中小学绩效工资的实践反差与理性突围【会刊】
乔锦忠，北京师范大学教育学部副教授，博士，北京市门头沟区京师实验小学校长；陈剑，北京师范大学教育学部高等教育研究所硕士研究生
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摘 要
绩效工资制度在义务教育阶段学校实施以来，已经暴露出很多问题，与预期有较大反差。出现这些问题的主要原因是学校绩效工资方案不合理，实施绩效工资的配套制度不完善。
要有效发挥绩效工资制度的作用，就需要遵循“定编、定岗、定责、定薪”的工作流程，理顺与工资制度相匹配的各项制度，特别是建立岗位职责、工作量与绩效工资之间的合理对应关系，确保绩效工资分配制度合情、合理、合规，操作过程公开、公平、公正；确保绩效工资流向一线教师，流向关键岗位和有突出贡献的人；把差距控制在相对合理的范围内，真正发挥绩效工资应有的作用。
从2009年1月1日起，我国在义务教育阶段学校开始实行绩效工资制度。中小学推行绩效工资制度，国家政策的激励意图非常明显。但实践效果不仅与政策初衷形成了巨大反差，而且还引发出一些新的矛盾。
这个问题众所周知，但苦于缺乏有效的应对措施，致使这场“清白病”长期处于蔓延状态。以往的研究主要停留在问题描述和原因探讨的层次，从操作角度提出有价值改进建议的并不多，这也是导致绩效工资制度在实践中长期存在问题的原因之一。
本研究试图从完善绩效工资配套制度与分配方案的角度入手，尝试解决当前绩效工资制度实施过程中存在的问题，力争使这一制度既能体现多劳多得、优绩优酬的原则，也能适应学校生态，真正促进学校发展。
绩效工资实施中的实践反差
人力资源社会保障部、财政部、教育部《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》（国办发［2008］113号）文件指出，要充分发挥绩效工资的激励导向作用。
文件强调，学校要完善内部考核制度，根据教师、管理、工勤技能等岗位的不同特点，施行分类考核。根据考核结果，在分配中坚持多劳多得、优绩优酬，重点向一线教师、骨干教师和作出突出成绩的其他工作人员倾斜。
学校制订绩效工资分配办法要充分发扬民主，广泛征求教职工意见。分配办法由学校领导班子集体研究后，报学校主管部门批准，并在本校公开。可见，推行岗位绩效工资制度，政策制订者和教育行政部门管理者的目的就在于提高广大教师的工作积极性，最终提高办学水平和教育质量。
然而，据相关研究显示，义务教育阶段绩效工资制度实施以来事实上存在很多问题，广大一线教师和校长对绩效工资的意见比较大。
主要表现在：绩效工资制度的实施拉大了校内教师工资差距，并且这种差距不仅表现在任课教师之间，更多的是表现在教师与领导之间。绩效工资制度除了拉大了教师收入差距之外，还因为鼓励竞争，使教师们更看重可考核的绩效指标，变得斤斤计较，对团结合作产生了不利影响。
在调查中，有些教师认为，绩效工资是把工资中本应该属于他们的一部分拿出来，而不是国家单独拿钱作绩效工资，这种做法不合理。校长们普遍认为，实行绩效工资制度后，教职工干工作都盯着钱，干群关系也受到影响。还有一些学校在绩效工资分配过程中由于没有处理好不同群体间的关系，导致矛盾重重，挫伤了部分教师的积极性，有的学校甚至因此而一蹶不振。
绩效工资实践受阻的原因分析
学校绩效工资方案不合理
绩效工资分配方案的科学性和合理性非常重要。
绩效工资分配要考虑不同群体之间的平衡，最为关键的是要考虑干部与普通教职工之间的平衡，其次要考虑教职工内部不同学科教师之间以及教师与行政教辅人员之间的平衡，最后还需要考虑校内岗位与校外同类岗位之间的平衡。
