在发生紧急事件或必须采取直接行动的情况下
绪论背景资料
一、学习和研究行政管理学的意义和方法
（一）学习和研究行政管理学的意义
人类社会的发展和进步是伴随着人类管理活动的进步和发展而进行的。历史的看，科技和管理是社会发展的两大推动器。在科学技术飞跃发展、日新月异的现代社会，各国政治、经济、社会的发展对政府行政管理提出的要求也越来越高，我国作为发展中国家，要在政治、经济、综合国力等方面赶超世界先进国家，必须充分发挥政府对社会、经济发展的主导作用。因而，学习和研究行政管理学，在探索公共行政管理的规律、为我国政府的行政管理活动提供理论指导和经验借鉴，以及帮助和推动我国政府行政管理活动的科学化、法制化、合理化、效率化和现代化的进程方面，都具有重要的意义。
1、学习和研究行政管理学，正确反映政府行政管理的规律，对指导我国政府的行政管理实践具有重要的意义
建国50年来，我国政府在巩固人民民主专政的国家政权，组织现代化建设，保持国家的政治稳定和社会稳定，以及对社会公共事务进行管理等方面，成绩是卓越的，经验是丰富的，对行政管理活动规律的认识是由浅及深的。因此，学习和研究行政管理学，在深入、系统地研究行政管理理论、原理的基础上，正确反映行政管理活动的客观规律，并将研究成果与我国改革开放过程中政府行政管理所面临的现实问题结合起来，有助于指导我国政府的行政管理活动，为行政机关的决策和运作提供咨询，发挥参谋作用。
目前，政治体制改革正在深入，新一轮的政府机构改革正积极而稳妥地开展。认真学习和掌握行政管理学，对于建立科学化、民主化、法制化、现代化，以及体现精简、统一、效能的行政管理体制，有着更直接的意义。
2、学习和研究行政管理学，可以为政府正确地制定政策和有效地执行政策提供理论指导和实践经验，从而有利于提高政府行政管理的水平和行政效率
政府行政管理水平和行政效率的高低是衡量政府行政管理活动是否科学的重要标准。针对我国行政管理的实际，探讨提高政府行政管理水平和行政效率的有效途径和方法，既是学习和研究行政管理学的重要目的之一，也是学习和研究行政管理学的重要意义所在。
3、学习和研究行政管理学，对于培养高水平的政府公务员，也有不可忽视的作用
行政管理学是一门作用独到的学科，其综合性的优势在于既可以用来对现职人员进行业务培训，又可用以对未来的公职人员进行基础教育。这对于提高行政管理从业人员的政治、业务素质，充分发挥其积极性、主动性、和创造性，进而促进整个行政管理活动的科学化、现代化进程、有着十分深远的意义。
（二）学习和研究行政管理学的方法
研究方法服从于学科性质和研究目的，并随学科内容和研究目的的变化而变化。行政管理学是具有鲜明的阶级性、社会性、理论性和应用性、独立性及综合性的学科，研究的目的是推进我国行政管理的科学化、法制化和现代化，为社会主义现代化建设服务。研究方法应在这样的前提下选择和确定。
行政管理学产生以来，西方学者采取了多种的、在不同历史阶段又各有特点的研究方法。从早期到现代的研究方法，大致有如下的演变:(1)从演绎研究到归纳研究。早期学者多从原则、理论、法则出发，解释现实的行政行为和现象，现代学者则多侧重于事实和经验的研究，注意实地调查、个案研究。(2)从静态研究到动态研究。早期多注重行政制度、权力结构等静态方面，现代学者则侧重于研究行政过程中的行为、功能、沟通等动态方面。(3)从单科研究到跨学科研究。早期学者多就行政论行政，局限于单科研究，现代学者把行政放在社会大系统中考察，注意行政和政治、经济、文化等方面的联系，开展跨学科的研究，如此等等。西方学者的研究方法有合理的成分和可取之处，我们应当根据具体情况，灵活运用以下方法:
1、理论联系实际的方法。理论联系实际，有的放矢，实事求是，是中国共产党一贯提倡的科学的态度、作风和方法，是科学研究取得成功的基本保证。欲使行政管理学的研究保持正确的方向和结出丰硕的果实，就必须坚定不移地、始终一贯地采取这一科学的态度、作风和方法。一方面，运用行政管理学的科学理论，指导我国的行政管理实践；另一方面，总结行政管理的实践经验，探讨行政管理的客观规律性，丰富和发展行政管理学的科学理论。
2、调查研究法。调查研究是行政管理的基本功和行政管理的研究方法。行政管理活动必须遵循国家的法律和政策，不能各自为政。但同时又必须因时、因地、因人、因事制宜。这是毛泽东倡导并为实践证明是完全正确的一般与个别相结合的领导方法。而欲达此目的，就必须做系统周详的调查研究。“没有调查就没有发言权”。这对实践性很强的行政管理学尤为重要。
3、案例分析法。案例分析法在医学、法学等领域的成功运用，引起了行政管理学者的重视。行政案例分析也应成为行政管理学的研究方法。通过典型的案例分析，不仅能加深对原理的理解，而且可以提高分析问题和解决问题的能力。
4、历史研究法。中国古代社会，特别是封建社会，国家政治统治制度之完备，政治管理经验之丰富，可以说是举世无双的。以马克思主义理论为指导，批判地继承这一历史遗产，既是行政管理学研究的任务，又是一个重要的方法。新中国建立的新型的社会主义性质的行政管理制度，在巩固人民民主专政的国家政权、组织社会主义建设事业等方面发挥了重要作用，积累了丰富经验。我们应该进行系统的、科学的总结。
历史的经验值得注意。通过对行政管理的起源、作用、发展和影响等方面的历史考察，必须更深刻地认识行政管理活动的规律性，发扬优良传统，避免历史错误。
5、比较研究法。国家无论大小，其政治统治和行政管理的制度、措施和运作方法等总有优劣、长短、得失，对不同国家的行政组织、行政行为和行政文化等方面的比较，可以兴利除弊、取长补短、权衡得失、为我所用。比较研究必须科学、全面和客观，不能把本国的一切贬得一无是处，而把别国的行政体制夸大为普遍的、各国必须照般的模式。
总之，研究方法是多种多样的。我们不仅需要对中外学者已有的研究方法进行权衡比较，灵活运用，要在比较研究中创造新的、科学的方法。
二、行政管理学产生的基本背景
行政学作为一门独立的学科之所以于19世纪末、20世纪初首先产生在美国，然后迅速扩及到西方各国，绝非偶然，而是有着深刻的社会历史背景的。
首先，西方资本主义国家政府职能的扩张和行政权利的扩大，提出了行政学研究的要求。在奴隶社会和封建社会中，社会生产力低下。社会生产和社会关系较为简单，与此相适应，国家事务也不复杂，行政管理还不可能形成一门独立的学科。即便是到了资本主义国家发展的初期，国家普遍奉行的是消极主义和放任主义政策，政府职能十分有限，其任务主要是消极地保护个人财产，维护社会秩序，保卫国家免受侵略，行政管理作为一门独立学科也尚缺乏产生的必要条件。然而，当自由资本主义发展到19世纪中叶以后，开始了第二次科学技术革命，生产技术方面发生巨大的变革和进步，重工业取代轻工业在国民经济中占据主导地位，资本积累以前所未有的速度向前推进。到了19世纪末，资本主义自由竞争向垄断时期过渡，由生产和资本集中所引起的垄断统治逐渐形成，美国就是一个典型的垄断资本主义国家。在这一时期，不仅社会生产力的迅速发展和经济结构的巨大变化使社会管理经济的任务越来越繁重，而且社会关系的日益复杂化也带来了一系列的社会问题，矛盾冲突甚至成为一种普遍的现象。为了缓和、解决各种社会矛盾，维持社会的稳定和促进社会的发展，政府开始转变过去那种消极、被动的状态，进而积极、主动地干预社会生活，行政管理活动变得越来越重要。据有关资料统计，在1866年到1914年期间，美国联邦政府行政管理费用支出，约从4100万美元增长到1.7亿美元，即增加了3倍。联邦政府各行政管理部门的职工总数，1871年约为5.4万人，到1914年增加到48.3万人左右①。在这种背景下，原有的行政管理方法已经不能适应时代的要求，迫切需要有一门科学理论来指导国家行政管理活动，以使政府更好地履行其职能和完成其使命。于是，现代行政学便应运而生。
第二，科学管理运动的兴起，推动了行政学的形成与发展。19世纪末，在以美国为代表的资本主义发达国家，工业的进一步迅速发展面临着一系列新的矛盾和问题；资本积累的惊人增长与管理利用巨量资金的陈旧方式不相适应；生产技术的进步和企业规模的扩大与传统的经验管理发生了尖锐的冲突；工人的“有意磨洋工”使劳动生产率低下；劳资之间的对立情绪和"不融洽关系"严重地影响着生产和利润的增长；缺乏严格的责任制度以及专门化的管理知识和管理人才，使专业化协作生产陷入混乱。这些矛盾和问题归结到一点，就是要建立适应社会化大生产迅速发展的管理制度和管理方法。这种历史性的要求促进使西方国家的管理思想获得了长足的进展，迎来了一个崭新的科学管理时代。这一时代的佼佼者首推美国的泰勒。泰勒所开创的科学管理理论主要探讨的是如何在工厂中提高劳动生产率的问题。在泰勒看来，要提高劳动生产率，就必须在工厂企业推行“科学管理”，包括实行预先计划；用科学的方法挑选工人；对工人进行科学教育和培训以使他们掌握标准化的操作方法，使用标准化的工具、机器和材料，在标准化的工作环境中，完成经测算规定的工作定额；管理部门和工人之间保持密切友好的合作关系等。泰勒所倡导的科学管理理论最终形成了一场影响美国乃至西欧工商企业管理的科学管理运动。尽管科学管理理论最初是针对企业管理而提出的，但是它同时也为政府的行政管理改革提供了线索和方法。正是在科学管理运动兴起之后，一些行政学家便开始重视通过科学管理来寻求政府行政效率的问题。例如，威廉·亨·莱芬韦尔就把科学管理的原则运用于机关办公室的管理；莫里斯·卢埃林·库克也曾将科学管理运用到教育和市政机构；而伦纳德·D·怀特则进一步用科学管理理论研究政府行政管理。而且美国政府也将科学管理运动提供的科学原理和方法应用于政府的行政管理，精简人员、调整机构，促进了政府工作的改革，提高了行政效率。因此，现代行政学的出现，与西方的科学管理运动密切相关。在某种意义上，我们可以说，正是科学管理运动的兴起，才促成了行政学的形成和兴盛。
