周光礼：五部门放权 大学如何用好自主权
【财新网】/意见领袖（记者 张兰太）背景：3月31日，教育部、中央编办、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部等五部门联合发布《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》（以下简称《意见》）。
《意见》主要从完善高校学科专业设置机制、改革高校编制及岗位管理制度、改善高校进人用人环境、改进高校教师职称评审机制、健全符合中国特色现代大学特点的薪酬分配制度、完善和加强高校经费使用管理、完善高校内部治理、强化监管优化服务等八个方面提出了二十项改革意见。
这次的《意见》有何看点？它对于我国“双一流”大学建设有何意义？
【意见领袖观点】
中国人民大学教育学院副院长周光礼教授认为，高等教育的行政化问题，主要不是大学内部的行政化，实际上是指政府把大学作为行政机构来管理。《意见》的一大主题，就是落实大学办学自主权，因此它通篇的核心思想就是自主，强调大学的自主权。这从贯穿《意见》始终、提及最多的一个词——“自主”就可以看出来。
周光礼指出，这次《意见》的看点在于编制制度改革、薪酬制度改革以及去行政化等方面。
大学办学自主权改革正在破题，要避免“一收就死、一放就乱”
这一《意见》的出台，在周光礼看来，标志着大学办学自主权的落实问题开始破题，是提升大学自主性的关键一步。“我们国家对大学办学自主权讨论了三十多年，一直没有落地，1998年的《高等教育法》以法律形式规定了大学7项办学自主权，但落实起来困难重重，这个政策的出台可以说是真正开始破题。”
不过，周光礼认为，这个文件在解决大学办学自主权问题上也还只是一个过渡性的政策，只是往前走出了关键性的一步，改得仍不是很彻底。
周光礼指出，《意见》也存在“一刀切”的问题，毕竟我国部属院校和省属院校差异很大，东部高校与中西部高校发展很不均衡，如果“一刀切”地放权，既不尊重省级政府的教育统筹权，也不尊重基本国情。
周光礼进一步指出，在处理学校自主办学与政府有效监管的关系这个问题上，我们一直陷于一个怪圈。“一方面，我们学校的实际治理能力有限，所以每次政府放权的时候，它往往不能很好使用政府下放的权力，容易导致无序，一出现无序情况就会遭到社会舆论批评，对此我们政府本能的做法就是再把大学的办学自主权拿回去，认为大学用权不可靠。另一方面，政府把权力收回之后，大学办学失去活力，于是又呼吁给大学办学自主权，政府再次把权力下放大学，大学又滥用自主权，政府又把权力收回去……如此循环往复，我国高等教育治理陷入了‘一收就死，一放就乱’的恶性循环。”
那么，应该如何破解这一难题？周光礼认为，应该坚持分权和问责相结合的原则，一方面我们要坚定不移地向大学放权，这个改革趋势不能逆转，要一直往前走；至于大学能不能用好这个权力，这是另一方面的问题。为了提高大学的治理能力，当前主要应从两个方面着手：一是政府要对大学加强监管，这是“放管服”改革的核心内容。二是大学要完善内部治理结构，在大学内部要形成分权制衡的机制，防止权力的失控和滥用，真正增强大学的自律机制，“从这两个方面入手就可以解决这个问题”。
大学真正自治，关键在于校务公开与发挥大学章程作用
周光礼指出，政府要加强监管，以及学校内部要形成多元共治的局面，一个前提条件就是要求校务公开。大学的一些信息要向社会定期公开，接受社会的监督与问责，同时校务也要向广大师生公开，保障他们的知情权，鼓励他们参与大学治理。
周光礼认为，当前大学在校务公开方面做得最不好的就是财务不公开。“虽然每年学校也公布财务收支数据，但是（分类）太粗，没有意义。”