如果绩效工资分配在以上群体或岗位之间存在严重失衡，就会引发系统性矛盾。校内不同类型岗位之间的公平问题，被称为内部公平性问题；相同岗位之间的校际公平性问题，被称为外部公平性问题。绩效工资分配方案的制订既要考虑内部公平性，也要考虑外部公平性。当然，公平性与竞争性是有矛盾的，吸引人才往往需要具有相对较高的竞争性工资水平。
实施绩效工资制度的本意在于调动教师工作的积极性和促进教育发展，这就要求绩效工资流向合理。一要确保绩效工资流向一线教师，二要确保绩效工资流向重点岗位和有突出贡献的人。判断绩效工资方案是否合理，必须看绩效工资是否向一线教师、重点岗位和取得突出成绩的人倾斜。
当然，在当前中小学实际办学过程中，还需要考虑绩效工资流向的学科和年级等因素。除了工资流向合理外，绩效工资方案应发挥积极作用，要把差距控制在相对合理的范围之内。
实施绩效工资的配图制度不完善
绩效工资制度在实施过程中出现了各种人为的问题，如有些岗位工作量不饱和，但所得绩效工资和其他岗位差别不大，没有做到多劳多得、优绩优酬。
事实上，绩效工资分配的内部不平衡可能只是表象。因为工资与岗位职责、工作量和工作质量等相对应。所以，脱离具体岗位、工作量和工作质量等因素孤立地看工资本身没有意义。
教职工之所以会产生内部不公平感，最重要的原因是其所得与所在岗位的职责和工作表现不匹配。学校是个完整的系统，工资只是其中一个子系统，而且是一个相对滞后的系统，是对贡献进行认可的系统。绩效工资制度在实施过程中，还牵涉前期的岗位管理、编制分配、机构设置和发展战略等配套制度与安排。
实施绩效工资制度，从实际操作角度看应先确定学校发展战略，然后根据发展战略确定组织机构及其部门职能；再按照编制和部门职能确定岗位设置和岗位职责；最后根据考核记录将履行岗位职责和工作表现的情况与工资相匹配。
一般而言，学校发展战略、组织结构设置和部门职能相对稳定，所以实施绩效工资制度所需要的配套工作主要是核定各部门编制分配、岗位设置和岗位职责是否清楚、合理。但在实践中，“定编”“定岗”和“定责”的间隙、弹性以及空白地带非常大。学校编制分配不平衡，岗位职责不清晰，工作量标准不合理，考核奖励制度不完善，推行绩效工资一定会非常困难。即使勉强推行了，在运行中也一定会出现这样那样的问题。
绩效工资分配制度的改革与重构
工资流向合理：重点向一线教师、骨干教师和作出突出成绩的人员倾斜
1. 科学设置机构，合理分配编制，确保工资重点流向一线教师
导致工资流向出现偏差的直接原因之一是编制分配失衡。编制与人员分配失衡会直接导致工资流向出现偏差，报酬体系与工作体系脱节。一线教师是学校的主体，学校的工作主要依靠他们来完成。如果绩效工资没有主要流向一线教师，教师的工作积极性和学校风气就会受到影响。
编制分配中最重要的工作是确保行政后勤与教师之间编制分配的平衡。如前文所述，在学校发展过程中，如果管理不善，特别容易出现行政后勤部门挤占教师编制的情况。学校一旦出现编制失衡的情况，教师不一定清楚其中的缘由，但可能会通过其他方式来发泄不满。有些可能会出工不出力，还有的会假服从、真抵抗。长此以往，学校在运行中必然会出现各种各样的问题，最终不可避免地会走向衰落。
学校编制分配会受到机构设置的影响。中小学校的传统设置是“三处一室”，即教务处、德育处、总务处和校长办公室。但随着办学环境的变化，很多学校已经打破原有设置，增设了一些处室；还有的学校在原有处室内部分化出二级机构。有些学校多址办学，内部职能机构设置多达六七个。组织机构越多，机构内部的岗位设置自然就会增加。学校普遍存在把临时性工作固化为特定岗位的倾向，而且行政后勤部门之间会相互攀比。久而久之，这些部门就会人浮于事。这种情况出现后，教师就会想方设法挤到负荷相对较轻的行政后勤部门工作。