第三，相关学科的理论发展和政府的行政管理实践，为西方行政学的产生奠定了重要的基础。西方近代史上的政治学，君主制时代德、奥两国的官房学以及资产阶级革命以后形成的行政法学，是现代西方行政学的理论渊源。这里尤其值得一提的是政治学，政治学是行政学的直接理论基础，以至于人们把这两门学科比作根与树、花与果的关系，即:行政学之树，源之于政治学之根；行政学之果，结之于政治学之花。从学科发展的历史来看，行政学也是从政治学中分离出来而成为一门独立学科的。在行政学产生以前，其有关内容就包括在政治学之中。政治学的发展是促进行政学产生和发展的一个重要因素。17～18世纪，在资产阶级革命中涌现出一批杰出的政治学家，如洛克、孟德斯鸠、卢梭等，他们所鼓吹和确立的天赋人权、社会契约、三权分立等思想，把政治学理论推进到了一个新的发展阶段，为资产阶级国家政权体制的建立奠定了理论基础。经过资产阶级革命或民族民主革命所建立起来的资产阶级国家，普遍采用立法、行政、司法三权分立并互相制约的政治制度。在这种制度下，行政机关成为独立的体系行使其管理国家政务的权力。到了19世纪末、20世纪初，随着资本主义社会自由竞争走向垄断，社会经济关系发生了重要变化，使一系列社会问题变得日益重要和复杂起来。垄断势力的扩张、劳资矛盾的加深、贫富两极分化的加剧、社会经济生活的混乱、进步运动的高涨等，就是这一时期很突出的社会矛盾。垄断资产阶级为了维护其经济、政治统治，更加重视对政治问题的研究。同时，由于工业的发展和工人阶级队伍的增长，教育的普及以及普选权的扩大，社会各界人士对政治也越来越关心了。随着政治学的不断发展，一批政治学家着眼于经济和效率，从政治学的角度研究政府的行政管理职能。行政学正是在像政治学这样一些相关学科理论的促进下形成并发展起来的。除了理论基础之外，行政学的形成还得益于行政实践提供的有益经验。例如，18世纪初期普鲁士创立的任官制度和19世纪50年代英国建立的文官制度，为行政学研究提供了主要的范畴和规范。所以，相关科学的理论发展和政府的行政管理实践，也是行政学形成的重要前提条件。
三、威尔逊的《行政学研究》
尽管行政管理的思想自国家产生之日起便油然而生，随着国家的产生，便出现了管理国家公共事务的政府；有了政府，也就有了管理社会公共事务的行政管理活动以及如何有效地进行这种管理活动的行政管理思想。但是，长期以来，这种关于政府管理活动的行政管理思想一直都被包含在政治学之中，而行政管理研究真正作为一门独立学科的提出，则应归功于美国著名的政治家托马斯·伍德罗·威尔逊。
（一）生平与著述
托马斯·伍德罗·威尔逊是一位杰出的政治学家、行政学家、历史学家、教育家、改革家和政治家。他1856年12月28日出生在美国弗吉尼亚州，主要研究政治学、政府和法律。1879年，他从普林斯顿大学毕业，并在1886年获得哲学博士学位。他撰有《国会制政体》(1885年)、《国家》(1889年)、《分裂与重新统一(1829～1889年)》(1893年)、《一位大师及其政治论文》(1892年)、《纯粹的文献及其他论文》(1886年)、《乔治·华盛顿》(1896年)、《美国人民的历史》(1902年)以及《美国的宪法政府》(1908年)等八部著作，并发表了一些论文。他在1886年到1902年期间，作为政治学教授，主要从事教学和研究工作；1902年至1910年，他担任普林斯顿大学校长；1910年，他当选为新泽西州州长；1913年，他被选为美国第28届总统。他逝世于1924年。
（二）威尔逊行政学说的思想渊源与产生背景
威尔逊之所以于19世纪末明确地提出要建立作为一门独立学科的行政学，这绝非偶然，而是有着深刻的思想渊源和社会历史背景的。
就思想渊源而言，是因为威尔逊受到了来自欧洲大陆尤其是来自德国行政研究思想的影响。这一点在威尔逊的《行政学研究》一文中说得很清楚:“它是一门外来的科学。”行政研究在德国的发展，是和德国高度集权、“开明专制”的要求相适应的。德国的专制统治者们在国家间的竞争和国内革命的巨大压力下，力图通过完善他们的国家机器，从而消灭一切摩擦、内耗，缓和人民的不满，改变革命的方向，增强自己争霸的实力。正因为如此，行政研究在德国得到了高度的重视，“并且几乎达到了极其完善的程度”。在行政研究的德国阶段中，斯坦因颇负盛名，并且具有一定的代表性。在斯坦因那里，“政治“和“行政“已经在一定程度上得以划分。斯坦因按照当时的时兴。将国家看作一种有机体。因此，国家作为在一定社会秩序条件下的人格主体，具有心理学意义上的意志和活动的两相对立，具有表现为宪政与行政的关系。他指出，宪政是主体有组织的意志，行政则是主体依据意志的活动。宪政规定行政活动的轮廓，但行政的内容却不是来自宪政。“国家的宪政不能包有行政。此恰犹意志的本身，不能就是行为或劳动一样。此宪政的最大机能，是对行政予以限度和秩序。宪政不能据引行政，只是理解行政的任务并予以权利和设定”。因此，“宪政若由其固有的概念而言，如无行政的行动，则此宪政的权力就缺而不备”。斯坦因还认为，法规的制定，也即立法的最初步骤应由行政机关掌握，而最后的批准或否决的权利则在宪政手中。这是因为只有行政的机关才真正熟悉法规的限度和性质。斯坦因在行政研究方面的另一点值得注意的是，他以国家有机体为基础，规定了行政研究的任务，建构了行政研究的体系。斯坦因指出，行政研究的任务在于，了解一国国民在特定历史时代的“外界实在”，也即“社会文化的实在”的进展活动；研究如何依靠国家权力来提高这种“外在实在”，并使这一提高成为国家人格的自觉意识。从这样的任务出发，斯坦因把行政研究体系划分为三大部分，即行政组织、行政行为和行政法规。他认为，研究行政组织的原因在于，行政本身是统一的国家权力，以统一的意志使人们的活动成为单一人格的生命活动，为了使这一最高目的实现，就必然产生一方具有决定能力，其他方具有活动能力的机关组织，而此种机关的发展过程显然对增进国家人格活力具有重大影响；研究行政行为的原因在于，行政的内容相对于抽象的的国家人格来说，相对于国家人格以外的共同社会来说，具有相对的独立性，因此不能不研究行政行为自身的独特规律；而研究行政法规的原因则在于，行政机关活动的展开，都按一定的法令、规定形式，要实现良好的秩序、极高的效率和职责分明，就必须有一个合“法”的行政，必须对行政裁判、行政诉讼等法加以探讨。由于我们不难发现，斯坦因对行政的研究不是一种零敲碎打式的，而是建立在一种理论体系之上的系统研究，只不过他更多地强调要从行政法方面进行研究而已。
斯坦因对行政的研究无疑是服务于德国集权政府体制的，而特定的研究目的和特定的研究环境使斯坦因的理论多少带有一种德国特有的政治倾向。然而，我们可以看到，由于行政管理问题上存在着跨越政府制度差别的那种共性，由于每一个政府迟早要把行政效率提上议事日程，德国的行政研究在某种意义上又是超国界的，因而我们不难发现，德国行政研究中对政治和行政的分离，对行政内容相对独立性的强调以及对行政内部运行规律的注意，都深深地影响到了威尔逊。我们从威尔逊对其行政学研究体系建构的宏观色彩上便很容易感受到德国人的那种善于思辩的精神风貌。
而就其行政学思想产生的社会背景来看，则主要源自对自由放任主义的反动。我们知道，美国自独立战争以来，以潘恩、杰佛逊为代表的革命民主主义思想一直具有非常强大的影响。美国建国初期，政府权力遭到怀疑并被再三分割，基本上反映了革命民主派对保障自由的热切要求。此后，这种民主、自由的理想又通过西进开拓生活、南北战争和废奴运动而进一步得到增强。自由主义在美国具有根深蒂固的基础。然而，在大工业和城市迅猛发展的冲击下，坚持自由主义传统的人们遇到了许多新问题，特别是对于那些认为已把自由、民主、平等一劳永逸地加以解决的人们来说，困惑则更大。当时最为突出的矛盾是，少数工业资本巨头把自由、民主的旗帜抓在手中，鼓吹自由放任，鼓吹限制政府权力，强调首创精神、责任在社会发展中的作用，反对扩大选举权，反对有组织地干预自由竞争，这股力量合在一起，形成了所谓的新个人主义思潮。工业资本巨头没有把自己的利益要求局限在思想领域内的表达上，他们利用手中巨大的财富发起攻势，使用收买、贿赂等各种手段来影响议会的决策；议会中的一些议员也趁机索贿纳贿、与他们狼狈为奸，一时丑闻频频发生。到19世纪70年代，立法权的威望呈直线下降。面对大资本在财富和政治上行将形成的垄断形势，美国的自由主义者、民主主义者掀起了一场新民主运动。具有讽刺意味的是，这场新民主运动对于早期的民主主义要求，如权力分散、权力制衡等进行了抨击，认为牵制和制衡非但不能支持自由，反而使自由遭到危害，不会成为暴政的克星，反倒会成为特权和利益的堡垒。新民主运动借助于反对政治勾结和政治腐败，要求改革政府体制，扩大选举权，扩大政府行政职能，主张国家应该成为社会和经济进步的工具。在这个时期，政党分赃制被功绩制所取代，，行政力量日益被民主运动视为一种有效的工具而得到重视。一种加强权力、明确责任、向全体选民负责的学说深入人心，以至于威尔逊在竞选新泽西州州长时敢于公开声称，他上台后将担负州行政事务责任，如果这样做违宪的话，他准备做一个违宪的州长。正是威尔逊在他的《国会制政体》一书中批评国会制度的无效和混乱，要求有一个更为负责任的政府，他认为，“任何事情，不论是政府的事情还是仅仅是做买卖，都必须有一个人当家作主，权力和对行使权力严格负责，是构成好政府的要素。”事情变得越来越明显，民主主义者力图通过加强国家力量来控制垄断，而先前适应于早期简单社会生活的政府体制变得越来越不能胜任这一要求，因此，就必须进行改革。正是在这种资产阶级内部不同阶层之间的利益冲突因社会政治经济状况的变化而日益激化以及反映中产阶级利益要求的民主主义者发动了一场政治改革运动的社会重要条件下，威尔逊明确地提出了要建立一门独立的行政科学。
