡献予以补偿和褒奖。但现行政策对文职人员只是按本人基本工资的15％建立了军队服务津贴，对在特殊岗位从事特殊劳动的人员是否享受岗位性、专业性的津贴和保健津贴也无具体规定。这样既不能合理地反映他们在部队的特殊奉献，更不符合按劳分配的原则。
3.分配激励作用不足。分配激励机制是推行非现役人员聘用的核心动力。有效的工资机制要充分考虑各方面因素，能真正体现按劳分配的要求、体现激励性原则，实现工资收入的激励功能。随着我国经济的发展，劳动者通过劳动、资本、技术和管理等生产要素取得的收入明显增多，如教育、科研、卫生等专业技术人才收入水平逐年提高。但目前，非现役公勤人员和文职人员采用的工资定额制，核算方法过于简单，而且不区分同级别间的工资档次，这样就不能如实反映他们的劳动特点，无法体现他们的实际劳动价值，更不能调动他们工作的积极性、主动性和创造性，没有充分体现“效率优先、兼顾公平”的原则，使工资的激励导向机制失去了作用。虽然《条例》中提出将考核分为平时考核和年度考核，平时考核作为年度考核的基础。考核结果作为文职人员调整工资待遇、奖惩和续聘、解聘的主要依据。但在实际工作中，还没有建立完善的非现役人员考核评价制度，更没有将考核结果和非现役人员的工资待遇联系起来，由此带来的突出问题就是容易滋生平均主义和“大锅饭”，不利于聘用人员通过提高自身素质、知识和技能获取收入。
4.社会保障制度不健全。《管理规定》提出“生活福利待遇经费包括文职人员的工资、住补贴、房租补贴和为其缴纳的社会保险、住房公积金等费用”，“聘用单位及其文职人员应当依法参加社会保险”。《规定》要求“非现役公勤人员应当依照法律、法规和军队的有关规定参加当地社会保险”。但受全国事业单位参保制度不统一、参保水平发展不均衡的影响，非现役人员的参保工作难以全而及时落实。国家规定企业职工应参保的险种有基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险以及大病统筹、补充医疗保险，有的地方还建立了生育保险，相对而言是比较完善的。而机关事业单位职工参保工作，在全国刚推行不久，各地发展不平衡，有的地方政策规定比较完善，有的地方尚未开展社保工作，参保和保障方法比较混乱，保障机制和水平差别较大。这些都对非现役人员参保带来了很大影响。例如由于部分省市社保机构正对无事业编制（无组织机构代码）而在社保机构为职工参保的单位进行清理，目前部分招聘单位因无组织机构代码，为非现役人员参保存在一定困难。
二、改进非现役人员生活待遇经费保障与管理的对策
1.严格规范生活待遇经费的使用。明确非现役人员生活待遇经费主要是用于非现役人员工资、津贴、补贴，年终一次性奖励等费用，如果上级拨款留有余额，还可用于非现役公员探亲路费发放、用人单位解聘公勤人员的一次性补偿金发放，不应包括其他事业性开支内容。重点保障以货币形式发放的生活性支出，努力实现招聘费、岗前培训费、政审费、体检费、档案代理费、服装费等事业经费的供应保障任务。在财力允许的情况下，积极安排专项经费的下拨，大单位对专项经费实施统一管理，所属单位根据单位实际开支情况，专项申请法律诉讼费、人事纠纷费及工伤家属接待等特殊费用的列支。落实生活待遇经费管理按编供应、包干使用、依法保障的原则。用人单位聘用非现役公勤人员数量由各单位自行确定，非现役文职人员数量由上级规定的编制员额决定。根据单位实际，按照全军有关文件精神，履行人事管理手续，在完成单位服务保障任务，达到服务保障质量与水平的情况下，经费包干使用，超支不补，节余留用。
2.合理提高工资福利待遇水平。根据军队职业的特殊性，完善非现役人员福利补贴体系，进一步体现要素分配的特征，提高非现役人员工资福利待遇的整体水平，以增加非现役人员职业的吸引力。在对现有津贴补贴进行调整增加的同时，对专业技术强、科技含量高的岗位设立岗位津贴，对高物价地区设立物价补贴，对高学历人才设立学历津贴，对参加作战、演习、抢险救灾等重大军事活动设立军事任务津贴。还应根据具体情况设立各种补偿性津贴，如节育补贴、子女教育补贴等。建立科学的工资福利待遇增长机制，包括随职级的晋升而合理增长、随物价上涨而合理增长等。目前，《事业单位工作人员收入分配制度改革方案》对完善工资正常调整机制已做了非常明确的规定，非现役人员工资津贴的调整可以参照执行。对军队自行建立的特殊岗位津贴，可根据国家经济发展水平和岗位特点以及被聘用人员实际需求，确定相应的增长水平和办法。这样，既可以避免军地间同类人员的攀比，又可以增强非现役人员献身国防的荣誉感和自豪感。
3.建立薪酬激励机制。用人单位应建立灵活的分配机制，在上级分配工资定额内，专款专用，自主分配，结合单位实际制定具体分配办法，实行按岗定酬，拉开收入差距，完善奖惩措施，充分发挥工资收入的激励和导向作用。一是确立合理的工资差距，细化工资项目，建立同级别工资之间的档差，以体现工作职责、工作能力、工作绩效、资历等诸多方面因素。二是实行岗位绩效工资制，即按非现役人员的工作业绩和实际贡献来确定绩效工资。通过实行按岗位定酬、按任务定酬、按业绩定酬、工资与效益挂钩、兼职兼薪、生产要素按贡献参与分配等多种适合单位特点的分配形式和办法，调动和激发广大非现役人员的积极性和创造性。三是建立薪金与奖金挂钩制。在严格考核的基础上，对考核成绩为称职以上的非现役人员，发放月度奖金和年终奖金。年终一次性奖金的发放，不搞平均主义，要和非现役人员的职责，业绩以及当年的工作表现相结合，适当拉开差距。四是实行优秀人才协议工资。对重点岗位的特殊人才、技术管理人才和短缺人员，打破聘用常规，在平等协商的原则下订立岗位职责、目标要求和薪酬待遇明确的聘用合同。
4．完善社会保障制度。按照总部有关文件的规定，借鉴地方机关单位雇员制、事业单位聘用制改革的成功经验，为非现役人员建立完善的社会保障制度，以解决他们的后顾之忧。社会保障制度应包括养老、医疗、失业、工伤、生育五项保险、住房公积金（合称“五险一金”）、住房补贴、房租补贴等。适时增加补充保险、社会和商业保险等，例如在基本医疗保障的基础上，通过政策优惠引导单位建立补充医疗保险，鼓励各地建立大额医疗补助制度。将完善基本保险与建立补充保险相结合,增加相应险种与完善管理制度相结合。积极与地方社保机构协调，将招聘非现役人员纳入事业单位职工参保。同时改革完善其他福利待遇，推进交通、通讯、探亲、住房等福利待遇货币化，对非现役人员服装以预备役人员的标准进行统一，服装费应由个人和单位分别承担一部分。在文职人员落户及其家属子女随迁、子女上学转学等方面给予照顾。文职人员符合国家规定的事业单位同类岗位人员退休条件的，办理退休手续，退休后的管理服务和社会保障，按照国家有关规定纳入社会保障体系。