合而后融 、相得益彰 专家谈文化旅游的机构改革与融合发展

  作者:高舜礼(中国社会科学院旅游研究中心特约研究员)

  机构改革成为2018年3月中下旬的舆论热点!

  社会舆论之所以格外关注,是因为这次机构改革其酝酿和保密之严,是空前的;一旦启动便加紧推进的节奏,是空前的;改革所涉及面之广泛,是空前的;改革幅度和力度之大,也是空前的。3月13日,国务院向全国“两会”提交了政府机构改革方案;18日,十三届全国人大批准了政府机构改革方案;20日,文化和旅游部领导班子对外公布,意味着文化部和国家旅游局机构改革已经启动;21日,新华社授权发布了中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》,让公众了解了政府机构改革方案之外,更大范围的机构改革工作部署。

  从旅游行业的角度观察,这次机构改革的影响之大,应是国务院设立旅游管理部门以来最大的之一。在此之前,力度和影响很大的机构改革有两次,一次是旅游局脱离外交部代管的那次机构改革;一次是1998年削减行政编制50%的那次机构改革。国家旅游管理机构的这次改革,深远的意义大致有三个:

  一是旅游局由国务院直属单位升格为组成部门,进入了国务院的“内阁”序列。将主管旅游的政府机构,由过去的一个专业经济部门,变成了一个综合性文化经济部门,这是一个很重大的变化,反映了党中央、国务院对旅游业的高度重视。

  二是旅游局与文化部合并在一个新部里,这是与大者的并肩同行。文化是关乎民族精神与国民素质的,在全球大多数国家的政府机构设置中,文化都是必设的部门。2016年在达沃斯夏季年会上,李克强总理将旅游业列为了五大“幸福产业”之首。这次把文化和旅游统一整合到一个机构里,说明国家已把旅游的重要性提高到了足以与文化并肩的程度,提高到了与国家和每个国民都相关的高度。这对旅游行业来说,主管机构也算是找到了一个长期归宿。

  三是把旅游与文化职能由一个部门来行施,有利于文化与旅游的融合发展。一个部门的不同板块儿之间的资源整合,远比跨部门的协调与统筹要容易得多,只要逐步地把顶层设计和协同搞好,全国各层级的文旅互助、文旅融合也就很容易搞好。正如国务委员王勇在十三届全国人大一次会议所作的机构改革说明,强调设立文化和旅游是“为增强和彰显文化自信,统筹文化事业、文化产业发展和旅游资源开发,提高国家文化软实力和中华文化影响力,推动文化事业、文化产业和旅游业融合发展”。当然,这需要一个较长期的磨合过程。

  组建新的文化和旅游部以后,将对全国的旅游机构设置和旅游业发展产生哪些影响?这是业界人士非常关注的。根据这次机构改革确定的指导思想和总体原则,以及以往多次机构改革实施的经验,大致可以做出以下揣测和预判:

  (一)机构设置应“大同小异”。根据这次机构改革的总体精神,下级的机构设置不一定都与上面的机构设置一一对应,可以一个机构对应上面的多个机构,也可多个机构对应上面的一个机构。这就是说,地方的机构改革可以根据当地实际情况,进行因地制宜的设置。如云、贵、川、琼等旅游大省,以及丽江、张家界、九寨沟、黄山、三亚、西双版纳等城市,旅游产业在省市中举足轻重,且成长势头很好,就应从有利于旅游业更好发展的角度考虑机构设置,未必一定“上下对齐”。例如,现在山东、海南都设有海洋与渔业厅,国家部委并未有这个机构。因此,这次机构改革中,不排除个别地方独立设置旅游厅(局、委),或者是考虑与更相关的产业一起设置机构,或者设立“旅游和文化厅”,以突显旅游业的重要地位。

  (二)转变职能应是改革重点。这次组建文化和旅游部,不应是两个部门直接的1+1,而应是两个部门转变职能以后的相加。转变政府职能,就是取消不合乎机构改革精神的职能,理顺设置不合理的职能,转变那些具体而微观的职能,强化现实中非常需要而又较为薄弱的职能,以利于从宏观上更好地推动旅游业发展。旅游局现行机构是由1998年那次机构改革奠定基础框架的,之后根据旅游业发展需要作了逐步地拓展,增加了红色旅游办公室、综合协调司、一些驻外办事处等,有的司也增加了处室设置,客观上存在一些坑洼凹凸、条块不均。例如,按照旅游市场划分,现设有针对入境市场、港澳台市场、红色旅游市场的司室,但已超过50亿人次的国民旅游和全球最大的出境游市场,却没有对应监管的司室;司室之间的业务寡淡与火热不均,旅游公共服务职能应进一步强化;一些属于机关内部的管理职能,与全行业没有什么关系,却分散在几个司室的职能中;25个省级旅游机构“由局改委”,基本趋势是强化宏观协调与产业发展职能,这一成果应在机构改革中予以巩固。国家与省级旅游部门的职能应划分好,注意解决好侧重点问题,避免上下一个样。

  (三)人员精简应有所侧重。精简是机构改革的原则之一,减少人员是必然的,关键是不同层级保持怎样的幅度。从部委层面看,旅游局现约有150多人,文化部约有340多人,合二为一将达500人左右;省一级旅游局,除广东等省行政编制较少,约60-70人外,其它的省份约在100人左右,如北京、云南、吉林等,机构设置超过10个处室的占近半数。而市县两级的旅游机构,现有编制人员则少很多,而且部分旅游机构已与其它机构合并,有文化旅游合一的,有旅游文物合一的,有旅游园林合一的,还有文体旅广新合一的,具体分管旅游的人则更很少,一般只有1位分管副局长,1-4个工作人员。这样,市县以下的旅游机构,除了单设的那一部分,已经合并过机构的精简空间不大;国家和省级旅游机构的人员,则可能要精简得多一些。

  (四)融合发展将是长期目标。按照机构改革的总体部署,中央和省级部门的改革将在今年底前基本完成,省以下所有机构改革将在2019年3月底前基本完成。因此,机构设立抓紧到位是第一步,职能调整和工作融合是随后的事情。改革方案已明确要求,将旅游市场执法职责和队伍整合划入文化市场综合执法队伍,统一行使文化、文物、出版、广播电视、电影、旅游市场行政执法职责,这是对文旅融合的最明确要求;按照以往机构改革的做法,两个部门的内部管理职能也应是应合并的,如办公、人事、财务、宣传、党务、老干等。就文化和旅游的主要业务领域看,它们的侧重点是有所不同的,文化偏重于事业,旅游偏重于产业,两个部门合并在一起后,求同存异是一个必然趋势。无论是在文旅的产业层面,还是文旅的事业层面,都有一个互补相融的需求,只要经过一定的时间去磨合、协调乃至于融合,将既有利于旅游的深度开发,也有利于文化的保护利用和弘扬传播。