对于已经出现编制分配失衡的学校，在精简组织机构和确定部门职能之后，可以根据编制总数和各部门职能定位，重新确定各部门的岗位数量。各职能部门负责人应对本部门在岗人员进行工作任务分析，重点考虑工作重要性和任务发生频次，据此确定现有岗位哪些需要裁撤、合并和增设。然后，将工作任务分析考量和本部门拟定设置岗位向学校领导层汇报，由学校领导根据编制约束和各部门职能定位等情况，最终确定各部门的编制和岗位数量。
2. 合理制订绩效工资分配方案，确保“多劳多得”“优绩优酬”和“按岗取酬”
绩效工资分配需要体现“多劳多得”和“优绩优酬”的原则。习惯做法一般是学校工作安排要求教职工满工作量，“多劳多得”主要按照出勤情况扣发相应的工资和对加值班给予相应的补助。
事实上，相对于工作量而言，工作质量才是绩效工资分配方案中更需要认真考虑的问题。而衡量教职工工作业绩是否优秀，就需要有学期或者年度考核，根据考核结果发放绩效性奖励。但按照文件要求，奖励性绩效在绩效工资总量中所占比重仅为30%。体现岗位职责的基础性绩效才是绩效工资中的大头，占绩效工资总量的70%。所以，岗位职责和实际贡献才是绩效工资分配方案中最重要的内容。
班主任、骨干教师和领导干部在学校承担的责任比较大，贡献也比较大，理应得到相对较高的待遇。干部属于职务，干部津贴的性质是职务津贴。班主任是一类特殊的工作，班主任津贴的性质属于工作津贴。骨干教师是荣誉称号，骨干教师津贴的性质属于荣誉津贴。这三类不同性质的津贴相互之间应平衡比照。
区县骨干教师津贴的标准可以比照主任级别的干部津贴，班主任津贴的标准可以参照省市级骨干或者副校级津贴。这些不同性质的津贴，在发放时可以相互比照，但在扣除时不能相互比照。班主任津贴的性质属于工作津贴，可以根据考勤进行扣除。但干部津贴和骨干津贴是职务津贴和荣誉津贴，一般不应随考勤扣除。
班主任津贴既可以不分等统一发放，也可以根据班额大小和工作考核进行发放。同理，骨干教师津贴的发放，也可以考虑是否发挥了相应的示范带动作用。所以，津贴还可以再分成固定部分和奖励部分。当然，在实际操作过程中要考虑人数多少、操作成本和实际效果等因素。班主任数量相对较多，进行分等发放可以起到一定的激励作用。干部和骨干教师数量相对较少，可以根据具体情况决定是否分档对应发放津贴。
工资方案的确定，除了要向重点岗位倾斜之外，还应考虑学科和年级差异。在中小学实际工作中，承担中高考考试科目和非考试科目的教师，毕业年级和非毕业年级在工作量安排上本身就会有差异，但这种差异往往并不能全面反映和体现不同学科和年级对学校整体工作的贡献。所以，在绩效工资分配时还需要进一步考虑学科和年级差异的因素。有些学校会专门为考试科目的教师设置教案费，确定毕业年级教师绩效标准时设置一定的浮动比例。
工资水平合情：既要适当拉开差距，也要从总体上保持平衡稳定
1. 适当拉开差距，确保内部平衡
在处理干部和普通教职工的工资差距时，如果干部已经享受了干部津贴，在分配绩效工资基数时，原则上应按照教职工的平均水平考虑。当然，如果干部在提拔之前，已经有骨干教师称号，所得绩效工资水平相对较高，应保证担任干部后收入水平不下降。如果干部在任用之前，没有取得相应的资格和称号，在担任干部后其绩效工资基数应参照教职工平均水平。
总体而言，校长和书记的绩效工资最高以不超过教职工平均工资的1.5倍为宜，副校长、主任和副主任的绩效工资占比应逐次降低。
在处理后勤和教辅人员与教师之间绩效档次差距时，也应该有相应的标准。一般而言，后勤和教辅人员可以按照普通教师70%~90%的标准来设定绩效标准；工人可以按照普通教师60%~80%的标准来设定绩效标准。不同学科和年级的差距也应控制在合理范围之内，考试科目和毕业年级教师的浮动比例以控制在20%的范围之内较为适宜。不同学校的文化传统和管理方式不同，对差距的容忍能力自然也会有所不同。
2. 优化岗位分类，保持区域平衡