（三）威尔逊行政学思想述要
1、行政学研究的必要性
需要是科学发展的内在动力，“社会一旦有技术上的需要，则这种需要就会比十所大学更能把科学推向前进”。对于这一点，威尔逊也具有充分的认识，他“认为决没有任何一门实用科学，当还没有了解它的必要时，会有人对它进行研究”。在威尔逊所处时代之前的很长一个时期，对政府行政管理活动的系统研究并没有得到人们的重视，如同威尔逊所言：“在本世纪度过它最初的青春年华，并开始吐放它在系统知识方面独特的花朵之前，谁也没有从作为政府科学的一个分支的角度来系统地撰写过行政学著作。”因为，第一，行政管理“被看成是‘实用性的细节’，只要博士们在理论上取得一致之后，仅仅由办事人员就可以加以处理”。第二，“在很早的时代，麻烦之处几乎全部集中在政府结构上面，而因此结构问题就成了吸引人们思考的焦点。在当时很少或完全没有行政管理的问题，至少没有引起行政官员注意的问题。那时政府的职能很简单，因为生活本身就是简单。”⑤而到了威尔逊所处的时代，资本主义已进入了上升阶段，随着经济和社会的快速发展，社会公共事务日益增多，政府的职能不断扩大，而且更加复杂，更加困难，就像威尔逊所说的那样:“没有任何一种政府职责而今不是变得复杂化起来，尽管它当初曾经一度是很简单的，政府曾经仅仅由少数人主宰，而现在它却由大批大批的人主宰。”“政府的职能在逐日变得更加复杂和更加艰难，它们并且在数量上也同样在大大增加。行政管理当局在把它的手伸向每一处地方以执行新的任务。”如果说我们“在以往许多世纪当中就可以明显地看出政府活动方面的困难在不断汇集起来，那么在我们所处的世纪则是眼看着这些困难正在堆积成无以伦比的高峰”。因此，威尔逊认为，当时的美国仅就文官制度进行改革是不够的，“当前号称文官制度改革的运动，在实现它的第一个目标之后，将会进一步努力不只是求得‘人事’方面的改进，并且还要改进我们政府机关的组织机构与工作方法：因为问题很明显，这些机关的组织机构与工作方法，是继‘人事’问题之后，极须加以改进的对象”，因为“我们的政府正如同一个精强力壮的小伙子一样，其机能已经得到扩张，其身材已经长大，但同时却在动作上变得笨拙了。它的精力和它的年龄的增长，跟它所具有的生活技能相比较，已经彻底不相适应。它得到了力量，但却没有学会举止的方法。因此，虽然从机构发展的顺利和健康状况方面着眼，跟欧洲诸国相比，我们的优越性是很大的：但现在我们却已经面临着需要进行更加仔细的行政调整和需要具有更加丰富的行政知识的时刻”；“这就是为什么应该要有一门行政科学……为什么会有这样一门科学的理由之一”。这里，威尔逊明确地表述了这样一种思想：即行政研究的提上议事日程以及行政学的产生，是和时代生活所提出的要求分不开的，因为到19世纪末20世纪初，随着国家经济和社会事务的发展以及政府职能的扩大，“与制定一部宪法相比较，‘贯彻’一部宪法变得愈来愈困难了”，政府的行政管理工作迫切地需要有科学的理论予以指导，以“力求使政府不走弯路，使政府的事务减少一些不成体统的样子，加强和纯洁政府的组织机构，并使其各种职责都获得尽责的美名”。这就是威尔逊所谓“为什么当今的行政工作必须是如此认真而又系统地加以调整，使之适合于小心试验过的政策标准：为什么我们现在正产生一种前所未有的行政科学”的根本原因之所在。
2、行政学的目标和任务
威尔逊不仅对行政学研究的必要性进行了深入的分析，而且还明确地提出了行政学的目标和任务。他说：“行政学研究的目标，在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务，其次要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。在这个问题上，我们当中显然需要求得更多的启示；然后只有通过仔细的研究才能提供这种启示。”这里，威尔逊从行政学研究的起点和具体研究内容两个方面对行政学研究的目标和任务作了明确的界定。任何一个国家的政府，在从事行政活动前，首先要明确其职能任务是什么，任务的范围有哪些，政府应该管什么，不应该管什么。威尔逊在此所强调的“适当”，即是指凡公共事务应当由政府管理，而其他社会组织不能承担，这才体现“适当”；反之，政府统管包揽一切社会事务，或应该由政府承担却又不管，均为不“适当”。因此，威尔逊认为行政学首先研究要政府能够适当而且成功地承担什么职能任务，行政学应该以行政职能作为其研究的起点；再次就是要研究政府用什么方式、方法进行管理，才能提高行政效率、完成任务，这些构成了行政学各个部分的具体研究内容。这里，威尔逊特别强调，作为一门科学，行政学的研究不能限于“纯粹技术细节的那种单调内容之上”，而应对行政管理的各个方面开展理论研究，使行政学的理论既有深度又有广度，形成“行政管理那比较高深的理论”，进而他提出“行政管理学的目的就在于把行政方法从经验性实践的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植根于稳定的原理之上”。
3、行政的实质
在威尔逊之前，作为行政学研究对象的行政概念，一直是包含在政治概念之中的，因此，也不可能有一门独立的行政学。作为行政学的创始人，威尔逊最大的贡献就在于提出了政治一行政二分法，并据此将行政学作为一门独立的学科从政治学中分离出来。威尔逊对行政的本质主要是通过将其与政治和宪政制度等概念进行比较而揭示的。威尔逊认为：“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府本身同样悠久的经历。”就行政与政治的关系而言，一方面，行政不同于政治，‘行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题。虽则行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需乎自找麻烦地去直接指挥行政管理机构”，“政治是‘在重大而且带普遍性的事项’方面的国家活动，而在另一方面，‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。’‘政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，’但行政管理并不因此就是政治。”而另一方面，行政与政治又密切相关，“行政管理的领域是一种事务性的领域。行政管理作为政治生活的一个组成部分，仅仅与企业办公室所采用的工作方法是社会生活的一部分一模一样，仅仅与机器是制造品的一部分一模一样。但是行政管理却同时又大大高出于纯粹技术细节的那种单调内容之上，其事实根据就在于通过行政管理那比较高深的理论，它与政治学智慧所派生的经久不败的原理以及政治进步所具有的永恒真理是直接相关联的”。“行政科学是政治科学的最新成果。政治科学是大约两千二百年前就开始了的一门学问。行政科学是我们本世纪的产物，并且几乎是我们这一代的产物。”至于行政管理与宪政治制度的关系，威尔逊则认为，尽管“从政治哲学的角度着眼，行政学的研究是与宪法中主权之恰当分配的研究密切联系在一起的”。但是行政管理从本质上不同于宪政制度，“公共行政就是公法的明细而且系统的执行活动。一般法律的每一个具体执行细节都是一种行政行为。例如，有关捐税的征收和增加、罪犯的处以绞刑、邮件的运输和投递、陆海军的征募和装备等等，显然都属于行政行为；然而指导这些应予进行的工作的一般性法律，却显然是在行政管理之外和之上的。有关政府活动的大规模计划并不属于行政管理范围。因此，宪政制度所要认真过问的只是政府用以控制一般性法律的那些手段”。为了更进一步地说明行政管理的本质，他认为，宪法与行政职能之间“并不完全是‘意志’与相应‘行动’之间的区别，因为行政官员在为了完成其任务而选择手段时，应该有而且也的确有他自己的意志；他不是而且也不应该是一种纯粹被动的工作。这是一般决策和特殊手段之间的区别”。这里，威尔逊清理了政治与行政两者之间的关系，指出了行政管理的运行方式和适用范围，从而为行政学研究后来的发展从研究对象上勾画出了一个初步的框架。
4、行政学研究的历史渊源
科学研究不能从零开始，对于行政学的研究也是如此。威尔逊认为，行政学研究者“对于前人在这同一领域所已经作过的工作应该有某种估计，这也就是说要了解一下这一研究工作的历史”。他说：“英国人民长期而且成功地研究了抑制行政权力的艺术，却因而就经常忽视了改善行政方法的艺术。”“英国和美国的政治史并不是一部发展行政管理的历史，而是一部关心立法工作的历史-并不是关于政府组织工作之改善，而是关于法律的制定和政治评论方面之演进的历史.因此，我们正处在这样一个时期，即对于我们这个长期背着制定宪法的种种习惯包袱的政府来说，它的健康迫切需要有关行政管理的研究和创造来加以保护。”在他看来，“行政的博士都产生在欧洲。这门科学并不是我们所创造的，它是一门外来的科学，很少使用英国式或美国式的语言规则。它所使用的仅仅是外国腔调，它所陈述的东西对我们的头脑来说全都是些异己的概念。它的目标、事例和环境，几乎百分之百是以外国民族的历史、外国制度的先例和外国革命的教训为根据的。它由法国和德国的教授们所发展起来的，其各个组成部分经常是与一个单一国家的需要相适应的，并且是为了适应高度集中的政府形式而建立起来的。因此，为了满足我们的要求，对它必须加以改造，使之不只适应于一个单一而且紧密结合的国家，而且适应于一个复杂而且形式多样化的国家，并且使之按照适应于权力高度分散的政府形式建立起来。如果我们要应用这种科学，我们必须使之美国化，并且不只是形式上或仅仅从语言上美国化，而是必须在思想、原则和目标方面从根本上加以美国化”。有鉴于此，他明确地提出了他的行政学研究方法论。
