各国对华“旅行禁令”为何对严防病毒扩散收效甚微？
新冠疫情在武汉爆发之后不久，其蔓延趋势之迅猛立即引起国际广泛关注。2020年1月30日，经过与世界卫生组织紧急委员会的两次会议商量，WHO总干事谭塞德先生宣布2019新型冠状病毒疾病（时称为“2019n-CoV”）为国际关注的突发公共卫生事件（Public Health Emergency of International Concern, PHEIC）。一时间，关于是否应将近期有武汉旅行史乃至到访过中国的外国旅客纳入旅行禁止名单，成为各国政要头疼的问题。
与此同时，根据国际卫生条例规定，WHO在宣布一项国际关注的突发卫生事件的同时，还应为各缔约国提供临时应对建议。此次WHO突发事件委员会（Emergency Committee）在为各国提供的临时建议中明确指出，“根据当前情况，委员会不建议各国采取任何旅行或贸易限制。”[1]且各成员国若采取任何建议以外的额外旅行或贸易限制性措施，应在48小时之内向世卫组织通报。突发事件委员会还告诫各国，不要采取任何行动来加剧污名化或歧视。
然而，这项建议在第二天便遭到了缔约国的反对。1月31日，应意大利卫生当局要求，意大利民航局（ENAC）暂停了所有往返中华人民共和国（PRC）的所有航班，包括香港，澳门和台湾，且没有任何豁免情形。紧随其后，澳大利亚、美国分别于2月1日和2月4日发布了一项旅行禁令，禁止所有近期14天内到访过中国的外国旅客入境。此后，疫情的进一步扩散，更加剧了各国对国际旅行和贸易的限制。美国将旅行禁令更是进一步扩展到了所有欧盟申根区国家，并责怪欧盟先期没有采取相应的旅行限制措施，引起欧盟及各成员国愤怒且不解。
如今，全世界已有超过八十八个国家将限制国际旅行作为举国抗疫的第一举措。从国际视角来看，旅行禁令究竟意味着什么？为什么说旅行禁令一般不会对控制疫情起到实质性作用？从疫情初期到全球爆发的增长期，如何看待各国的旅行禁令举措？
（一）全球化视角下的国际旅行禁令
首先我们谈谈全球化这个背景。长期以来，围绕着全球化的利弊议题，国际争论广泛不止。全球化为我们带来发展机遇，全球化促进了思想观念的沟通、人口的流动，全球化为我们提供技术，加快了获取科学知识的速度，改善了数十亿人们的生活。如今，我们每个人的生活都高度依赖着全球化，可以说，全球化已然是我们的一种生存常态，是我们追求个人进步和维持世界和平与发展的不可或缺的载体。因此，一道国际旅行禁令一方面并不一定能够完全切断病毒传播的感染链，另一方面也在其他更多领域制造着危及本国乃至全球的更大危机。
根据中国出境人数数据显示，2019年中国出境人数超过1.69亿人次。[2] 2019年上半年，中国境外旅行支出高达1275亿美元，最热门的境外购物国家有日本、阿联酋、英国、法国、新加坡、美国、西班牙、韩国、意大利、澳大利亚。[3]中国游客的消费习惯刺激了全球GDP的增长，并为旅游目的地创造了大量就业机会，使意大利、西班牙、美国和英国的一些当地社区得以复兴。例如，在意大利佛罗伦萨，大约10％的游客消费完全来自中国游客。而由于新冠疫情的影响，部分国家和地区城市率先对中国采取了旅行限制性措施，使得全球超过四十余家航空公司部分或全部取消了往返中国大陆的航班。如今，这一限制性措施又进一步蔓延至了全球，国际航空产业和国际旅游业面临着空前的重创打击。
美国对欧洲申根国家的三十天旅行禁令将影响近17,000个航班和480万个座位，这对欧洲和美国的航空公司将造成巨额损失乃至破产威胁（想想一大批飞机的停泊费就觉得账单压力很大）。 国际航空运输协会（IACA）预测，2020年由于疫情造成的航空收入损失将达到2500亿美元以上。联合国世界旅游组织预估2020年的国际旅游人数的下降幅度将高达20％至30％，导致国际旅游收入损失300至450亿美元。[4]
