国家旅游局的前世今生

　　关于国家机构改革的靴子落地了。关于老东家国家旅游局的去向早有耳闻，今天听到最终版本，依然别有一番滋味在心头。作为建内大街甲九号的前员工，这个消息不仅是一条转瞬即逝的新闻，而是带着一份特殊的情感。恰逢最近一直在整理和魏小安老师的《中国旅游风云四十年对话录》，对国家旅游局的历程做过一番梳理，借此机会，做一简要回顾和展望，是为纪念

　　一、应运而生：春花秋月何时了，往事知多少

　　国家旅游局的前身是 1964 年 7 月 22 日由第二届全国人大常委会批准成立的中国旅行游览事业管理局，直属国务院，一开始是与中国国际旅行社合署办公。成立之初，主要任务是接待入境旅游者，也算是给当时并不富裕的中国装点门面的机构。

　　之后，实际上旅游局是由外交部代管开展工作。鉴于旅游的独特作用，1969 年国务院精简机构改革，国务院总理指示保留旅游局。

　　进入 1978 年，旅游业的地位开始显现，当年政府工作报告就提出 " 要大力开展旅游事业 ";3 月 5 日，中央批示明确将中国旅行游览事业管理局改为直属国务院的中国旅行游览事业管理总局，由外交部代管，同时要求各省 ( 区、市 ) 成立旅游局。另外还在国务院成立了旅游工作领导小组。

　　加之 1978 年 10 月起，领导人多次谈到旅游，旅游业开始进入新的阶段，各级旅游部门也因此进入一个发展期，大有忽如一夜春风来，千树万树梨花开的态势。1981 年 10 月 17 日，中国旅行游览事业管理总局不再由外交部代管，改由国务院直接领导。1982 年 8 月 23 日又逢国务院直属机构改革，中国旅行游览事业管理总局更名为中华人民共和国国家旅游局，这个名字也一直使用了 36 年。

　　后来历经多次机构改革，虽然有人员分流，但国家旅游局都保留下来。回头看改革开放以后，国家旅游局走过的道路，大体经过了外汇创收、外事交流、经济促进的职能定位，而不同时期分管旅游的国务院副总理也基本反映了中央对国家旅游局的定位。

　　二、政企分开：剪不断、理还乱，是离愁

　　和别的政府机构不太相同，国家旅游局成立初期就是局社合一的体制。当然，这也是时代发展的需要，就是不管是旅游部门还是中国国际旅行社，接待入境游客都是头等大事。

　　甚至到 1984 年的时候，国家旅游局的副局长还会同时兼任中国国际旅行社总社的总经理、副总经理。也正因为如此，早期的国家旅游局几乎没有什么行业管理概念的，而各地旅游部门很多也是在旅行社的基础上组建起来的。这也使得旅游部门和旅行社一开始就有千丝万缕的联系。

　　进入 1985 年情况开始有了变化，国务院明确要求国家旅游局作为国务院的职能部门，要面向全行业，统管全国旅游事业，同时要求实行政企职责分开。从那时候起，中国国际旅行社实际上成了国家旅游局的直属企业。再加上 1979 年的中国旅游服务公司，以及 1984 年的中国免税品公司，还有后来并入的康辉旅行社、国际饭店等，国家旅游局实际上直接管着一批旅游企业。而这也是那个政企不分时代的产物。