5、行政学研究方法论
正确的方法是从事科学研究必不可少的重要前提条件，行政学研究也不例外，因此，威尔逊指出“要准确地断定什么是发展这一研究工作的最佳方法”，并说明了“最适合于这种研究的方法以及对于它最有用的观点是什么”。威尔逊认为，由于“在与行政管理职能有关的各个方面，一切政府都具有很强的结构方面的相似性”，我们应该运用历史方法和比较方法对不同政府所共有的行政管理规律进行研究。这里他特别提到人们应该“免除这样一种忧虑，即我们有可能会盲目地把某些与我们的原则不相符合的东西加以引进”。他正确地指出：“如果有以某种方式存在着我们可以利用的外国的发明创造，那我们为什么不加以利用呢？我们以一种外来的方式应用它们是不会有危险的。我们引进了大米，但我们却不用筷子吃饭。我们的全部政治词汇都是从英国引进的，但我们却从中淘汰了‘国王’和‘贵族’。……只要我们能够从根本原则上认识其在环境条件方面的全面根本差别，我们就能够安全而且有益地引进他们的行政科学。我们仅仅需要用我们的制度把它加以过滤，只需要把它放在批判的文火上烘烤，并把其中的外国气体蒸馏掉。”在此，威尔逊尤其强调“应该因此排除一切成见，此种成见反对在行政学研究之中向除了本国之外的一切地方去寻求启示”；通过比较研究，“我们将会以更快的速度了解我们自己管理方法中的特点。而如果采取拿我们自己跟自己比较的方式，我们就将永远无法了解我们自己的缺点和优点”。我们“最好是选择与我们自己完全远不相同的环境气氛，并且以极其小心的态度，去考察例如法国和德国的那些制度。通过这种‘媒介物’去观察我们自己的制度，我们就将会像那些在观察我们时不带成见的外国人所能看到的那样去观察我们自己。而只要我们是只知道我们自己，那么我们就是对自己一无所知”。他进一步精辟地指出：“如果我看到一个想杀人的家伙在敏捷地磨着一把刀子，我可以学习他磨刀的方法，而用不着学习他可能用刀子犯谋杀罪的动机，同样，如果我见到一个彻底的君主主义者很好地管理着某一个机关，我可以学习他的办事方法，而无须乎丝毫改变我身上作为共和主义者的一个细胞。他可以为他的国王效劳，而我却将继续为人民服务；但我却希望能像他为其君主服务那样为我的主人服务。只要在思想上保持这种区别界限，也就是说，只要把研究行政学看作是我们的政策得以轻便地付诸实行的一种手段，看作是一种使得对全体人民来说算是民主制度方面的政治性东西，对每一个人来说，则是在行政上可能执行的东西，那么我们就是立足于百分之百安全的基础之上了，因而我们就能够学习外国制度所肯定能够教给我们的东西而不犯错误。就这样我们便替我们的比较法设计出来了一个调节与权衡的砝码。就这样我们便可以对外国政府进行解剖学的观察而不用害怕会把它们的任何疾病传染到我们的血管中来；可以详细解剖外国制度而不用害怕血液中毒。”尽管威尔逊积极主张大胆地借鉴别国的管理方法和成功经验，但是他也反对脱离实际的机械照搬。他说：“一切普遍性理论作为理论来说，应该不仅是在公开的论证中，并且在我们的思想上，都谦虚地处于背景与衬托地位，以免那些仅仅按图书馆标准来说可以称得上满意的意见，将会被教条式地加以运用，……教条式的设计必须是摆在经过试验的实践之后……简而言之，稳重而且实际的治国才能应该放在前面，而把闭门造车式的理论摆在次要的地位。世界性的‘作什么’永远应该由美国式的‘如何作’所支配。”应该说，这种以实践为准绳，以本国为核心的思想是颇有见地的。
6、人事行政思想
“为政在人。”威尔逊十分关注当时的文官制度改革。他说他之所以“提出在美国展开行政学研究，其目的在于找到最佳方法以建立下面这样一种文官班子，他们受过足够的教育，具有充分的自信精神，工作起来既有见识又有分量，但通过选举和经常性的向公众进行咨询，与公民的思想保持如此密切的联系，以致使专断成为不可能的事情”。他认为“我们的理想模式是通过选举和经常性的公开商议，以彻底排除武断和阶级成见，并用这种方式建立一个具有足够的文化教养和自立精神的文官制度，它能够有理智有力量地展开活动，但却依然与公众的思想保持着非常紧密的联系”。他尤其重视政府官员的素质问题。在他看来，为了使政府这部机器有效地运转，“我们就必须准备一批更好的官员以充当政府的‘工具’。如果我们要添置新的锅炉并且对于那推动我们政府机器的炉火加以改进，我们就必须使旧的轮子、接头、阀门和皮带等，在新力量的推动下尽可能不发出嘎吱嘈杂的声音。当哪里需要任何动力或需要加以调管的时候，我们就必须安上新的运转部件。必须为文职机关的竞争考试提供有充分准备的人员，这些人员必须同样既接受各种自由形式的考试，也接受技术知识方面的考试。我们有必要用这种方法来建立民主制度。一支在技术上受过训练的文官队伍不久即将成为不可缺少的因素”。在具体谈到政府官员的素质时，威尔逊特别强调政府官员应该具有良好的态度。他说：“在任何情况下，我们都必须有一支受过充分训练的官员以良好的态度为我们服务：这显然是一种工作上的需要。”“所谓良好态度就是对于他们所为之服务的政府的政策，具有坚定而强烈的忠诚。这种态度在各方面都决没有官僚作风的污点。”他指出，政府官员，尤其是行政领导应该带头克服官僚主义。他认为“只有当一个国度的全部国家机关与人民、人民领袖以及普通僚属的共同政治生活隔离的时候，官僚主义才有可能生存。官僚主义者的动机、目标、政策和标准必然是官僚主义的。我们规定所有的部长都必须是真正为人民服务的，因而对于在真正为人民服务的部长领导下履行任务的官员们，要想指出他们无耻的独断专横的任何实例，看来是很困难的”；“一个具有真正大公无私精神的政治家，其领导方式可以把自负而且敷衍塞责的机关变成公正政府的具有大公无私精神的工具。”这里，他认识到行政领导的素质与影响力对下属行为所具有的重要作用。此外，威尔逊还就如何提高政府官员的工作质量提出了自己的看法，他说：“我们各级政府及其下属政府所组成的这些系列，要怎样才能管理成下述这样一种状态呢？就是说要使政府官员所经常感兴趣的是用他的才智作最大的努力，用他的良心作最认真的服务，不仅仅是替他的上级效劳，而同时要为群体尽力。要怎样才能够使这种服务到达下述这样一种程度呢？就是说通过给予政府官员大量生活费用补助来使这种服务引起他最普遍的兴趣；通过发展他的前程使这种服务成为他最珍视的兴趣；通过提高他的营养和培养他的性格使之成为他最崇高的兴趣。”
7、行政监督思想
随着政府行政职能和行政权力的不断扩大，行政监督也日益受到人们的重视，行政监督是行政职能得以顺利实施和行政权力得以合理行使的重要保证。威尔逊的行政监督思想主要是通过他对公共舆论与行政管理之间关系所进行的分析而得到阐述的。他说：“在行政管理活动当中，群众舆论将起什么作用？准确的答案似乎是：公共舆论将起权威性判家的作用。”“无论是在政治还是在行政方面，为了对制度定基本政策的更为巨大的力量进行监督，公众的批评则是完全安全而且有益的，是完全不可缺少的。应该让行政学之研究去发现一些最佳方法，这些方法能够给予公众舆论以上述这种控制监督的权力，但却使之与一切其他的干扰活动分家。”这里，威尔逊正确地指出了，作为监督政策实施的一种机制，公共舆论不仅是有益的而且是必不可少的，行政研究应当为公共舆论发挥其对行政管理的监督控制作用提供最佳途径，应当排除各种来自行政中的干扰；政府为了能够更有效地履行其职能，其“行政管理必须在一切方面都对公众舆论有敏锐的反应”。
此外，他对行政体制和行政伦理等问题也有所涉及，例如，在行政体制（即政府间的关系）问题上，他主张要“建立完善的公共行政机构，……要给予地方政府机构以新的生命，要组建地方分权制度”。在行政伦理问题上，他明确地提出了行政官员应该以良好的态度为人民服务，认为“严格说来统治者只不过是被统治者的仆人而已”等观点。
四、古德诺的政治-行政二分法
（一）生平与著述
弗兰克·J·古德诺，生于1859年，卒于1939年，享年80岁。他是著名的政治学家、行政学家和法学家。他在美国哥伦比亚大学主修法律，曾任哥伦比亚大学教授，自1888年起在该校主讲行政法学等课程，为时近20年，建立起他的学术地位和声誉。他对法学、政治学以及行政学均有研究，曾任美国政治学会的第一任主席。1913年至1914年间曾在北京担任中国政府的政治顾问，旋因撰写《共和与君主论》（1914年），鼓吹帝制而卷入中国政治旋涡，并因此而身背骂名。1914年至1928年出任美国约翰·霍布金斯大学校长，在此期间，他对该校的发展作出了杰出的贡献，使该校的规模得到了扩大，学生人数增长了四倍之多。他于1900年出版了其具有划时代意义的名著《政治与行政》一书，他的行政学思想主要体现在《政治与行政》这本书中。此外，他还著有《比较行政法》（1893年）等书。在《政治与行政》这本篇幅不大的行政学经典著作中，古德诺扬弃了政治学上立法、司法、行政的三分法，而对威尔逊提出的“政治与行政”二分法作了进一步的阐释和发挥，他认为政治是民意的表现，亦是政策的决定，行政是民意的执行，亦是政策的执行。这种创见对以后行政学的独立研究颇有贡献。他通过对国家行政与政治、法律、政党的相互关系；行政与立法、司法的相互关系；中央与地方的关系以及行政功能与体制的关系等一列重大理论问题的考察和分析，比较系统地阐述了他的行政学思想。正是《政治与行政》这本蜚声世界的行政学经典著作奠定了古德诺在行政学研究上的不朽地位，并产生了极其深远的影响。
（二）主要思想内容述评
古德诺由于受到时代的影响，他并没有把自己的主要注意力集中在行政部门的具体事务上，而是高屋建瓴地分析了行政有效开展所涉及到的外部环境问题，具有较为开阔的视野，《政治与行政》一书就很显明地反映了古德诺的这种倾向。作为一本行政学的名著，《政治与行政》具体地说主要是围绕着以下几个问题展开讨论的。
1、对政治-行政二分法的进一步阐释