不仅如此，对国际旅行的限制及边境管控措施还将进一步影响到船舶业、国际体育赛事、国际商务活动、文化娱乐产业、服务贸易、教育移民等方方面面。牵一发而动全身，况且这种负面影响还将以直接间接的连锁反应带来持续的恶化。比如，英语国家的大学，尤其是英国、美国、澳大利亚等国家，将因为无法获得中国学生的学费以维持其商业办学模式，这可能会让一些大学的预算出现数十亿美元的缺口，需要政府的援助。以东京奥运会为典型的国际重要赛事活动被迫延期，将使安倍政府的经济复苏计划受到致命一击。另外还有因为国际劳工迁徙以及国际差旅活动受到旅行禁令的限制，国际商务、技术、法律、旅游、务工等服务贸易活动将无法顺利开展，许多企业在谈、在建、在筹备、在运营中的项目将被迫悬停或取消，全球供应链、生产链、需求链青黄不接，工厂合同履约能力受到严重影响，再加上由此可能带来的财务问题，流动资金不足又债台高筑，等等，这一系列直接或间接的反应，使得全球经济指数和金融市场发生异常震荡和恐慌性反应也是在情理之中。
（二）对华旅行禁令治标不治本，国际傲慢与偏见贻误战机
全球化的发展使得国际交通运力四通八达，促进了国际人口流动日渐便捷与频繁，这为高度传染性疾病提供了全球性、大规模的感染链基础。减少人口流动以延缓乃至遏制疾病的传播，成为了疫情当下一个常识性的认知。我们前面提到国际旅行禁令的经济账，有同仁也许会认为，为了保障人类生命健康安全，多大的经济损失比起人命都算不得什么。这里我们且不谈价值取向问题，因为任何一场危机都有可能使人类面临生死大考。我们需要回到一个基本命题，即在既有的现实情况下，单方面禁止来自中国的国际旅客对遏制疫情传播、维护国际卫生安全而言是否真的有效？
世界上最可怕的疾病几乎每年都会出现，而且病毒和细菌的发展演变也是相当随机的。由于众所周知的原因，武汉疫情的爆发有一个较长的潜伏期，它可能是一个月，也可能是两个月。这意味着，当人们发现“第一例”感染者出现时，有可能已经是亡羊补牢，犹时已晚了。因为更多的还处于潜伏期的病例、乃至病毒本身可能已经在当地社区广泛出现并且传播开了。此时在国门上加一道锁，只可能是减少来自某一国的输入性病例的增加，最多是延缓疾病爆发的速度而已，在其他相应卫生防疫措施采取之前，并不会真正阻止病毒在当地的蔓延。
根据耶鲁大学、约克大学、中国科学院、德克萨斯大学以及佛罗里达大学的一项研究结果也表明，国际旅行限制并不能完全阻止COVID-19的全球扩张。事实上，自1月20日，中国国内早期及时采取的封城措施和大规模病毒检测、病例追踪、免费医疗等抗疫措施，已经在实际效果上降低了疫情爆发初期81%的输出率。[5]这比各国最早二月份开始采取的国际旅行禁令至少早了十天，距国外疫情呈现爆发趋势的时间至少早了二十天。这对于疫区之外的世界各地为应对COVID-19爆发准备有效的公共卫生应对措施赢得了至关重要的宝贵时间。
此外，对于想完全遏制疫情输入性扩散，单方面实施的且仅针对中国的禁令是没有用的。这就好比美国经常滥用的经济制裁，砍断了中美、中澳或中意这条线，病毒照样还是可以通过第三国途径乃至其他不知源由的方式进行传播。并且传播的程度也决不是取决于从中国输入了多少病例，而是要看具体的当地社区情况以及与其他国家的往来互动情况。
在意大利疫情爆发之前，意大利是唯一一个、也是最早全面切断与中国往来航班的欧盟国家，彼时欧洲其他各国仍然与中国保持着正常国际往来。其他国家如瑞士、法国、德国、西班牙等国发现的输入性病例仅在少数，且没有发生当地社区传播的情形。以2月20日作为一个时间节点，2月20日以前，德国境内的确诊病例保持最高为16例，此后自25号呈现连续增长趋势，不到十天增长数量便超过1500例。法国在20日之前的确诊病例保持为12例以内，同样也是自25号以后开始呈现增长趋势，截至到3月10日，确诊病例高达1784例。继意大利后，瑞士最早的病例出现在2月25日，其中大多数的确诊病例都与米兰旅行史有关。拥有相似增长曲线的还有澳大利亚、美国，这些数据都集中显示了，在2月25日之前，各国的输入性确诊病例都是在低总量且发现及时的有效控制之中的。
美国COVID-19病例发作日期追踪图，来源：USCDC
澳大利亚确诊案例的海外感染源地区分布情况，其中大部分感染病例来自欧洲和美国，来源：澳大利亚卫生部网站