学校与学校之间的竞争归根到底就是优秀教师和生源之间的竞争，而教师尤为根本。在市场经济条件下，要想吸引到高水平的教师，仅靠事业和感情是不够的，工资待遇无论如何都是绕不过去的坎。
在工资总额预算相对固定的前提下，学校要全面提供有竞争力的待遇不太可能。但学校可以对校内不同类型的岗位进行细分，分别采用不同的工资策略。如对关键岗位采用领先性策略，对其他岗位采用滞后性或追随性策略。在资金有限的条件下，对不同类型的岗位进行细分并采用不同的工资策略，这是吸引人才的不二之选。
对于关键岗位提供有吸引力的工资水平，在短期内会产生一定效果。但从长期看，其他学校也会效仿。区域竞争的最终结果必然拉大校内不同类型岗位间工资水平的差距，相同岗位的校际差异则会随着竞争越来越小。
所以，总体而言，同一区域相同岗位最终还会保持在大致相同的水平。也就是说，伴随着校际竞争的进程，教师工资会逐步变得具有外部公平性。总之，不管是主动设计，还是被动适应，在适度拉开绩效工资差距时，也要在总体上保持相对的平衡与稳定。
工资发放合规：绩效工资要与岗位职责、工作量和工作质量相对应
1. 岗位职责、工作量标准及考核的公开、公平和公正
明确各岗位的职责和工作量标准，是制订绩效工资考核与分配方案前需要完成的最重要的基础性工作。对于行政、后勤和教辅系列的工作人员而言，最重要的是明确岗位职责；对于学科教师来说，重中之重是明确周课时标准。
岗位职责和工作量标准确定之后，教职工选岗和开展具体工作就有章可循，同时也为后期的考核评价奠定基础。岗位职责与工作量标准明确，教职工心中就有一本明白账，工作起来才会开心。
绩效是教职工岗位晋升和获得报酬的依据。因此，绩效考核对于学校和教职工本人都非常重要，必须抱着科学认真的态度去探讨绩效考核的内容和形式。学校内部不同系列的工作之间差异较大，所以，对不同类型的工作应分类进行考核。
不同性质的学科要分别考虑：对于承担考试科目的教师，既要重视学习成绩，也要重视教学过程；对于承担非考试科目的教师，既要看学生表现，看学生和家长的满意度，还要特别注重对教学过程的管理。
行政职员、教辅和工勤人员虽然有明确的岗位职责，但履行这些职责需要完成很多具体事务，而这些事务的完成情况不好直接量化。所以，对行政、后勤和教辅人员的绩效考核，可以由考核委员会按照岗位说明书中的职责要求，根据述职情况和对服务对象满意度的调查来进行。满意度调查不仅要看教师，也要预留给主管领导一定的比例，使评价更全面。
岗位职责与工作量标准的确定过程要公开、公平与公正，教职工绩效考核的过程同样要公开、公平与公正。
2. 确保绩效工资与岗位职责、工作量和工作质量相对应
实施绩效工资制度，学校既要公开岗位职责、工作量标准，也要对每个人所承担的岗位职责、工作量、出勤情况和所取得的工作业绩进行公示，更要对每个人每月所取得的绩效工资进行公示。
只要岗位职责、工作量和工作业绩以及绩效工资处于公开透明状态，就能保证它们之间的合理对应。学校一旦出现岗位职责模糊不清或者工作量明显偏少的岗位，就会有人想方设法地去争取，争取的人多了，就说明该岗位职责和工作量需要明确或调整。绩效工资方案的实施是一项系统工程，涉及面很广。
除了核定部门编制，明确岗位职责，出台工作量标准与考核评价制度之外，至少还应包括代课制度，代值班、加班制度，考勤与请假制度，教职工奖励办法，教职工违法违纪违背职业道德和安全责任事故的处理意见等。
这些制度对于确保绩效工资与岗位职责、工作量和工作职责对应都是必不可少的。只有这些制度都比较完善了，绩效工资制度才能顺利实施，才可能达到预期效果。
来源：《中国教育学刊》2017年第2期
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