也许是由于书名的缘故，古德诺在西方行政学上是以他的政治与行政“二分法”而闻名的。的确，古德诺在这本书的第一章“国家的主要功能”中就明确地指出了，在所有的政府体制中，都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，他并且将这两种功能分别称之为“政治”与“行政”。然而，值得注意的是，古德诺在政治与行政二分法问题上的重要贡献，主要并不是在于他率先提出了政治-行政二分法，而是在于他对政治-行政二分法所做的进一步阐释，从而为其后来所提出的一些具有独创性的行政思想奠定基础。如果我们细心一点便不难发现，政治-行政二分法在当时实际上已经不新鲜了。德国的斯坦因、布隆赤里，法国的狄克洛克以及前面提到的威尔逊，都已在此之前对政治与行政的划分作过探讨，而古德诺本人在书中也并没有把政治-行政二分法本身作为讨论的重点来加以突出。相反，古德诺之所以提出应将政治与行政相对地“二分”开，其目的只不过是为了引出这样的观点而已，即政府机构之间的分工不可能像政府两种功能之间的划分那样，来得一清二楚。例如，他在该书的第一章中就曾明确指出：“以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地，事实上是通常地，又被赋予表达国家意志的具体细节的职责，尽管这些国家意志的具体细节在表达时，必须合乎由主要职责在于表达国家意志的机构所制定的一般原则。这就是说，被称为执行机构的机构，几乎在任何情况下都拥有大量的制定法令权或立法权。另一方面，以表达国家意志为主要职责的机关，即立法机关，通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。也就是说，尽管人们能够区分开政府的两种主要功能，但却无法严格地规定这些功能委托给哪些政府机关行使。”即便是就“行政”这一功能而言，他也认为：“从理论探讨和实践便利的角度说，行政不应再只被当作执行机构（政府中的这个机构是由成文法所规定的执行性机构）的一种功能。相反，人们已经看到，行政是执行国家意志的功能。以某些方面，它在范围上可能比由成文法规定的执行性机构的功能要大一些，在另一些方面则可能要小一些。”可见，在古德诺看来，“把每一种功能分派给一个分立的机构去行使是不可能的。这不仅因为政府权力的行使无法明确地分配，而且还因为随着政府体制的发展，政府的这两种主要功能趋向于分化成一些次要的和从属的功能”。这样，古德诺便为他在全书中反复强调的主线作出了铺垫，这个反复加以强调的主线就是：政治与行政必须以某种方式取得协调。由此，我们似乎可以这样说，古德诺对“政治-行政二分法”的贡献，并不是在于他提出了这个“政治-行政二分法”本身有什么新意，而是在于他通过对政治-行政二分法的进一步阐释，第一次澄清了由这种“二分”的提法而容易造成的一种误解，这种误解认为一种政府功能只存在于一种政府机构之中；在于他第一次指明了这样一个道理：“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。因为这一原则要求存在分立的政府机构，每个机构只限于行使一种被分开了的政府功能。然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致。”很明显，古德诺在这里表现出的兴趣，主要已不是政治与行政的“分离”，而是它们二者的“协调”。
2、走向协调的道路之一：政治对行政的适度控制
古德诺在指出了政治与行政必须取得某种协调之后，着重探讨了如何取得这种协调。古德诺认为，这种协调的基础便是政治必须对行政取得某种形式的控制。有时这种控制是通过法定制度达到的，比如，英国内阁必须对议会负责，正如他所言：“在英国，在人民通过对议会的控制达到了他们对国家意志表达的控制后，他们就立刻着手使议会-他们的代表，对被委以国家意志执行权的政府机构有一种控制权.他们成功地做到了这一点，结果就产生了现在的内阁对议会负责的体制。”而有时这种控制则是由法外途径实现的，比如，在那些“把分别主要承担这两种功能的机构在法律上分开”的政府中，像美国，这种控制就是由政党来完成的。在古德诺看来，“美国政治体制在很大程度上是建立在政府权力分立的基本原则上的。由于按宪法制定的法律授予了执行和行政官员独立的地位，所以要在法宝的正式政府体制中发挥政治对行政官员独立的地位，所以要在法定的正式政府体制中发挥政治对行政的必要控制就不可能了。因此，这种控制就在政党体制中得到了发展。美国的政党，正像他们热衷于按照必须以表达国家意志为准则，选举具有明显的政治色彩的团体那样去进行行政和执行官员的选举。政党体制由此保证了政治功能与行政功能之间的协调。而这种协调是政府成功地开展工作所必需的”。不过，我们可以看到，古德诺在认识到政治必须对行政实施控制的同时，他也注意到这种控制有一定的限度，他认为，仅仅强调政治对行政的控制是有危险的，因为这种控制一旦超过某种限度，就不仅会妨碍有效的行政执行功能，而且还会损害建立这一控制的目的。对此，古德诺明确地指出：“无论这种控制存在于政府体制之内还是之外，它的存在都是由于事实的需要，因为没有这种控制，有条理有进取的政府是不可能存在的。因此，应该使这种控制扩展到国家意志的表达和执行之间产生上述非常需要的协调为止。但是，如果控制扩展得超出了这一限制，它就会立刻失去其存在的理由。例如，这种控制可能被利用来使某一特殊的政党组织永久存在，而不是用来作为一种手段，帮助把一种表达了的国家意志变成一种真正的行为准则。如果这样利用这一控制，它就会变成一种实际上阻碍人民自发地表达自己意志的手段。这样运用政治对行政的必要控制，给保证国家意志的表达问题带来了一种人为的、不自然的成分。这就可能使国家意志形式上的表达与国家意志的真正内容相违背。”所以，古德诺进一步指出：“把这一必要的控制扩展得太厉害，反而会损害建立在这一控制的目的。不仅如此……过分扩展这一控制，还会妨碍有效地行使行政功能。因为在实施这种过分扩展的控制的情况下，行政功能的行使就不会致力于执行一种已经表达出来的国家意志，而是为了一个政党或社会阶层的利益，致力于左右国家意志的表达了。”因此，他强调：“一方面为了保证国家意志的执行，政治必须对行政进行控制；另一方面，为了保证政府的民治性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。”由此可见，这里古德诺已经清楚地认识到，问题的关键是要找出政治对行政的这种必不可少的控制的恰当限度，以真正地实现政治和行政的协调。
对此，古德诺的答案并不复杂，他把行政功能从内部再作了划分，包括有执行功能、司法功能、准司法功能（如课税、具体规划、选举等）、统计功能和半科学功能（如专利事务管理、地质勘查管理等）。他认为政治对行政的控制应当限于对狭义的执行性机构进行，其他诸如司法、准司法、统计和半科学性质的政府机构都应该保持自己的独立性，而不受政治影响。执行性官员（只须最高级官员）从属于政治，保证政治对行政的控制，他们随政党而进退，其余的行政官员应该是不受政治影响的常任文官，以保证行政的效率，用古德诺自己的话来说，就是”如果希望有高效率而又公正无私的行政，如果政策问题是根据民意决定的，那么在行政体制的半科学、准司法、办事和幕僚性的那个部分中，就应该做出长期任职规定。而在行政体制的较高层次上，即在那些任职官员对政策问题具有决定性影响的地方，特别是对那些行政首脑来说，则应该避免长期任职。在这种情况下，如果希望确保政策问题由代表人民的机构来决定，就必须对政治控制做出规定。……也就是说，为了使政治功能与行政协调起来，政府体制中的政治机构必须对行政机构进行控制。不过，这是有限度的。超过这个限度，这种控制就不应该施行了。如果这种控制扩及行政事务中的所有官员，政府就会失去效率，并对很多事情失去处理能力，而这些事情只有政府才能有效地处理。……只有坦白的承认必须对法律总的执行进行控制，并承认必须有一部分行政工作是政治所不应干预的，安全才能实现。只有如此，真正的民治政府和有效的行政管理才能得到”
3、走向协调的道路之二：行政的适度集权化
古德诺认为，协调不仅取决于政治对行政的适度控制问题，而且还取决于行政权力的必要集中问题。由于美国是将分权理论精神贯彻得最为彻底的国家，它不仅将国家权力作了横向的划分，使立法、行政、司法相互分立、相互牵制，而且还使中央和地方分权，从而大大地降低中央集权化程度。尽管美国的这一政治试验有它可取的一面，但是其弊端也不可忽视，在这些憋端中，最大的弊端要数它导致的政治与行政的失调。古德诺清楚地看到，这种分权，特别是中央和地方的分权，造成了行政力量统一性的破坏，从而使国家意志的执行出现了问题。对于这种情况，古德诺描述说：“任何国家意志的表达，在表达它的机关对它的执行没有控制的情况下都是一句空话。有关政府理论可能承认地方政治共同体在国家意志的表达上对国家的服从。然而，行政体制的运转可能使真正的实践与理论恰恰相反。国家意志的表达可以委托给国家中央政府的一个机关。但是，如果国家意志的实际执行委托给不受任何有效的国家控制的地方政治共同体的话，这种地方政治共同体会通过运用其执行权力，或者某种真正的非执行性的或修正的权力，改变由代表整个国家的机关表达的国家意志，以便使之适应被认为是地方政治共同体的需要。”在古德诺看来，“在国家与地方政治共同体之间存在冲突的问题上，地方自治政府倾向于牺牲国家利益，因为它使国家意志的执行即使不是不可能，也是非常困难的”。反过来说，“地方政治共同体要与国家（或州）的整体利益保持适当的关系，就不能完全不受国家（或州）的控制。如果完全不受国家（或州）控制，就会导致国家（或州）的分裂。如果完全不受国家（或州）在地方自治政府行政体制中的唯一控制，即立法控制被解除，而又没有提供别的什么控制手段的话，地方政治共同体就会完全脱离国家（或州）的控制”。于是，中央政府便会因此而通过加强立法（因为行政权在地方手中）来限制地方权力，保证统一。而一旦地方自治权受到侵害，它便会使用消极的不执行权来对抗。这样，国家的意志无法贯彻，而宪法规定的地方自治权实际上也受到了侵犯和否定。其结果是：“美国在保证区分地方与州的意志上相对来说是失败的”，而“立法规则在许多问题上是完全失败的”。为此，古德诺认为，要改变这种状况，便只有通过行政权的集中这个唯一的途径，“因为只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政治和行政功能之间必要的协调”，因此，应该鼓励行政集权的趋势，而不是阻碍它的发展。”古德诺希望大家明白：“在我们对集权的传统恐惧中，我们可能受到了一个由体制设计者幻想出来的魔鬼的恐吓”。但是，他强调指出：“我们必须坚持这种集权……不管是从行政效率的观点看，还是从民治政府本身的存在看，坚持这一点都是必要的。”
