治安处罚草案提请审议：行拘年龄拟从16岁降至14岁
“公安部将推动一批重点立法项目，积极推动人民警察法、治安管理处罚法等法律法规的修订起草工作。”这是5月27日至28日召开的全国公安机关执法规范化建设推进会上传出的消息。
会议提到的治安管理处罚法修订工作，再次引起了中国政法大学副教授苑宁宁的注意。
“国务院2019年立法工作计划显示，治安管理处罚法修订草案（以下简称修订草案）今年拟提请全国人大常委会会议审议。据我了解，修订草案拟将行政拘留年龄从十六周岁降至十四周岁。”苑宁宁近日接受《法制日报》记者采访时说。
2017年1月，公安部发布了治安管理处罚法修订公开征求意见稿（以下简称征求意见稿）。与现行法律相比，征求意见稿取消了十四周岁至十六周岁未成年人不执行行政拘留处罚的规定。也就是说，除初次违反治安管理外，对十四周岁至十六周岁未成年人依法给予的行政拘留要予以执行。
对此，北京师范大学教授宋英辉直言，行政拘留是一种行政处罚措施，对未成年人适用行政拘留，除了使行为人留下案底外，难以发挥教育矫治作用。现行法律规定最大的问题是没有后续如何有效管束和帮教，导致执法实践中大多时候简单地一放了之。
“如何有效处置违法未成年人，我国地方公安机关也在积极探索，积累了有益经验。比如，北京市公安局海淀分局创新了训诫帮教制度，经过几年的验证，效果显著。建议在对治安管理处罚法进行修改时，明确规定帮教制度，为科学有效处置违法未成年人提供法律依据。”苑宁宁说。
降低行政拘留年龄下限存争议
现行治安管理处罚法规定，对于“已满十四周岁不满十六周岁的”和“已满十六周岁不满十八周岁，初次违反治安管理的”未成年人，在违反治安管理处罚法时，依照本法应当给予行政拘留处罚的，不执行行政拘留处罚。
宋英辉指出，这一规定的初衷是保护未成年人，避免关押造成其身心伤害。但是，由于没有规定后续如何管束和帮教，实践中大多一放了之。由于这些违法未成年人的心理行为偏常问题并没有解决，导致一些未成年人特别是闲散或流浪未成年人一犯再犯，甚至最后走上犯罪的道路，成为影响社会治安的一大顽疾。
为了根治这一顽疾，征求意见稿拟将行政拘留年龄从十六周岁降至十四周岁。
征求意见稿规定，对于“已满十四周岁不满十八周岁，初次违反治安管理的”未成年人，在违反治安管理处罚法时，依照本法应当给予行政拘留处罚的，不执行行政拘留处罚。
“据我了解，修订草案依然保留了这一规定。也就是说，以后那些十四周岁至十六周岁的‘熊孩子’，在违反治安管理处罚法时，很有可能会被处以行政拘留。”苑宁宁说。
对于这条规定的修改，专家们的看法并不一致。
西北民族大学民族学与社会学学院讲师常进锋长期关注未成年人保护问题，还专门就校园欺凌问题开展过调查。
“通常来说，十四周岁一般是初中或者高一学生，是处于青春期的未成年人最活跃的一段时期，也是最叛逆的一个阶段。降低行政拘留年龄下限，可以对校园欺凌行为起到惩戒作用，对于维护学校安全和社会稳定具有重要作用。”常进锋说。
常进锋直言，保护不等于纵容，严苛不等于毁掉。我国对于青少年犯罪的惩治遵循宽严相济的原则，降低行政拘留年龄的下限，并没有背离这一原则，恰恰是对这一原则的拓展和延伸。
但宋英辉和苑宁宁则认为，降低行政拘留年龄未必能实现保护未成年人的初衷。
“行政拘留是一种临时性限制人身自由的措施，具有强制性和惩罚性。从行为自由到行政拘留后封闭式拘禁，其所处环境会发生巨大变化，这会对未成年人的大脑发育、性格养成、心理健全产生影响，甚至有可能促成其形成反社会人格，导致攻击性增加，日后矫正的难度更大。”苑宁宁说。
