原创 ｜｜ 如何规范独立学院的发展

二十世纪九十年代末，在公办高校资源有限，普通民办高校发展缓慢且质量不高的情况下，为满足高等教育大规模扩招的需求，一种由公办院校与民间力量合作开展的办学形式迅速发展起来。2003年，教育部发布的《关于规范并加强普通高校以新的机制和规模试办独立学院管理的若干意见》（以下简称“8号文”）将这一新的办学形式称为“独立学院”。

据2009年12月教育部公布的数据显示，独立学院在校学生数占全国民办高等教育在校生总数的53.5%，独立学院本科在校生占全国民办本科高等教育在校生总数的86.6%。从2008年开始，随着对独立学院的“撤”、“并”、“转”政策的提出和推行，独立学院数量有所减少，但仍然是高等教育体系中的重要力量。截至2016年5月30日，全国共有独立学院266所。

随着独立学院规模和数量的不断扩大，其弊端也逐步显现。为解决独立学院发展中的问题，自2003年开始，教育部先后发布了8号文、26号令、《关于编报省级独立学院五年过渡期方案的通知》等专门针对独立学院的政策文件，以及《关于十一五期间普通高等学校设置工作的意见》、《教育部关于“十二五”期间普通高等学校设置工作的意见》等文件都单独对独立学院规范发展及转设优惠政策进行表述。但一直以来，关于独立学院转设及规范发展政策的实施并不理想，例如26号令曾提出在2013年之前完成对独立学院的规范验收，而截至目前，仍有很多存续的独立学院未达到教育部规定的验收标准。2016年11月7日，全国人民代表大会常务委员会审议通过了《关于修改的决定》，新的民促法颁布后，尤其是关于民办高校分类管理政策的推行实施后，独立学院作为一种特殊的民办高校，需在新的法律框架内谋求合法的发展空间。

依据对广东省四所独立学院主要负责人的访谈，本文总结分析了独立学院如何在新法框架下实现规范发展，期望就如何规范独立学院的发展及其未来发展方向如何选择等问题的解决提供思考和借鉴。

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如何规范独立学院的发展

（1）独立学院须按章程办事

据悉，独立学院大都设立了董事会或理事会，学校每年都召开董事会，且学校董事会章程和学院章程都是在教育部相关文件的规范下制定的，并已报省教育厅备案，内容相对规范且完备，各项制度也都齐全。但在实际操作中，学校并未按照各项章程、制度开展工作，以S学院为例，在事关学校发展的重大决议上，通常都由资方与母体学校主要领导提前协商好，董事会的作用仅是形成书面决议，使得这一决议合规合法。S学院的做法表明其学校治理的随意性，董事会制度及各项章程并未发挥应有的规范作用，这也是造成学院经济问题爆发的重要原因之一。因此，独立学院应当在以两个章程为首的各项制度框架下规范开展工作，减少学校治理过程中的人情因素的干扰。

（2）教育主管部门应及时制定并实施有效的教育政策

①教育主管部门要考虑政策的连贯性。

教育主管部门应当有正确的历史观，正视历史事实，充分考虑到政策的连贯性。以学校占地面积为例，教育部在2003年颁布的8号文规定为150亩，后又增加到300亩，2008年出台的26号令又提出500亩的要求。随着政策要求的不断变化及现实客观条件的限制，有的学校为了达成新的指标，无奈开办几个校区却不做任何用处。R学院负责人认为，教育主管部门若正视这段历史和这种客观现实，在土地指标上做一定让步，转设或许也就能如期开展起来。

②教育主管部门应当加强分类管理，避免一刀切。

调研中，被访者普遍认为转设是独立学院未来发展的必经之路，且需要一段时间过渡，这期间，应当允许不同类型的独立学院有不同的发展路径，避免管理上的一刀切。R学院负责人认为，当大部分独立学院陆续完成转设，未转设的学校可能分为两种情况，一种是体制机制的原因无法转设，例如土地问题难解决，或者一些校中校（这其中也不乏办的好的学校），另外一种则是各方面条件都不达标的学校。对于前一类学校，尤其是对于校中校，不应存有偏见，这些独立学院往往与母体高校紧密结合，其办学质量更有保证，例如浙江部分独立学院向母体高校缴纳高达75%的管理费，其中包含房屋、仪器、人员工资等多种费用，剩余25%的经费用于学校运作和非编制人员的开支。对于这类学校，R学院负责人认为不应该急于转设。当然，校中校模式也存在很大的问题，这类独立学院多是由母体学校主导的，学校通过多种方式进行资本运营，受利益的驱使，很多学校在打政策擦边球，若更加严肃地看待这种情况，则涉及权钱交易，是腐败的源头，可能对学校未来发展造成一定限制。对于这类学校，可以采用并入公办的方式，同时，原独立学院的招生指标和生均拨款也并入公办高校，如此一来，母体高校的利益也不会受到太大影响。对于后一类确实不符合规范办学条件而无法转设的学校，R学院负责人认为，政府应当以强硬的态度收回或停办该类学校。

对于规范发展的条件，也应当设立底限，并鼓励多样化发展。正如R学院负责人所言，目前已有的规范指标有其参考价值，但不应局限于这些指标，如果所有的独立学院都完全按照教育部要求的标准来办学，那么极有可能出现学校发展过于趋同的现象。他认为，教育部设定的许多指标都是底限，上不封顶，独立学院发展应当追求千校千面，兼顾教育部的指标达到底限，要学校也不应刻意去想是否达标，有能力的学校可选择在某些方面增加更多投入。

③给地方政府放权，充分发挥地方政府知情优势。

G学院负责人认为，新的民促法出台以来，许多地方性政策难以与之吻合，这是因为，全国现有200多所独立学院，每所独立学院都有其复杂的发展历史，各地不同的发展状况和发展政策有其存在的理由。由于很多独立学院的成立是由地方政府牵头引导的，相比教育部，地方政府对于其辖区内独立学院的发展历史、现状有更全面且深入的了解。对此，教育部可放权给地方政府，各地各级教育主管部门必须重视独立学院的规范发展，并且应当认识到转设是独立学院未来发展的正确途径。

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总结及反思

独立学院的产生确实有其特殊性，但正如G学院负责人所说，独立学院本身是好的，既可以让优秀学校的资源优势得到很好的发挥，又惠及学生，对社会有利，因此应当尊重其历史贡献和现实价值。但特殊时期的特殊产物终究要退出历史舞台，对于何时退出，既要看教育部门的整体规划和布局，也要尊重学校自身的发展规律，给予独立学院一定的选择空间；对于规范发展条件，教育部应当根据我国整体教育发展水平，制定规范发展的最低监管条件，同时允许地方政府根据区域发展情况进行调整。我们应当认识到，各种条件、规定等只是促进并规范独立学院持续发展的手段，而非目的，对于部分发展较好的独立学院，更须谨慎、特殊对待，避免一刀切造成不必要的损失。

（作者：刘玉华，致远教育投资和管理研究院助理研究员）

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