4、美国走向政治与行政协调的独特道路-法外调节
如前所述，古德诺指出了协调的必要性，指出了走向协调的两条必由之路：即政治对行政的适度控制和行政权的必要集中。然而，美国宪法所提供的法定政府体制并没有使这种适度控制和必要集中得以成长和发展的任何基础。宪法使得国家意志的主要体现者即立法机构不可能直接控制行政机构的领袖；使得联邦行政权力和地方行政割裂开来而失去了统一性。那么，美国的政府体制仍然基本上保持了稳定和协调，它们依靠的是什么呢？古德诺对美国政府机构的动作进行了仔细的分析，结果发现这种协调来自一种法定体制外的调节功能，这就是政党。政党问题虽然在法定体制之内没有丝毫的地位，但是古德诺发现，美国政府体制得以顺利运行所必不可少的“适度控制”和“必要行政集权”全来自于政党功能的发挥。为此，他明确指出：“要使政府协调地运转，就必须找到某种使国家意志的表达和执行协调一致的办法。……这种办法在政府体制内部不可能找到。所以，必须到政府以外的一些法外的制度中去寻找。事实上，可以在政党中找到它。政党不仅担负起了挑选在政府体制理论中是表达国家意志的机关的成员，即立法机关的成员的责任,而且担负起了挑选执行这种意志的人员,即执行官员的责任。政党必须选择中央的执行官员，因为分权原则的采用已使他们不受任何有效的立法控制了。政党必须选择所有的地方官员，因为行政体制极端分权的特点使他们不受任何有效的国家（或州）的控制。”这也就是说，通过政党对立法机构成员和执行机构成员的挑选，而恢复了被法定政府体制割断了的立法机构对行政机构的某种有效控制；通过政党对中央行政官员和地方行政官员的挑选，而恢复了被法定体制所阻止的国家行政系统的大一统性质，建立起一种必要的行政集权。总之，正是由于政党本身的统一性和党员对党的忠诚，美国政治体制的设计者留给后人的巨大难题才得以顺利解决。古德诺深有感慨地说：“如果不是对政党有这种坚定的忠诚，我们的政府早就会被一群组织涣散、各行其是、无法无天的官员所充斥。他们会在权势上彼此分庭抗礼，在行动上随心所欲，尽管所有的官员按理说只是从事于执行尽可能具体的法律和表达在立法机构中有代表的人民的意志。”不仅如此，古德诺还进一步强调说：“在美国的政府体制中，这种以协调国家意志的表达和执行的功能为己任的政党组织不仅应当强大，而且应当长期存在。如果没有别的原因的话，它之所以应当长期存在，是因为没有哪次选举能在政府的决策机关即政治机关，和政策执行机关即行政机关之间造成协调的关系。因为无论过去还是现在，在一次选举中很少能把所有以执法为职责的民选官员都选出来。这些官员的任期通常不大统一。因此，党的工作不是在一次选举中就完事了。党必须保持住它的组织，准备在行政体制所需要举行的许多次选举中，每次都为党所希望促进的问题而战斗。否则，它就会担负不起人民要它担负的协调国家意志的表达与执行的职责，而这种协调只有通过党才能达到。”古德诺正是以自己鞭辟入里的分析，对美国一百多年来奉为神圣不可动摇的、作为政府体制设计基础的分权制衡理论进行了深刻的反思。
5、美国加强民主和效率协调的主攻方向-政府体制的改革
考虑到政党在美国政府体制中具有如此重大的作用，古德诺认为，必须使美国的政府体制作出某种调整以正式容纳政党这个现实，发挥它已有的协调功能，制定出政党的行为规范，减轻和消除政党有可能给社会带来的消极因素。为了达到此项目标，古德诺认为首先要变革美国行政分权的体制，从而使政党能对整个政府负起全责。由于美国政府体制上的原因，行政权是分散的。尽管政党负起挑选行政官员的责任，但是，各类行政长官的任期不一致，选举有错落，政党在一次选举胜利中所能获得的对政府控制并不是全面的。这种行政权不能集中于一党的局面，便造成了责任不明确的弊病，进而必将会带来推诿、搪塞、涣散和无效率。为此，应该将所有的行政执行权集中到一个行政长官手中，从而使政党能通过一次选举胜利而担负起全部责任来。正如古德诺所言：“这种行政集权运动……会解决正常责任的问题它之所以能做到这一点，是胃为在行政权集于一个行政长官之手的情况下，政党容易在一次选举胜利中所获得的对政府控制并不是全面的。这种行政权不能集中于一党的局面，便造成了责任不明确的弊病，进而必将会带来推诿、搪塞、涣散和无效率。为此，应该将所有的行政执行权集中到一个行政长官手中，从而使政党能通过一次选举胜利而担负起全部责任来。正如古德诺所言：“这种行政集权运动……会解决政党责任的问题。它之所以能做到这一点，是因为在行政权集于一个行政长官之手的情况下，政党容易在一次选举中获得对政府的更大控制。如果体制是分权的，不同行政官员的任期又不一致，政党在一次选举中获得的对政府的控制就要小得多。”古德诺以城市中的选举为例对这一点作了进一步的说明，他说：“如果是选一位拥有任命和控制城市官员的巨大权力的市长，某一政党选出了它自己的市长，它就会获得很大的权力，这一权力的运用被认为是负责的。如果它选出了一位仅有很小任命权力的市长，而很多城市官员都是选举产生的，并且是在不同的时候选举的，则这个政党所获得的权力就会少得多。就是这样使政党负起责任的：在选举一位具有任命和控制行政官员大权的市长这一特定时期内，政党的责任，可以说是体现在它对市长的选择上。也就是说，把责任从政党身上取出并放到法定的正式政府组织里。”这里，古德诺明确指出了建立行政集权体制是政党得以对政府负责、加强民主与效率协调的重要保证。
其次，由于美国政府体制高度分权所带来的各种复杂矛盾并非是能够为一个弱小的、涣散的政党所解决的，因此从这种实际要求中形成的政党都是较为强大的全国性政党。然而，一个强大的全国性政党也有可能在某种不受控制的情况下形成对民主和效率的破坏和威胁，这在一向把政党看成私人之间的事情的美国传统面前，就更不能轻易忽视。因此，古德诺认为，有必要对政党的行为作出规范，将政党这个法外的东西吸收到法律以内，加以一定的管束，防止政党将自身变成目的。比如，政党在控制行政的过程中，完全有可能超过必要的限度，就像“政党分肥制”那样，既使行政效率因为大量的“外行”涌入而丧失殆尽，又使行政机构整个儿“政治化”，从而危及国家意志的自由表达。文官制度的实行，实际上是对政党行为的一种限定，它不但保证了行政效率，而且也保证了政治对行政控制的适度。在把政党由法外引进法内来的问题上，古德诺还竭力主张要明确政党在政府体制中的地位，把它置于民主化、法制化的管理之下，从而使它摆脱受少数人控制和操纵的局面。古德诺还主张政党应该实行财务公开原则，防止政党和利益集团之间的关系过于密切化。他说；“如果我们希望我们的政党和政党领袖们能够在管理我们的政府中负起责任来，在美国，看来需要有适当的预选立法和涉及公司与政党领袖之间关系的，包括确保完全公开他们账目和活动的适宜的规定。”
最后，古德诺认为，美国的两党制度实际上常常使选民对政党四年的整个政策作出单一的评判，这样往往导致许多问题不能真正体现出人民的意志。为了适应分解政治问题，从而使政党对人民的意志更负责任的需要，政府体制应该采取的另一项改革措施就是“更加经常地使用公民投票的方法”。在古德诺看来，“我们完全有理由相信，更经常地借助于公民投票的办法，将会给减少政党目前必须从事的工作带来有利的影响，从而使政党对人民的意志更加负责”。
总之，古德诺认为，“在美国政府体制尚不能确保政党完全负责的情况下，仍然有许多工作要做。只有当公民投票比现在更多地被采用，当整个行政体制完全集中在一个行政长官之下，而他又受到一个有效的立法机构的控制的时候，确保政党负责这个目标才有可能达到”。
五、韦伯的官僚制理论
在当代社会科学领域，德国社会学家马克斯·韦伯可以算得上是最有影响的同时也是最有争议的学者之一。他一生致力于社会、经济和政治问题的研究，写下了大量的学术著作，创建了许多颇为著名的理论学说，其中对于西方行政学的发展产生重要影响的便是他的所谓“官僚制”理论。
（一）生平与著述