宋英辉指出，对未成年人予以行政拘留，临时限制人身自由，的确可以暂时隔断他们与不良社会环境的联系，在短时间内防止他们继续实施违法行为，但作用非常有限。由于行政拘留缺乏针对性且期限短，这一措施无法解决未成年人原本存在的心理行为偏常，消除其诱因，也难以使之形成对法律应有的敬畏和守法的内心需求，不可能从根本上预防再次违法或犯罪。
缺乏后续教育措施或导致再犯
对于宋英辉和苑宁宁的担忧，江苏省淮安市淮阴区检察院未检科科长赵学刚非常认可。
2017年初，淮阴区检察院对2014年至2016年办理的103名未成年人刑事案件进行了统计和调研，发现有54人之前有被行政处罚的前科，占未成年人犯罪总人数的52.4％。
“行政拘留最多也就15天，出来以后怎么办？这些孩子的头上必然被贴上‘进去过’的标签。这些孩子会因为拘留15天而改过自新？还是会自暴自弃、变本加厉？从我们的办案实践看，显然出现后面情况的可能性更大。”赵学刚说。
苑宁宁也认为，对处于学龄阶段的未成年人予以行政拘留，会短暂中断其接受教育的过程，且容易形成标签效应，使之受到排斥或歧视，有的甚至会自暴自弃，给回归正常学习生活造成困难。
赵学刚直言，很多孩子就是因为“进去过”而认识“里面的朋友”，发生“交叉感染”，本来只是打架斗殴、小偷小摸，出来以后不仅会偷，还会抢、聚众滋事，再犯屡犯，甚至团伙作案、被黑恶势力吸纳、利用，成为社会永远的对立面。
赵学刚认为，未成年人出现问题，大多是家庭、社会教育不当导致的。这时候更多的应该是家长和社会的自我反省，而不是对孩子一罚了之。
“缺乏后续教育挽救措施，违法的未成年人缺乏对法律的敬畏感，是导致未成年人再犯的重要原因。”赵学刚说。
公安机关必要时应进行跟踪帮教
北京市公安局海淀公安分局法制支队未成年人案件审查中队中队长齐艳艳在接受记者采访时，用案例和数据道出了帮教机制的重要性。
近日，北京警方查获一起未成年人卖淫案。据介绍，16岁少女龙某某、15岁少女龙某在老家辍学后，到京从事卖淫活动，后在其暂住地内被民警查获。因两名少女系初次违法，警方对二人处以行政拘留不执行的处罚。
考虑到两人既是违法人，也是被害人，民警在对两人进行处罚的同时，对其身份背景、家庭环境、心理状态等进行了全面了解，并决定联合司法社工对二人展开后续训诫和救助工作。目前，经多方努力，两名少女顺利返回原籍，且准备重返校园，回归安全稳定的生活状态。
今年年初，北京市公安局出台了关于未成年人案件办理和帮教工作的专门规定，探索建立针对涉法涉诉未成年人的“民警、家长、社工”三位一体全方位帮教工作机制。
“几年前，海淀分局在全国范围内首创训诫感化制度，这一制度涵括了训诫、跟进、解除三大块内容，由承办警官、司法社工、违法未成年人及其父母四方共同完成并负责。从2013年到现在，我们共跟进帮教了800多名未成年人，再犯的不超过5人，效果很好。”齐艳艳说。
齐艳艳希望，在对治安管理处罚法进行修改时，可以考虑将帮教措施写入其中，从而加大对未成年人的保护力度。
专家认为，在修改治安管理处罚法中明确帮教措施，既是通过立法的方式把成功经验固定下来，也为这一措施的开展提供明确的法律依据，将有利于未成年人的健康成长。
宋英辉建议，在对治安管理处罚法进行修改时，将“对违反治安管理的未成年人实行教育、感化、挽救的方针，坚持教育为主、惩罚为辅的原则”写入总则部分。
苑宁宁认为，可以整合第二章（处罚的种类和适用）有关未成年人的相关规定，在适当位置单独设置为一条。具体条文为：已满十二周岁不满十八周岁的未成年人违反治安管理的，公安机关予以训诫，根据案件情况公安机关也可以交由学校进行告诫，必要时成立帮教小组，制定改正计划，进行跟踪帮教。
赵学刚认为，立法可以将训诫帮教作为未成年人行政拘留的必须前置程序，如果能在一定期限内改好，则不予执行。