尘埃落定:无法“回归一座城”下,西安全面代管西咸新区

  西安“全面代管”西咸新区,业已尘埃落定。置于更长时期,它只是历史的一瞬。

  从2002年“西咸一体化”签约,到2011年“以省为主”,再到2017年“代管”和今日的“全面代管”……区划和体制,这一条路艰难而又漫长。

  对千万市民而言,是西安还是咸阳?这些,都将是本文的回答。

  01

  体制:“三足鼎立”宣告结束

  必须明晰:行政区划,是“国家权力的空间配置方式”(《中国科学院院刊》)。

  也就是说,这方面所有民间关注的问题,离不开源头设定。追本溯源,西咸新区一切与“西咸合体”有关。如今最紧迫的问题,是“产权归属”——核心“人权地”。

  从2011年“以省为主”形成“三足鼎立”,到2017年“石破天惊”的“代管”,到2021年“温和有力”的“全面代管”……

  十年,变化未停。这次,有何不同?

  

  第一,“全面授权、不留空白”:按照“全面授权、不留空白”的要求,由西安市全面管理。由西安市制定西咸新区管委会及所属新城职能配置、机构设置、人员编制等方案,并做好改革中的机构划转、人员安置、债务化解等工作。

  第二,意味着“省上悉数退出”:省级部门派驻西咸新区的纪检监察、自然资源、公安等垂直(双重)管理机构,按照属地管理的原则划转至西安市,人员划转商西安市办理。

  第三,中央部门要“应划尽划”:中央垂管部门派驻西咸新区的税务、消防救援、气象、统计调查等机构,按照应划尽划的原则,由西安市商相关部门研究提出划转意见。

  当然,国家级新区“行政级别通常为正厅级,部分为副省级”,省委省政府继续将西咸新区列为发文单位或列席单位。

  

  在这些原则基础上,行政流程随着调整。

  第一,省级部门印发的文件、召开的会议,不再将西咸新区列为发文单位或列席单位。第二,省级部门“原则上不再直接管理和审批西咸新区有关事项,不再将西咸新区作为单独绩效考核主体”。

  “全面授权西安市管理”要求下,省级部门“领了一个任务”:要加强对西安市的业务指导,理顺并优化西咸新区各类事项的管理模式。

  从2017年代管,到今日“全面授权,不留空白”,一晃四年。

  02

  发问:我是哪里的人

  “我是哪里人?”这是数百万人的“西咸之问”。

  社交媒体上,常出现“身份证是西咸新区,但我到底是哪里人”的这种“灵魂拷问”,上演“在自己的土地上流浪”。诸如“房产证归属”问题,已事关众多市民。

  这,涉及“行政区划和城市管理”两个层面。

  

  第一,行政区划的权属未变

  互联网上有个段子:住在北京边,一阵风吹来短信:河北欢迎您!是的,“环京不是京”。

  如同“结婚证”,跨行政区调整必须国家层面批准。比如,安徽“三分巢湖”后,庐江县划归合肥市、新的县级巢湖市由合肥市代管。至此,合肥扩容至1.1万多平方公里。

  所以,行政层面上归属“照旧”:沣东、沣西,绝大部分依旧隶属西安市;空港、泾河和秦汉,依旧隶属咸阳市。

  第二,全面代管的实质归属

  改革开放初期,因时代性和政策性,深圳也分为“关内和关外”。这,涉及城市管理方面。

  这次“全面代管”西咸新区,实质上已宣告:绝大部分面积的“陕西西咸新区”成为“西安西咸新区”。这意味着:尽管系统上还显示行政区是“咸阳市”,但你已是西安人。

  范围是什么样?这份通知中,这样界定版图的:

  

  不少人感觉,是不是又有新的“三足鼎立”?结合通知,西安直管区面积占80%左右,人口占比约在90%以上。

  “我是哪里人”?这次可以尘埃落定。那么,这深层次问题在哪?

  03

  时代:被割裂的“大长安”

  相比“广佛和深莞”等,为何“西咸合体”热度之高、层面之广、时间之长和争议之大?

  因为,无论在历史沿袭、自然地理和行政区划上,这是“一座城”,只是叫法不同。难以想象,若武汉“划江而治”打造三座城。结果,西安和咸阳基本“以河为界”被割裂。

  但是,十三朝的辉煌或没落,皆属这片土地:无论是“京兆府”、“咸阳”还是“长安”。尤其大变动的近百年,主角离不开“主体”西安。

  

  民国和共和国初期,西安屡次“直辖”,关中区划屡次面临调整。这,是省市间不稳定的根源。1984年咸阳地区升级“咸阳市”后,千年关中至此改变——“自此两城”。

  时间,来到“西部大开发”和“WTO时代”。

  当时包括西成渝等诸多中西部城市,还在欠发达序列。发展不平衡时代,“抱团取暖”更重要。所以,2002年“西咸一体化”开全国之先河,一系列动作也颇引人瞩目。

  形势比人强!高速城市化时代,当年埋下“割裂”的种子,如今收获到“背离”的果子。

  要知道,西安有着更高城市地位、更强经济实力、更大资源平台。在历史沿袭和发展不平衡下,民间和学界诉求:从“一体化”,迅速转向“一座城”,且呼声一浪高过一浪。

  

  “西咸一体化”逐渐“面和心不可”。两城之间的“西咸新区”,也至此出现。

  要知道,行政壁垒下的“两城交界”,要么“多头管”、要么“都不管”(广佛、深莞和苏沪皆为超级发达体,对标不是搬课本)。回溯2011年,时任的陕西省长表示:

  2009年确定“省市共建,以市为主”建设方针