　　因此，虽然国家层面在推各个部门的政企职责分开，但是和其他下面有一堆企业的国家部委一样，国家旅游局实际上也很难处理好行业管理和对下属企业管理之间的关系。

　　这一问题的根本解决是在 1998 年，伴随全国的政府机构改革和政企脱钩，国家旅游局直属的企业也纷纷脱钩。从此国家旅游局开始将工作重心全面转移到行业管理上来。

　　三、行业管理：莫听穿林打叶声，何妨吟啸且徐行

　　尽管国务院要求国家旅游局转向全行业进行统管，但实际上国家旅游局的行业管理意识也是逐步形成的。在这个过程中，国家旅游局逐步形成了自己的行业管理特征。

　　国家旅游局最早接触的行业管理问题是旅行社的管理。1985 年 5 月 11 日，国务院正式发布《旅行社管理暂行条例》，实际上明确了国家旅游局在旅行社管理领域的法定地位，此后，旅行社的管理条例多次修订，直到 2016 年最后一次修订，并更名为《旅行社条例》。此后，1987 年 11 月 30 日，由国家旅游局制定，并经国务院批准的《导游人员管理暂行规定》发布，此后，1999 年 5 月 14 日，国务院正式发布了《导游人员管理条例》，国家旅游局围绕旅行社管理进一步形成了对导游的管理。

　　吃住行游购娱，是旅游发展六要素。因此国家旅游局也一直尝试围绕这六个要素开展行业管理。但是除了旅行社和导游管理具有法定依据外，国家旅游局在其他领域开展行业管理，一直存在法律依据不足的问题。

　　在旅游行业快速发展和旅游管理手段缺乏的现实矛盾下，国家旅游局创造性地通过标准化的方式进行管理，取得了很好的效果。这其中非常典型的是对饭店行业的管理和对旅游景区的管理。

　　尽管在旅游业发展之初，饭店是最大的瓶颈因素，国家旅游局也一直在推动饭店的建设以及相关管理，但是并没有形成非常有效的管理手段。直到 1988 年 8 月 22 日，经国务院批准，国家旅游局发布《中华人民共和国旅游涉外饭店星级标准》，国家旅游局在住宿领域管理的权威得到根本确立。此后，星级饭店标准成为推动全国各地住宿业发展的利器，同时，星级标准也走出旅游圈，成为社会公认的优质服务标准。

　　旅游景区作为重要的旅游吸引物，是旅游业发展的关键环节。但是在特定的国情下，旅游景区的管理权被各个部门分割。为此，国家旅游局回避了旅游景区归属的问题，从旅游景区必须要为游客提供优良服务出发，于 1999 年 6 月 14 日，正式推出了《旅游区 ( 点 ) 质量等级的划分与评定》国家标准。

　　通过近二十年的旅游景区标准实施，全国已经有 8 千多家 A 级景区，A 级标准带动了各类景区提高服务质量，也因此成了游客心中的质量标杆，同时，也确立了国家旅游局在旅游景区领域的管理地位。

　　四、全面拓展：想当年，金戈铁马，气吞万里如虎

　　相较于国务院的其他部门，国家旅游局几乎是行政审批手段最少的部门。尽管只有寥寥几项审批权，但国家旅游局一直在努力他探索市场经济条件下，推动旅游业发展的各种工作手段。

　　国家旅游局很早就意识到，发展旅游业的关键在地方，因此自觉的将工作重心下移。1995 年 3 月 15 日，国家旅游局正式启动中国优秀旅游城市创建工作，受到全国各地的热烈欢迎。

　　从 1998 年到 2007 年，全国一共有 307 个城市成功创建优秀旅游城市，优秀旅游城市工作不仅留下了至今依然矗立在各个城市的 " 马踏飞燕 " 雕塑，而且极大地推动了各地旅游环境和旅游服务水平的的改善，各地旅游局的职能和地位也因此得到了极大的完善和提升。

　　此外，在国家旅游局的直接推动下，各地党委政府纷纷召开高规格的旅游产业发展大会，全国有 25 个省区市成立了旅游发展委员会，地方发展旅游的热情被引爆，旅游业在促进地方经济社会发展中也发挥了越来越重要的作用。

　　与此同时，国家旅游局很早就意识到融合发展的重要性，通过主动推动与相关领域的融合发展，既实现了自身的发展，也推动相关领域形成了新的工作亮点。早在 2004 年，国家旅游局就开展了全国工农业旅游示范点工作，在推动一二三产业融合发展方面，走在了各个部门的前列。