再比如邻近的韩国和日本，日本在“钻石公主号”入境之前对境内输入性病例也是基本呈低位数稳定控制状态，时至今日，日本对疫情总量控制得还算比较小心翼翼，目前最高位数为1724例。韩国的疫情是自2月19日以后开始呈现爆发趋势，其爆发导火索是新天地教会的大规模集会活动。其国内保健福祉部的病例状况分析也称，“自31号病例起，自中国的输入性病例极少。”“全面禁止中国人全面入境的措施缺乏实效性，韩国疫情蔓延的重要原因是从中国入境的韩国人。”此番言论立即被“保守派”视为“将疫情归咎于韩国公民”，煽起国内反华情绪。此后为了控制疫情，韩国执政党共同民主党发言人洪翼杓向媒体称“拟对大邱市和庆北采取’最大程度封锁’措施”。这再次遭反对党强烈抨击，称“政府不阻断外国感染源，而要封锁本国公民”。尽管洪翼杓之后解释这“并非交通封锁，而是完善防疫网络”，但最终还是不得不道歉并辞职。由此可见，对中国颁布旅行禁令与各国国内的政党斗争和舆论压力也有着密不可分的联系。将国内疫情的爆发悉数归咎于来源国，这种恐慌心理下的非理性思维，违背了防疫科学的知识范畴，但确是人类最普遍的也最容易被煽动的行为心理特征。
来源：Japan COVID-19 Coronavirus Tracker
韩国每日新增病例趋势图，来源: worldmeter
与此相类似的还有台湾。台湾和韩国对控制疫情的成功被西方盛赞，然而台湾的成功并非源于最早采取措施与大陆隔绝交通，而是加强了对所有国际旅客的入境检测、要求提供健康声明、对症状患者隔离观察等。此后，自2月10日起，台湾又对大陆五个指定机场重新开放入境许可。然而根据数据显示，中国大陆和台湾之间的航班总旅客量在此期间急剧下降，航班总数减少了88％，旅客总数减少了92％。台湾与香港和澳门之间的航班客运量也有类似的减少。根据台湾官方统计，从中国大陆到台湾的总入境人数从农历新年假期前的每天约12,000下降到2月18日以来的每天仅500。可见在大陆抗战疫情期间，即使放开对华旅行禁令，从中国输出的国际旅客量也是在非常有限范围内的。
（三）对华旅行禁令与被边缘化的全球抗疫合作
如前所述，对华旅行禁令也许在疫情初期能够部分延缓疾病的全球爆发速度，但其更大的混淆视听、阻碍全球抗疫合作与行动的弊处也是显而易见。对华旅行禁令的颁布，在行为事实层面进一步激化了国际反华情绪，助推了各国舆论对新冠肺炎、中国、中国人相关的污名化、种族歧视行为，将预防病毒感染简单理解为提防中国人，将其本国内疫情的爆发简单归咎于“病毒来自中国”。
事实上，病毒不分国界。在全球化的今天，无论是在世界上哪一个小角落发生高度传染性的疾病，都不会阻止其向全世界攻城略地的步伐。这是全球化的一个硬伤，就像气候变化一样，是我们人类面临的共同挑战。而且，世卫组织早在1月30日便已宣布新冠肺炎为国际关注的公共卫生事件，意味着这已经不是某一国能够完全控制得了的全球性问题，它需要全球各个国家的密切关注，配合世界卫生组织的工作，及时报告疫情相关数据，做好疫情爆发的国内应对准备。
特朗普的“中国病毒”论将其国内早期防治疫情的关键重心引向了国际舆论的口舌大战，仅仅根据病毒的来源地，将之归纳为某一国的责任，某种程度上这只是政治家的一个障眼法而已。因为真正能够控制疫情的办法绝不是单纯地禁止中国入境者。政府在早期卫生防疫措施上的不作为、行动迟缓，没有出台一套及时有效的病毒检测、监测、追踪、隔离、治疗系统，对公众释放模糊的指令和令人困惑的风险沟通，使得本就看不见摸不着的病毒在当地社区人群中肆意传播，才是各国疫情失控的真正原因。而且事实证明，那些最早对中国采取旅行禁令的国家如意大利、澳大利亚、美国等，或早或晚最终都未能豁免于疫情的爆发性增长。
实际上各国在互相指责谁应为病毒道歉和由谁来承担检测和医疗费用的争辩中，已经暴露出了各国国内治理的诸多矛盾和问题。正如特朗普所声称的，摆在他面前的，是一个混乱的、支离破碎的国家。各国国内应对疫情的能力，才是此次疫情真正考查的对象。