马克斯·韦伯1864年4月21日生于德国图林根的埃尔福特一个富有家庭，其父亲是一位法学家兼市政议员，1896年他把全家迁居到柏林，积极参加政治活动，有着广泛的社会和政治联系。因此，韦伯在年轻时就能够认识许多有名的人物。他于1882年进入海德堡大学攻读法律，除学习罗马法之外，还兼修中世纪史、经济理论、哲学和神学。以后他先后就读于柏林大学和哥丁根大学，并于1889年以题为《中世纪贸易商社史》的论文获博士学位。他曾于1883年、1885年和1887年先后三次参加军事训练，并于1888年参加波森的军事演习，因而对德国的军事生活和组织制度有相当多的了解，这对他以后的组织理论有较大的影响。他为了获得柏林大学的教席资格，于1891年撰写了有关古罗马农业机构史的论文，对古罗马的社会、经济和文化进行了分析。他于1892年在柏林大学获得教授法学的教职，并出版有关东部德国农业中劳动关系的著作；1893年，他与其父系的一个表妹玛莉安结婚；1894年他担任弗赖堡大学政治经济学教授，并出版关于股票交易所论文的第一部分以及有关东部德国农业中劳动关系的其他论文；1895年，他曾去英国和苏格兰旅行；1896年任海德堡大学经济学教授，并出版有关罗马帝国衰落的讲稿和关于股票交易所论文的第二部分；1897年，他出版了有关古代经济史的论文，这年，他的父亲去世，导致他在1897年到1903年期间数次处于精神崩溃状态。从1899年起，他获准离职休养，游历了英格兰、苏格兰、比利时、意大利和美国。在美国期间，韦伯应邀在圣路易斯大学讲坛演讲并远至奥克拉马和新奥尔良参观访问。美国是一个以城市为主，以有效的官僚制政党和议会实施统治的国家，北美新教徒在发展资本主义经济以及在美国社会经济组织中表现出的进取精神，给韦伯留下了深刻的印象，并为他后来关于新教伦理的研究提供了感性素材。他有关新教伦理的研究是从1903年开始的。1905年，他的《新教的伦理与资本主义精神》一书出版；1907年韦伯获得一笔遗产，使其得以作为一个私人著述家从事学术研究。他对社会学、宗教学、经济学和政治学都有着广泛的兴趣并都进行过开拓性的研究。他担任过大学教授、政府顾问、编辑和著作家等。他于1910年参加第一届德国社会学会会议，并于同年开始其主要著作《经济与社会》的研究和宣传工作。该书在他生前没有完成，在他死后才出版。他于1918年任维也纳大学社会学教授，并作为威玛宪法起草委员会的顾问，但是他拒绝参加议院的提名。1917年末至1919年初，韦伯曾多次在公开场合发表演讲，其中最著名的“作为职业的学术”和“作为职业的政治”两次演讲，他敢于直面严酷的现实，以冷静的理智直接向青年面授关于事实的知识，透辟地抒发了自己的政治见解和一生追求的方向；以这两次演讲记录整理而成的两篇文章成为后人研究韦伯思想的重要材料。1919年他出任慕尼黑大学社会学教授，从1919年6月15日应聘到慕尼黑大学至1920年6月14日这整整一年的时间里，他除了教授“社会学概论”和“社会经济通史”课程之外，还抓紧时间修订了包括《新教伦理》、《中国宗教》在内的《宗教社会学论文集》第一卷，并在正文前加写了一篇长达16页的“前言”（即帕森斯译的“作者导言”），同时还密切关注战后德国政治局势的发展，以便不失时机地发表自己的见解（1918年11月3日基尔水兵宣布起义后次日发表的关于德国重建问题的演说即是一例）。常年的劳作严重损害了韦伯的身体，1920年6月14日他因患肺炎猝然逝世，时年56岁。韦伯一生著述甚丰，除了上述所提到的著作之外，他还著有《一般经济史》、《社会和经济组织的理论》、《社会学论文集》、《政治论文集》、《科学论文集》、《国家社会学》等等。他对许多社会、经济和历史问题都提出了自己的独特见解和新的观点,对社会学、经济学、政治学和管理理论的发展做出了极为重要的贡献。当人们谈论到这几个学科的现代发展历史时，无不称赞韦伯的杰出成就。韦伯在行政管理思想上的最大贡献就在于他提出了所谓“官僚制”（理想的行政组织体系）理论。
（二）韦伯官僚制理论的主要内容
1、权威结构理论与组织类型分析
韦伯作为一个百科全书式的学者，视野比较开阔，他将政府管理控制形式的演变和社会经济的发展联系起来考察，指出政府控制方式的更替、变换是整个社会变迁的一个重要的现象侧面，因此，韦伯官僚组织理论的一大特色就是带有很强的历史感。他把政府控制形式的探讨和人类的过去、现在和未来命运联系起来，构成了一种浓厚的德国风格。韦伯认为，尽管社会组织在不同发展时期具有不同的性质和特质，但是权威和控制是各类社会组织都不可缺的要素之一。韦伯在对多种社会组织进行研究的基础上提出了自己关于组织现象的独特见解。
韦伯对组织形式的研究，是从一个基本问题开始的，即人们为什么会服从命令，会按他们被告知的那样去行事？于是便产生了合法统治与权威类型的问题。韦伯首先分析了权威在维持和支配一个社会组织中的作用。他指出，任何一种组织都是以某种形式的权威作为基础的，权威能消除混乱、带来秩序，没有权威的组织是无法实现组织目标的。为了进一步阐述这一问题，韦伯对权威和权力作了区分。他指出，权力是无视人们的反对，强使人们服从的能力；而权威则意味着人们在接受命令时出于自愿。可见，在权威制度下，下级把上级发布的命令看作是合法的。正是根据这种权威合法化的方式，韦伯 对不同类型的组织进行了区分。他认为有三种合法的权威，由此出现三种不同的组织形式。即：“神秘化的组织”、“传统的组织”和“合理化一合法化组织”。其中每一种组织形态都意味着其独特的管理机构或管理体制。当然，在现实生活中，任何组织都可以是三种 组织形态的结合；然而，对于我们分析组织来说，区分三种完全不同的组织形态，还是十分有益的。
（1）“神秘化的组织” 这种组织形态行使权威的方式是基于领导者个人的人格，它以对个人的崇拜、迷信为基础，如对宗教先知、军事领袖和政治领袖的崇拜，对这些人的超人能力、英雄主义精神、模范品格进行崇拜。韦伯用“超凡魅力”一词来说明领导个人的人格。借助于这一特性，领袖成为超脱凡人、被赋予了超自然、超人的权力，或起码具有非同一般的权力或才能的神秘人物。在韦伯看来，先知、救世主、政治领袖就属于这类神秘化的人物，而耶稣、教皇、拿破仑则被韦伯视为具有这种权威的神秘人物。他们的组织由他们本人和一批弟子构成。弟子们在群众和领袖之间起着中间媒介的作用。韦伯认为，典型的“神秘化的组织”是以宗教或政治形式出现的小规模的革命运动。不过，许多其他组织都具有“超凡魅力”的创始人，例如，美国著名福特企业组织的创始人亨利·福特就是一例。然而，在这一类型的组织中，由于领导的权威仅仅是靠领导者个人的人格，组织成员对命令的服从，就仅仅是基于领导者个人的感召力和鼓动力，因此，这种组织内在的基础并不稳固，常出现“人存政举，人亡政息”的现象。当领袖死后，而组织的权威必须继续时，就会产生权威的继承问题。在政治组织和宗教组织中，领袖死后经常出现的情况是，运动发 生分裂，即各派弟子争当那个具有超凡魅力的领袖的“正宗”继承人，由此，组织和其所从事的运动开始了它们的分裂过程。例如，1945年的头几个月里，希姆莱和戈林为了争当希特勒的副手，就彼此玩弄阴谋，结果给法西 斯组织的计划造成了重大的破坏。当然，上面所举的例子只是关于领袖的地位到底由谁来继承的问题。然而，即使领袖本人指定了继承人，这个继承人也不一定被组织成员所接受。事实上，不可能另外还有一个具有与他同样超凡魅力的领袖可以直接替他的权威和他在组织中的地位。因此，当那个对组织成员具有超凡魅力的领袖死后，组织必将失去其神秘化的形式，而变成其他两种类型组织中的一种。假如领袖的继承问题是通过遗传的方式来解决的，那么“神秘化的组织”就会演变成为“传统的组织”；假如领袖的继承问题是根据已有的法则来决定的，那么“神秘化的组织”就将发展成为“合理化-合法化的组织”，亦即“官僚组织”。
（2）“传统的组织” 在传统的组织中，命令和权威的基础是先例和惯例。从前经常发生的事情被看作是神圣的东西，并由此确定了各种团体的权利和期望，因此，在这种组织中，习惯成了伟大的仲裁者。领袖由于其在组织中所继承得来的地位拥有了权威，而权威的内容则是根据习惯来确定的。当“神秘化的组织”通过世袭的方式使那个具有超凡魅力的领袖的权力得到继承时，原领袖的那种超凡的魅力或所谓神授的能力便成为组织的惯例而固定了下来。这时，就新领袖的权威而言，起作用的就不再是该领袖的人格，而是其所担当的角色，该领袖的权威是以对传统文化的信仰与尊重为基础的。在传统的权威制度下，存在着两种组织形式，一种是“世袭制”，另一种是“封建制”。在实行“世袭制”的组织中，官员只是领袖个人的奴仆，并从领袖那里获取他们的报酬；而在采取“封建制”的组织中，官员则拥有自己的收入来源，并对领袖保持着一种传统上的忠诚关系，因此，他们比“世袭制”形式下组织中的官员享有更多的自主权。韦伯认为，封建制度的物质基础是什一税制、采邑制和遗产继承制，而维持这些制度的关键却是过去的惯例以及已成为惯例的权利与义务的体系。当然，韦伯所举的例子都是历史上发生过的事情，不过他的那些见解仍然可以运用于对现代组织的分析。例如，当公司在世袭制的基础上建立起自己的王朝时，经理的职位就常常从父亲那里传到儿子的手中；而在挑选和任命公司的管理人员时，公司所依据的原则很可能就是候选人的血缘关系，而不是候选人的专门知识。同样，在许多的组织中，组织并不是在理性分析的基础上来考虑其所采取的工作方式是否合适，而只是根据其从前总是采用的那种工作方式去看待其目前采用的工作方式正确与否，因为这些组织认为它们过去常常采用的那种工作方式本身就是合理的。可见，这种组织类型的权威明显地具有世袭性、封建性和绝对性的特点。所谓世袭性即公之子恒为公，士之子恒为士；封建性是指领导者与被领导者之间是主人与臣仆的关系，信奉家长政治和老人政治，整个组织如同一个家族；而绝对性则意味着领导者的意志就是法律，权威不受限制，至高无上。
（3）“合理化-合法化组织” 在合理化-合法化的组织中，权威的基础是组织内部的各种规则，人们对权威的服从是由于有了依法建立的等级体系。此时的权威必须在组织中担任一定的领导职务，被领导者对权威的服从实质上是对组织规则的服从，在赢得服从这一点上与领导者个人的品质、能力、学识关系不大；此时领导者与被领导者之间在法律地位上显然是平等的，各自都要受到组织规则的约束。这种类型的组织是以官僚组织的形式出现的，而韦伯则把它看作是现代社会中占主导地位的权威制度。这一关于组织的权威制度之所以被称之为合理化的制度，是因为它被专门用来作为实现某些既定目标的手段，即：这些组织好像是一架精心设计的机器，旨在执行某些功能，而机器上的每一个部件都为机器发挥最大的功能起着它们各自的作用。同时，这一关于组织的权威制度又被称之为合法化的制度，因为在此类组织中有着一系列的规则和程序，一定的时候在组织中担负一定职务的组织成员则必须依据相应的规则和程序去行使他的权威。韦伯用“官僚制”一词来称呼这种组织。