　　2005 年，在国家旅游局的直接推动下，红色旅游不仅成了旅游的热点，也成为弘扬红色精神的重要载体。在 2009 年 8 月 31 日，国家旅游局还和文化部发布了《关于促进文化与旅游结合发展的指导意见》。除此之外，国家旅游局还和体育、林业、环保、教育等诸多部门开展跨界合作，可以说，国家旅游局是国务院各部委办局中，在推动融合发展方面做得最好的部门。

　　国家旅游局积极开拓，基本形成了行业管理、公共服务、产业促进的工作格局。特别是李金早局长主政国家旅游局的三年多时间，国家旅游局在厕所革命、全域旅游、舆论引导、旅游扶贫、体制改革国际影响等一系列领域全面发力，旅游业的影响力和关注度达到了前所未有的高度。这也为国家旅游局和文化部合并之后，继续拓展旅游工作打下了坚实基础。

　　五、未来之路：路漫漫其修远兮，吾将上下而求索

　　2018 年 3 月 13 日，文化和旅游部的成立，意味着旅游行政管理进入到一个新的阶段。在 " 大部制 " 改革的背景下，部门合并是一个普遍的趋势。

　　在 2013 年中央全面深化改革领导小组成立时，旅游就被划入了文化体制改革的专项小组。相较而言，旅游和文化是匹配度更高的部门。

　　早在上个世纪，经济学家于光远先生就讲过 " 旅游是文化性很强的经济事业，又是经济性很强的文化事业 "; 而 " 文化是旅游的灵魂，旅游是文化的载体 " 更是文化和旅游业界普遍的共识。文化和旅游部已经成立，未来如何促进文化和旅游的融合发展应该成为重点关注的问题。

　　其一，文化旅游产业如何发展 ?2016 年，旅游业及相关产业占 GDP 的比重已经达到 4.44%，而文化及相关产业占 GDP 的比重也达到了 4.14%。如果扣除交叉部分，文化旅游产业占 GDP 的比重也将达到 8%，这无疑已经是中国经济的 " 巨无霸 "。

　　总体而言，中国旅游业的市场化程度比文化产业更高一些，未来如何发挥旅游业的市场导入优势，促进旅游产业和文化产业携手并进，值得期待。

　　其二，旅游事业属性如何加强 ? 与文化一样，旅游除了产业属性，还有事业属性。但过去我们对旅游业的产业属性强调很多，对事业属性强调不够。借助文化公共服务的渠道，推进旅游公共服务，更好满足人民群众对文化旅游生活的新需要，既是一个新课题，也是一个很有前景的工作领域。

　　其三，地方部门如何设置 ?2018 年 2 月的十九届三中全会做出的《深化党和国家

　　机构改革的决定》明确提出要 " 赋予省级及以下机构更多自主权 "，" 除中央有明确规定外，允许地方因地制宜设置机构和配置职能 "，上下级之间既允许 " 一对多 "，也允许 " 多对一 "。

　　可以预见未来一部分地区会参照国务院做法，将文化和旅游部门合并，而在一些旅游业作用重要的地区，依然有必要根据工作需要单独设立。

　　其四，远期的走向如何 ?2016 年夏季达沃斯论坛上，总理提出的旅游、文化、体育、健康、养老五大幸福产业的概念引起了社会的广泛关注。旅游和文化作为人民群众幸福生活的重要组成部分，可以有机地统一到幸福的旗帜之一。

　　另外，随着生产力的发展，国民的闲暇时间将越来越多，休闲也将成为社会的主流，而文化、旅游等都是人们群众休闲的重要内容，以旅游和文化为主体的休闲职能的完善也应该成为未来发展的重要方向。

　　有理由相信，随着社会的不断进步，政府的职能还将会继续调整，国家旅游局那时又将以新的形式出现。但不管如何，旅游的需求将不断增长，旅游业作为朝阳产业的特征将更加鲜明，而与旅游相关的各项行政职能也将不断优化与增强 !

　　（作者单位：北京联合大学中国旅游经济与政策研究中心主任、中国旅游协会休闲度假分会秘书长、世界旅游城市联合会专家委员会专家）