而从全球利益视角来看，世卫组织曾经发布四次警告以反对各国所采取的严重影响国际交通的旅行和贸易管制措施，旨在减少各国为应对疫情而对国际经济和贸易秩序产生不必要影响。[6]如今，这项建议被广泛忽略，更多的国家步入国际旅行禁令俱乐部，国际社会陷入了孤立主义的极端，各顾自作了最坏的打算。全球商业活动进一步停滞，进出口贸易停摆，极大危及了医疗资源和能力薄弱的国家或地区获取资源、技术和援助的能力。例如，最直接的影响便是各国对医疗物资、人力资源以及个人防护用品（PPE）的短缺，将因为全球运输业的瘫痪和贸易管制措施而无法实现高效配给。这进而导致的结果就是，更多的人们会面临危及生存的困境，乃至死亡的威胁，但这并非都来自病毒本身，而是由于无法获得医疗资源和药品而间接地死于其他疾病，抑或由于社会经济崩溃而陷于生存的绝境。
国际传染病的防治是一项全球性的行动，单方面国际旅行禁令的慎用并不仅仅是出于人道主义的考虑。全球化将我们的命运联结为了一个共同体，任何一部分细小的危机都将可能转化成全人类的系统性灾难。如今，乃至今后的很长一段时间，一方面，中国的国内防疫压力将在“外防输入”和“内防反弹”的两头抓，从航空运输、口岸检疫、目的地转送到社区防控，建立闭环管理链。另一方面，在国际舆论层面，还需进一步与世界卫生组织、国际民航组织、世界旅游组织、世界贸易组织等国际组织保持密切沟通与联系，推动建立全球联防联控科学合作，协助维护全球卫生治理相关各个领域的系统性安全。如何化国际危机为转机，化舆论被动为主动，是一个值得继续关注的问题。
作者：袁婷予，中国人民大学法学院，日内瓦大学法学院，北京大学区域与国别研究院燕南66优创团队出品。
[1]Statement on the second meeting of the International Health Regulations (2005) Emergency Committee regarding the outbreak of novel coronavirus (2019-nCoV) 30 January 2020
[2] 文化和旅游部统计年鉴https://www.ceicdata.com/zh-hans/china/resident-departure/resident-departures
[3] 携程、银联国际《新旅游、新消费、新中产：2019年中国人出境旅游消费报告》，2019年11月28日。
[4] IMPACT ASSESSMENT OF THE COVID-19 OUTBREAK ON INTERNATIONAL TOURISM, UNWTO, Updated 27 March 2020, https://www.unwto.org/impact-assessment-of-the-covid-19-outbreak-on-international-tourism
[5] Chad R. Wells, Pratha Sah, Seyed M. Moghadas, Abhishek Pandey, Affan Shoukat, Yaning Wang, Zheng Wang, Lauren A. Meyers, Burton H. Singer, Alison P. Galvani, Impact of international travel and border control measures on the global spread of the novel 2019 coronavirus outbreak, Proceedings of the National Academy of Sciences, 13th Mar, 2020.
[6] Updated WHO recommendations for international traffic in relation to COVID-19 outbreak, WHO, 29 February 2020 https://www.who.int/news-room/articles-detail/updated-who-recommendations-for-international-traffic-in-relation-to-covid-19-outbreak