韦伯认为，在基于三种权威而形成的三种组织类型中，与传统权威相适应的组织类型效率较差，因为其领导者不是按能力来挑选的，其管理单纯是为了保存过去的传统而行事。基于超凡魅力权威而形成的组织则过于带感情色彩并且是非理性的，其管理工作不是依据规章而是依据神秘或神圣的启示来进行的，而只有合理合法 的权威才能作为行政组织的基础。所以，在韦伯看来，只有这种与合理合法权威相适应的组织形式才是“理想的官僚制”，这也是韦伯倍加推崇的组织形式。应当注意的是，韦伯在此所讲的“官僚制”一词与人们对这个词的日常理解有很大的差异；而这里所谓“理想的”，也并非是指应当或合乎需要之意，它是讲组织的纯粹形态或标准模式，而现实中的组织往往是多种形态的混合。韦伯在此的目的是试图勾画出一种纯粹的、抽象的、标准的组织形态，以此作为参照系与其他社会组织进行对比和分析。弄清韦伯的官僚制组织及理想形态的确切含义，是全面把握韦伯组织理论的关键。
2、官僚制及其特征
“官僚制”是一个颇具歧义的语词。从语源学的角度来看，“官僚制”（bureaucracy)一词是由法文bureau与希腊文kratos复合而成。bureau原意是指带有书写用折叠板的家具，后衍义为书桌，进一步引申为放书桌的办公室、官邸、办公场所；kratos具有管理、治理、统治之意。这一术语18世纪以来即被使用，本意是指实施管理的社会行政机构（的特殊形式）。
但是，习惯上，尤其是在汉语中，官僚制是一个贬义词，它往往成为低效率的同义语，它所强调是该制度下产生的烦琐的公事程序、拖拉的工作作风以及泛滥成灾的各种公文和会议记录，所以人们常常把它和低效率的公共行政管理等同起来，意指政府行政管理活动中问题与弊 端的状况。然而，韦伯所说的“官僚制”却有着截然不同的含义。在韦伯看来，他所谓的“官僚制”是指一种以分部-分层、集权-统一、指挥-服从等为特征的组织形态，亦即现代社会实施合法统治的行政组织。韦伯认为，从纯技术的观点来看，“官僚制”是效率最高的组织形式，政府、军队、宗教团体以及早期的企业都采用的是这种组织形态，它是一种高度理性化的组织机构的“理想类型”。可见，在这各意义上，“官僚制”（Bureaucracy)一词基本上属于中性词汇。在早期的英译汉活动中，人们习惯上把Bureaucracy译为官僚或官僚组织，细究之，并非很贴切，因为在汉语中它通常表达的是贬义，常常可能会引起人们的误解，所以，目前许多人改用“科层组织”一词取代了官僚组织的译法，这有一定的道理。但考虑到约定俗成的因素，我们在此还是沿用传统的译法，不过在论述时则将其视为中性词汇进行的。
韦伯认为，作为一种理想的行政组织形式，“官僚制”具有以下基本特征：
（１）合理的分工 明确划分每一个组织成员的职责权限并以法规的形式严格固定这种分工，是官僚制的重要特征之一。在实行官僚制的组织中，无论是管理层次还是任务层次都有一种高度明确的分工，即：将组织中的全部工作分成若干个大的方面，然后再将每个大的方面的工作分为若干个小的方面，直至将每个小的方面的工作分工至每个职位所应承担的任务。工作的专业化便是这种高度明确分工的结果。韦伯认为，组织根据分工的要求规定每一职位均有特定的权责范围，这样不仅有利于组织成员通过训练掌握专门的技能，更有利于提高组织的工作效率。
（2）层级节制的权力体系 官僚制组织是一个等级实体，具有等级与权力一致的特征，在这样的一个等级实体中，将各种公职或职位按权力等级组织起来，形成一个指挥统一的指挥链条，沿着自上而下的等级制，由最高层级的组织指挥控制下一层级的组织直至最基层的组织，于是便形成官僚制中层级节制的权力体系。在韦伯看来，这种层级节制的权力体系可以使组织中的每一个成员都能够确切地知道从何处取得命令以及把命令传 达给何人，它有助于克服组织管理中的混乱现象，提高组织的工作效率。
（3）依照规程办事的运作机制 在实行官僚制的组织中，管理工作不是随心所欲地进行的。官僚制组织通常要制定一整套规则和程序来规范组织及其成员的管理行为，以保证整个组织管理工作的一致性和明确性。韦伯认为，这些规则和程序是根据合理合法的原则制定的，它们具有稳定性；可以保证官僚 制组织的合理性、合法性、稳定性和连续性。具体地说，这些规则和程序所具有的作用主要体现在以下三个方面：（1）使组织中的每个部门、单位、个人都具有法 定的权责；（2）规范组织及其成员的行为，使他（它）们依法行使自己的职权；（3）使那些只有具备法定资格条件的人才能被任用。
（4）形式正规的决策文书 在实行官僚制的组织中，一切重要的决定和命令都应形成正式文件下达，并且要记录在案，用毕归档，为此，官僚制组织要设立一个妥善保管一切记录和文件的“档案馆”。韦伯认为，官僚制组织的这一特征使得组织独立于个人之外 ，在一个组织中，尽管其领导可能会因工作需要而有所变动，其成员也可能会由于某种原因来去不定，但是它的文件规定则具有相对的稳定性。在他看来，以文件的形式下达决定和命令，有利于下级组织及其成员明确所下达的任务、规范要求和应履行的权责；而就上级来说，由于其对所属部门和个人的任务分配比较明确具体并且已经记录在案，因而也便于加强必要的控制，有利于组织有效地实现其目标。
（5）组织管理的非人格化 韦伯认为，人们的个人情感和好恶等非理性因素常常会影响他们的理性、合法性和客观性，并进而会助长亲情、裙带和偏爱等关系，而这一切都会严重地干扰和妨碍组织管理工作的有效开展。因此，在实行官僚制的组织中，管理 工作是以法律、法规、条例和正式文件等来规范人的行为的，公事和私事之间有一种极为明确的界线，公务活动与私人生活的关系范围是截然分开的，不得掺杂个人的情感、偏好等非理性的因素；在组织成员之间的公务关系中存在的只是对事的关系而 非对人的关系，人们在处理公务时只应考虑合法性、合理性以及有效性，而不应考虑任何私情关系。
（6）适应工作需要的专业培训机制 官僚制发展的一个重要标志就是专业管理人员的增加以及在各业务部门中专家人数的增加。韦伯指出，官僚制是建立在高度分工和专业化基础之上的，为了有效地处理纷繁复杂的事务和解决各种各样的问题，各个部门均有一套稳定且详细的技术规范要求，因此，组织在各个领域都必须配备专家和技术人员，以适应工作的需要。随着社会的进步和科学技术的发展，官僚制组织必须为其成员提供各种必需的专业培训，以便使其具备和增强处理事务和解决问题的能力，进而提高其服务数量和质量，从根本上提高组织的工作效率。
（7）合理合法的人事行政制度 关于官僚制组织的人事行政问题，韦伯用了较多的篇幅予以阐述。他认为，官僚制组织的人事行政具有以下特点：（1）人员任用的根据不应是信仰、籍贯、关系和性别，而应是工作性质的要求以及人员本身所具备的资格条件，包括学历、专业、经验和能力。（2）对于人员的职位应根据 职位等级系统给予合理的安排，以使其能够在合适的位置上充分发挥其才能。（3）职务是通过自由契约关系来承担的，除非犯有重大过失并依照法定规则加以免职，否则组织不能单方面地随便结束这种契约关系；相反，本人则有权自由脱离组织。因此，从原则上讲，人员按其特长可以自由选择每一个职位。（4）每一个职务都有一明确规定的法律意义上的权责范围和应具备的学识、能力和经验。（5）组织应有明确固定的货币工资制度，工资标准基本上是根据人员在等级系列中的级别、职位的责任大小以及年资和社会地位来确定的。（6）人员的奖惩应根据其工作的优劣来确定。（7）人员晋升的根据应该是人员工作成绩的大小和资历的深浅，而不应当看这个人是谁以及他有什么关系。（8）任何人员不得将自己的职位私自转让或指定他人非法继承。（9）行政人员不拥有任何获取其职位的手段并且不能滥用其职位。（10）行政人员在行使职务时受到严格而系统的纪律约束和控制。
根据韦伯对理想型官僚组织的分析，它显然属于一种典型的行政组织。韦伯认为，从技术观点来看，这种纯粹的官僚集权式行政组织是能够最大限度地发挥效率的，因此这种组织是对人进行绝对必要控制的最合理的手段，在精确性、稳定性、严格的纪律性和可靠性等方面都比其他组织形式要优越，它能够正式地应用于各种行政管理任务中。
3、官僚制的优点与缺点
通过对官僚制的本质及特征进行深入而系统的分析，韦伯认为，官僚制具有巨大的优越性。在他看来，这种优越性具体体现在以下四个方面：
（1）严密性 官僚制组织通过等级结构进行控制，按专业化标准，权力分层、职位分等、层层节制、环环相扣、秩序井然，严格的岗位责任制度使一切个人都统一在一个法则系统之内。
（2）合理性 由于专业技术知识居于中心地位，任何规定都详细具体，具有可操作性，因而显示出精确、迅速、统一、协调、节约和高效等优势。
（3）稳定性 非人格化秩序的确立，使管理的任何步骤都源于法规，摆脱了长官意志，保证了体制的连续性和稳定性。
（4）普适性 官僚制组织适用面广，政府机关、公共事业、各种企业甚至私人组织都可以采用。
由于官僚制具有上述优点，所以韦伯认为资本主义离不开它，否则就不可能有发展，而社会主义则科层化程度更高，更需要它。应当指出的是，韦伯在看到官僚制的优越性、不可摆脱性的同时，也指出了它的弱点。他认为，官僚制犹如一个巨大的铁笼，将人固定在其中，压抑了人的积极性和创造精神，使人成为一种附属品，只会机械地例行公事，成为没有精神的专家，没有情感的享乐人，整个社会将变 得毫无生气。这种后果在韦伯看来是可怕的，人追求理性、合理化，把管理作为一种手段，但最后却在合理化中丧失了自我，管理变成了目的本身。在这种理性主义和人本主义的冲突面前，韦伯感到两难，感到悲观。作