“要提高大学的内部治理能力，其中很关键的一点就是要发挥大学章程的作用。”周光礼指出，大学章程实际上外接国家的政策、法规，内接大学内部的规章制度，它是联通校内校外的一个中间的环节，从这个意义上讲，大学章程是大学的“宪法”，是大学法人自治的前提和基础。“要发挥大学章程的作用，一是要赋予大学章程一定的法律效力，我们现在的大学章程是没有什么法律效力的；第二，在大学内部，无论行政人员还是教师和学生都要尊重大学章程，要用大学章程来统领学校内部的一切规章制度，但是我们实际的情况是无论大学章程有或没有都是影响不大的，很多学校虽然制定了大学章程但是他们做的事情跟大学章程依然不一致，大学章程有点形同虚设。”
大学事业编制管理难题待解，去行政化犹在半途
《意见》规定，改革高校编制管理制度，“积极探索实行高校人员总量管理。教育部会同中央编办、财政部等相关部门制订高校人员总量核定指导标准和试点方案，积极开展试点。试点高校人员总量实行动态调整。纳入总量管理的人员享有相应待遇和保障”“对总量内人员，高校与其签订聘用合同。在人员总量外，高校可自主灵活用工，依法签订劳动合同，依法履行合同，规范实施管理，切实保护当事人合法权益”。
周光礼指出，从这一条来看，可以看到改革的不彻底，大学编制改革未来的方向应该是取消政府对高校的编制管理，而不是用“人员总量管理”取代“编制”这个词。“总量以内的人员实行聘任合同，总量以外的人员实行劳动合同，这实际上就是对现实的一种确认，编内人员签订聘任合同，编外人员签订劳动合同，那么聘任合同是一种什么性质的合同，就变成一个问题。从两者分开来判断，这种聘任合同似乎不是劳动合同，而应该是人事合同。”
周光礼表示，我们所说的取消编制是取消事业编制。“每个机构都有编制管理，哪怕一个企业它都有编制问题，因此我们反对的不是编制管理，如果一个组织没有编制管理，这个组织就要乱套，我们反对的是由政府来控制高校编制，因此要取消的是事业编制。”但是，取消事业编制的难点在于，一方面，它当然与我国多年来形成的高等教育管理模式是有关系的，另外还有一个理论问题也没有解决。“很多人认为如果取消高校的事业编制，那么高校就不是事业单位了，由此带来的问题是，高等教育是事业还是产业？这其中的差别就很大了。因为如果高等教育不是事业的话，那么它就和文化系统一样会进行企业化改制。如果有一天我们称教育为教育业而不是教育事业，那么财政部门还会不会给大学拨款？很多人对此忧心忡忡，这可能是一个理论问题，也是一个公共政策问题。”
《意见》规定，“高校自主设置内设机构”“鼓励高校推进内设机构取消行政级别的试点，管理人员实行职员制”“推动学术事务去行政化”。
周光礼指出，这些规定似乎是强调高校内部去行政化，院系这样的机构应该也是可以取消行政级别的，从某种意义上说，这个文件在大学去行政化上有一定进展，但改革可以走得更远。“我认为大学的行政化问题主要不是指大学内部的行政化。任何一个机构内部都有行政事务，都有行政管理，这是不能去掉的，在大学内部事务越来越复杂的情况下，行政管理不但不能去，还要进一步强化，否则，大学肯定乱成一团糟了，我们强调的去行政化是就政府和大学之间关系而言的，即政府不要过于用行政手段干预学校事务，我们强调的是这一点。”周光礼说。
周光礼进一步指出，大学的行政化问题，实际上最主要的就是政府把大学作为行政机构来管理，比如大学的财务管理和政府机构是一样的，政府机构的人员出差要政府采购，大学老师出差也要政府采购。
《意见》后续如何落地
《意见》强调，各地各部门要立足我国基本国情教情，综合考虑不同地区和高校实际，抓紧细化高校人员总量、职称、薪酬等方面改革的试点或落实办法，大力推进改革进程。各高校要及时制定实施细则，向院系放权，向研发团队和领军人物放权，确保各项改革措施落到实处。
周光礼认为，《意见》下一步要落地，当然需要实施细则。不过，这一文件如要真正落实，恐怕需要做到两点：一是五部门如何破除部门利益，真正地相互协调，尊重大学的办学自主权，把权力真正下放给大学，如果他们不能协同形成合力的话，这一改革很难落实。第二，要尊重省级政府的教育统筹权。“我们国家的国情是各个地方发展不平衡，我们不能‘一刀切’地把所有权力下放给所有学校，因此要尊重各个省市自治区的教育统筹权，尊重各个省（市、自治区）结合自身情况出台的实施细则。”周光礼说。